中心镇建设任务内容与行动体系的匹配性问题

三、中心镇建设任务内容与行动体系的匹配性问题

从前面对中央和各级地方政府关于中心镇建设的各种指导性意见的解读中，我们认为中心镇建设是一个涉及各个方面的改革和建设的综合性的社会系统工程。从合理性的角度来说，一个复杂的社会系统工程需要有与之相匹配的行动体系。但是通过对中心镇建设的现有行动体系的考察，我们发现现有的中心镇建设行动体系主要依赖的是政府的科层权力体系以及科层权力体系与市场行动体系之间的某种合作，而非国家、非市场的利益相关者没有介入中心镇建设的有效途径，因而这种行动体系存在不足。在这个部分，我们首先分析现有的中心镇建设的行动体系的调整、存在的问题和不足，然后就其如何改善提出一些建议。

首先我们认为，现有的中心镇建设的行动体系具有以下两个方面的特征。

（一）现有的行动体系更多依靠的是权力运作

因为主要依靠权力运作，因此中心镇建设的进程决定于权力机构的积极性。浙江省发改委2007年的一份关于浙江省全省市、县两级组织实施中心镇培育工程的研究报告表明：第一，从市级层面看，不同市的中心镇培育启动进展不同。全省11个市中，已出台政策的4个，正在调研制定政策的5个，工作启动缓慢的2个。该研究报告认为，工作启动较快的市归功于三点：一是领导重视。全省11个市中有10个市的市委、市政府领导对中心镇培育工作作了批示和部署。绍兴、嘉兴、金华在去年下半年省政府《意见》调研起草时，就率先启动部署了中心镇培育工作。杭州、温州、宁波、衢州、丽水、湖州等市在《意见》下发后，市委、市政府领导就贯彻落实《意见》作了批示。温州市委书记王建满、杭州市常务副市长孙景淼率有关部门专题调研、部署中心镇培育工作。各市发展改革委主动调研，向市委、市政府提出工作思路、改革措施，发挥牵头单位的职能。二是出台政策。全省11个市有9个市已出台或准备出台中心镇培育的政策性文件，其中绍兴、嘉兴、金华、杭州等4个市出台了中心镇培育的相关政策。绍兴市出台了《关于积极培育中心镇的若干指导意见》，共8个方面27条政策和措施。杭州市召开了全市中心镇培育工作会议，要求各县（市、区）落实现有扶持政策，并出台了《关于鼓励开展农村宅基地整理促进新农村建设的意见》，要求以中心镇为重点开展农村宅基地整理。宁波、温州政策性文件已调研完毕，正在征求意见，近期可以出台。台州、衢州、丽水等正在调研制定政策。三是科学布局。省政府公布141个省级中心镇名单后，全省大多数市都从本地区域发展的实际出发，根据市、县域总体规划，统筹安排，科学布局中心镇培育。温州在现有15个省级中心镇的基础上，全市总体考虑拟确定30个左右的镇列入中心镇培育工程；绍兴在抓好现有12个省级中心镇培育的基础上，准备在全市确定20个左右的中心镇。杭州将中心镇培育作为网络化大都市发展战略的重要节点来布局；舟山市按“大岛建、小岛迁”的方针布局中心镇发展；丽水、衢州从欠发达地区的实际出发，选择具有发展条件的一批镇作为县域副中心培育，打造生态型产业、人口集聚平台。第二，从县级层面看，工作相对于市级更为缓慢，仅少数县（市、区）出台了培育中心镇的政策措施。该报告认为，导致工作启动缓慢的县（市、区）的原因主要有三类：（1）认识上存在偏差，认为培育中心镇是镇与县“争权夺利”，降低了县级财力的集中度，削弱了县级部门的权力，因此县级部门不想搞。（2）工作主动性不够强，存在“等”的思想——在等市里的政策，等省里的具体政策，等兄弟县的经验，缺乏县级培育中心镇的主体责任意识。（3）仅县城列入中心镇的县认为，县城是全县发展的重中之重，县委、县政府历来十分重视，因此《意见》的内容比较适合县城之外的中心镇⁽¹²⁾。

