中心镇向小城市蜕变的典型样本

二、周巷：中心镇向小城市蜕变的典型样本

周巷镇地处东海之滨，位于沪、杭、甬经济金三角中心地带和杭州湾跨海大桥南桥头堡，东南紧靠东方大港宁波，北与上海隔海相望，是长三角环杭州湾产业带规划体系中的五级小城市、宁波都市区北部余慈中心城的核心区块。

周巷历史悠久，唐代以降即由村落发展为集市，明洪武年间商业已初具规模，成为商贾云集的地区性重要物资集散地，民国时期更是成为店铺林立的“姚北第一镇”。1930年，周巷正式有镇之建制；1949年5月24日建立周巷镇人民政府；1992年5月云城乡和精忠乡并入周巷镇；2001年10月18日杭州湾镇又并入周巷镇。经过几次合并，周巷镇的占地面积和人口规模不断扩大，再加上外来劳工的大量流入，至2011年，全镇区域面积75.4平方公里，辖25个村，6个社区，人口16.7万，其中本地人口9.6万，外来人口7.1万。显然，周巷成为中心镇，既是作为历史悠久的区域商业经济中心带动周边地区的要素资源集聚的结果，又是行政力量推动的结果。

周巷镇作为重点培育的中心镇经历了较长的发展历程。1992年，慈溪市确定周巷镇为“综合改革实验区”。1995年，周巷镇被建设部列为全国500个试点小城镇之一，同时成为宁波市和浙江省的小城镇建设试点镇。2001年，随着杭州湾镇并入，周巷镇域面积和人口扩大了一倍之多。为此，周巷镇在2002年制订了《总体发展规划》，中心镇的建设进程明显加快。2005年，周巷镇同全省11个小城镇列入第一批全国发展改革试点的小城镇之一。2010年，周巷镇被确定为浙江27个小城市培育试点镇之一。可以说，在各级政府制订实施的重点小城镇建设、中心镇建设规划中，周巷镇基本上都是重点试点城镇。自1997年以来，周巷镇还先后获得“联合国可持续发展试点单位”、“全国重点镇”、“全国创建文明村镇工作先进镇”、“浙江省幸福小城镇样板城镇”、“全国环境优美乡镇”等荣誉称号，并拥有3个省级全面小康建设示范村等。

2001年大周巷镇的设立，是周巷镇中心镇建设的重要转折点。之后，发展目标的确定、城镇规划的制订、优惠政策的扶持，以及要素资源的集聚，推动了周巷镇经济、社会、文化、城镇化等各个方面的快速发展。

2001年以来，周巷镇的经济呈现稳定增长之势。2001-2011年，周巷GDP总量从17.6亿元增长到78亿元，财政总收入从1.7亿元增长到10.1亿元（参见表3‐1、表3‐2）。

表3‐1　20012011年周巷镇GDP增长态势　　　单位：亿元

表3‐2　20012011年周巷镇财政总收入增长态势　　　单位：亿元

从产业结构来看，2001年以来，周巷镇的产业发展呈现出农业基础不断加强，工业经济增幅迅猛，传统商贸优势持续壮大的态势，产业结构也有了明显的优化（参见表3）。2010年，第一、第二、第三产业的产值分别为4.08亿元、46.24亿元、17.68亿元，分别占总产值的6%、68%、26%。

表3‐3　20012011年周巷镇第一产业、第二产业、第三产业年均增加值

单位：亿元

工业方面，目前该镇拥有各类企业3 500多家，规模以上企业105家，年产值超亿元企业35家，国家级高新技术企业8家。全镇拥有中国名牌和驰名商标11只，省名牌和著名商标15只，宁波名牌和知名商标21只。全镇现已建成“镇西、镇东、镇北”三大工业集聚区块，形成了无纺化纤、家用电器、机械轴承、休闲食品、文体用品五大支柱产业，涌现出“三A”、“卓力”、“惠康”、“凯波”、“奇迪”、“华裕”、“恒康”等知名品牌，已成为全球最大的扑克牌生产基地，全国最大的饮水机与电熨斗生产基地，是全国三大休闲食品生产基地之一。同时，新兴产业，如装备制造、生物制药、新材料等也呈现出良好的发展势头。

在农业方面，周巷镇已基本形成以水果、蔬菜为主的二元种植结构，形成了“企业＋农户＋基地”的产业化发展模式，建成了万亩黄花梨基地、两万亩创汇蔬菜基地和三万亩腌制蔬菜基地，拥有黄花梨、葡萄、创汇蔬