另外，中心镇建设的制度化有待提高。例如，在城市规划方面，美国要求每个城市都要有自己的详细发展规划，规划必须通过专家的论证和市民的审议，一经通过确定，规划就具有法律效力，十分稳定，不得随意更改；如要变动，必须经市民重新审议通过。巴西政府也特别重视城市规划。如1988年的巴西宪法有一章专门讲述了城市规划问题，确立了城市发展政策的指导原则，强调了政府在城市规划方面的责任，并规定2万人以上的城市必须有一个控制性规划。具体严密的程序保证了发展规划的合理性与科学性。巴西的城市规划委员会由规划专家、当地官员和居民三部分组成。规划院的费用支出由政府负责，议会负责审核规划预算。城市规划委员会负责制定规划政策，城市发展规划由住房局和城市规划设计院联合制定，规划的通过要经过法律程序。如果个人（如地方官员）试图修改规划，必须先征得规划委员会和技术人员同意才能上报，而且必须提交联邦规划委员会审查、议会讨论后才能通过。规划采用GIS技术，设在一个公司里，公司在所有卫星城都设有工作站，负责收集水电等各方面信息，为政府提供决策服务。广泛参与、以人为本，是巴西城市规划的主要特点。为了发挥民间机构的作用，1952年巴西政府批准成立了巴西城市管理协会，该协会是一个为城市发展决策提供服务的民间机构，主要为城市发展提供人才培训和技术支持⁽¹³⁾。当前，我国绝大部分城市和小城镇都已编制发展规划，不少甚至进行了多次修编和调整。政府的各种规范性文件都强调城镇建设要严格按规划组织实施，要加大规划的监督和执法力度，维护规划的严肃性，还强调要建立规划的公众听证制度，加强规划实施的社会监督。但是，以行政权力为中心的中心镇建设容易因地方领导人的变动而变化。在我国尽管有规划法，但是规划法的法律约束力弱，规划随意改动或者规划不落实，并没有严厉的法律后果，因此导致“规划规划，墙上挂挂”。在这种大背景下，杭州市和临浦镇的中心镇规划是否也存在类似的问题？在2007年7月在杭州召开的一次中心镇工作会议上，从要求各县（市、区）着重做好的六方面工作要求之一——“进一步强化中心镇规划的实施与管理”中，我们可以从反面推断出或多或少存在这方面的问题，因为强调就意味着还做不到。会议所强调的是：一是要求严格实施已经编制完成的规划体系，不能因领导班子调整轻易改变规划。二是要求制定规划实施的制度和纪律，形成规划调整、修改的必须程序，体现规划的严肃性。三是要求按照社会主义新农村建设的要求，制定好社会主义新农村规划，依照规划积极有序地进行建设。四是要求专门组织制定中心镇社会主义新农村规划的培训，并下拨专项资金给予支持⁽¹⁴⁾。而一份关于浙江省几个地区的新农村建设调查报告也显示⁽¹⁵⁾，宏观层面城乡规划交叉重复，空间布局缺乏刚性约束力，规划过程重城市轻乡村，城乡基础设施和公共服务共享性低下。区域之间、城乡之间、城镇之间、城区与开发区（园区）之间、基础设施布局等方面尚缺乏有机衔接与整合；村镇规划、建设和管理滞后；城乡规划的空间统筹协调机制还没有确立，中心城市与周边县市之间、城镇密集地区相邻城镇和乡村之间缺乏统一规划，布局不协调，基础设施共享程度低，存在着重复建设、资源浪费等问题。另外，这份调查报告还显示，高度行政干预和局部管理缺位并存的集体土地管理方式，土地资源紧缺、土地规划修编滞后、农村建设用地流转不能突破等问题，是影响当前中心镇建设中的空间布局优化的重要因素。一方面，我国政府对农村土地具有高度的行政干预和管制权。2002年《农村土地承包法》规定了农民在承包期内对土地拥有经营、收益和转让等使用权，政府不得非法终止、收回、调整和干预这些权益。但是涉及农用地转为非农建设用地时，农民对土地的上述权益则受到严格限制。特别是农村用地（包括耕地和农村建设用地）在转为城镇用地时，按《土地管理法》规定必须要完成从集体所有权向国家所有权的转让，而这一规定给“征用＋批租”的征地制度提供了唯一合法的基础，也是导致部分地区农民土地权益受到侵害的重要原因之一。另一方面，政府在农村建设用地方面的管理却明显缺位。一是农民自用于办企业、住宅、公共设施和公益事业的土地，虽然也是农地转为建设用地，但可以保留集体土地所有权；二是农村集体经济组织“与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的”，也可以在符合土地利用规划、通过行政审批的条件下，合法将农地转为非农建设用地；三是“符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移的”，允许对其集体使用权进行出让、转让或出租。这三点成为后来农村建设用地的无序扩张、对住房过度投资的重要原因，致使农村居民宅基地和房屋建筑面积超标情况相当普遍。在当前国家严格保护耕地的政策背景下，农村发展中面临的建设用地不足的制约非常大，具体表现在：一是旧村改造中由于无法获得必要的启动用地指标，而使得农村宅基地整理无法展开；二是由于基本农田保护的刚性，使得村庄布局调整难以落实，基础设施的共享性和规模性均受到相当程度的制约。

（二）在现有行动体系中，非市场、非政府的行动主体对中心镇建设的参与有待拓宽和深入

在中心镇建设的过程中，地方政府进行了引入某些非政府、非市场的行动主体参与中心镇建设的尝试。例如，在创建国家卫生城镇（简称“创国卫”）的过程中，临浦镇坚持“创建为了群众，创建依靠群众”的原则，精心设计创建载体，引导、动员广大群众参与到创建活动中来，形成人人齐创卫的良好局面。一是加大宣传力度。利用广播新闻全力配合创建活动，围绕创建目标和整改工作重点，开辟专题专栏，拍摄和制作创卫专题片，宣传各项创卫整治活动。各有关部门还通过发放《告全民公开信》、《健康教育知识读本》、创卫宣传画、编印创卫简报，布置创卫文化墙、制作大型公益广告牌，设立健康教育宣传栏和大型电子屏幕等形式，加强创卫宣传，增强全民的创卫意识。二是以创新活动为载体，充分结合文明礼仪、社会主义荣辱观等教育实践活动，通过举办创国卫摄影大奖赛、创国卫文艺晚会，开展一系列富有成效的活动，较好地发挥了群众的主体作用，激发了群众的创建热情。三是拓宽监督渠道。创国卫的每一个工程、每一项行动、每一个责任单位，都自觉地接受人大的法律监督、民主监督、舆论监督及社会各种形式的监督。同时，还开通热线电话，接受群众举报，加强群众监督，一旦发现问题，及时检查，从而提高了广大群众对创国卫的知晓率、参与率、支持率和满意率。但是这种群众参与并非群众参与决策。而且，最糟糕的是，中心镇建设中的其他更关键性的建设事项还没有形成类似于创卫中的群众参与的机制。因此，在中心镇建设过程中，我们发现政府和资本都太强大，而且政府和资本往往在中心镇建设中结盟，而非政府、非市场的社会主体不是缺席就是太弱小。这种非政府、非市场主体缺乏参与中心镇建设的有效途径的状况，易使中心镇建设在实际实施过程中出现内容偏失，并由此导致中心镇建设的成果不能够惠及所有人群。为什么在中心镇建设过程中，楼房越来越新越来越漂亮，道路越来越直越来越宽敞，居住空间越来越集中，农民越来越非农化，但是与此同时，我们发现人们的生活压力越来越大，原有的社会关系网络越来越因为拆迁而被隔断，人们发现自己因为城市化过程而跟别人的生活水平的差距越来越大，不满越来越大声？许多人发现这一切往往是在自己没有参与的情况下发生，为什么自己的命运掌握在别人的手中？就是因为广大群众没有成为中心镇建设的行动体系中的行动主体，特别是没有成为中心镇建设中的组织化的行动主体。

对综合性的中心镇建设的任务内容而言，这种行动体系存在的问题有：一是没有制约政府行为的有效力量，容易使中心镇建设沦为政府官员“创造”政绩的手段，而不能科学地规划、设计和长期的实施，使中心镇建设成为短命的工程或者重复的建设。二是强大的政府与强大的资本相结盟，很轻易地就排除掉那些分散的、弱小的其他利益相关者的非议和诉求，使中心镇建设在程序和过程上控制在少数强势集团手中。三是公共的利益和需求，特别是那些非经济的、非技术的公共利益和需求无法在中心镇建设过程中得到反映，使中心镇建设在内容上成为失衡的工程。总的来说，目前中心镇建设所面临的一个最大问题是：政府太强大，再加上政府容易和资本结盟，而非政府、非市场的社会力量太弱小，而且没有介入和干预中心镇建设的有效的组织化途径，出现了“社会缺席”。如果这种“社会缺席”的状况不改变，将难以体现和实现中心镇的和谐发展，甚至将导致社会的不稳定⁽¹⁶⁾。

为了中心镇建设协调和长期的发展，应当改造这种行动体系。应研究和明确中央和地方各级权力体系在中心镇建设中的一般化的分工和制约关系，研究和明确同级权力机构的不同机关之间在中心镇建设中的一般化的分工和制约关系，研究有效规范和监督市场主体参与中心镇建设中的国家机器工作人员以及市场主体的行为的行动体系，研究和确保中心镇建设过程中各利益相关者对决策的介入途径和方式。最重要的是，探索代表社会利益来跟国家和资本进行沟通、协商和谈判的组织化机制。总之，这种行动体系的研究和设计要体现的基本要求是，必须通过不同层次、不同方面的行动者相互之间的有效制约，以确保中心镇建设各方面任务和内容的协调性。必须建立一个由区域、市县、镇、村（社区）四个层次范围的公共利益和利益相关者的代表所组成的中心镇建设的决策和监督的行动体系，确保中心镇建设的规划和建设项目的长期性和稳定性。同时，通过市场化方式来解决中心镇建设所需要的投入和专业技术的支持。对于这些市场化的投入和技术的活动，必须有权力机构和公民社会的有效监管，以避免市场化过程成为公权人员和个人牟利的途径。最重要的是，必须建构代表社会利益来跟国家和资本进行沟通、协商和谈判的组织化机制。中心镇建设的效率是重要的，但是中心镇各个方面建设的和谐发展更为重要，而这需要有一个平衡的行动体系才能得以保证。

【注释】

(1)例如黄勇：《浙江城市化道路及政策选择》，载《宏观经济研究》2000年第7期；王跃、史守正：《中国东、西部小城镇比较研究——以甘肃江苏为例》，载《干旱区地理》第26卷第4期，2003年12月；袁中金、杨朝辉：《中国小城镇经济发展的地区差异研究》，载《经济地理》第24卷第3期，2004年5月；杨青生、黎夏：《珠三角中心镇城市化对区域城市空间结构的影响——基于CA的模拟与分析》，载《人文地理》2007年第2期；杨宏翔：《中心镇：新农村建设的发展极》，载《广西社会科学》2007年第11期；董可、高俊山：《中心镇功能定位模型及评价研究——以广州市中心镇为例》，载《首都经济贸易大学学报》2011年第1期。

(2)陈剩勇、张丙宣：《强镇扩权：浙江省近年来小城镇政府》，载《浙江学刊》2007年第6期；孙柏瑛：《强镇扩权中的两个问题探讨》，载《中国行政管理》2011年第2期；刘西忠：《行政权力重构背景下的强镇扩权研究》，载《中国行政管理学会2011年年会暨“加强行政管理研究，推动政府体制改革”研讨会论文集》；《“强镇扩权”背景下发达地区城镇发展模式研究》，载《规划创新：2010中国城市规划年会论文集》。

(3)陆学艺：《城市化路径的再检视》，载《北京日报》2011年5月23日，第17版。

(4)曲行森、孔春燕、孔令锋、杜杭杰：《临浦工业经济成绩单靓丽》，载《萧山日报》，2012年1月30日。

(5)资料来自中国·临浦网：http://www.linpu.gov.cn/，2012年2月10日．

(6)方亮、孔春燕：《临浦新城：昂首跨入“浦阳江时代”》，载《杭州日报》2011年6月22日。

(7)张婷、孔春燕、孔令锋、傅怡南：《活力临浦：意气风发步入“浦阳江时代”》，载《萧山日报——多媒体数字报》，2010年6月30日。

(8)张婷、孔春燕、孔令锋：《“全国示范工会”落户临浦》，载《萧山日报　多媒体数字报》（http://xsrb.xsnet.cn/）2010年1月28日。

(9)王国法、唐海祥：《创新思路、加强监督、注重实效：临浦镇人大为加快临浦组团中心镇建设建功立业》，载《萧山日报》2008年6月22日。

(10)［法］米歇尔·克罗齐埃、［法］埃哈尔·费埃德伯格：《行动者与系统——集体行动的政治学》，张月等译，上海人民出版社2007年版，第1页。

(11)浙江省发改委城乡体改处、杭州市发改委农经处：《杭州市加快中心镇培育的主要做法和成效》，浙江省发展和改革委员会官方网站（http://www.zjdpc.gov.cn），2009年8月21日。

(12)浙江省发展改革委：《浙江中心镇培育工程系列之二：市级启动较快　县级相对缓慢——全省中心镇培育工程启动情况》，国家发展和改革委员会网站（http://www.sdpc.gov.cn/）。

(13)佚名：《美国、巴西城市化与小城镇发展和管理的经验及其对我国的启示》，中国城市发展网（http://www.chinacity.org.cn/）。

(14)《杭州从六方面加强中心镇培育力度》，2012年2月1日下载自浙江省人民政府网（http://www.zhejiang.gov.cn／）。

(15)浙江省发展和改革委员会调研组：《浙江省“优化城乡布局、推进新农村建设”若干问题的研究——对湖州、嘉兴、丽水、义乌、诸暨等地的调研报告》（上），载《浙江经济》2006年第14期。

(16)冯钢：《论社会组织的社会稳定功能——兼论“社会复合主体”》，载《浙江社会科学》2012年第1期。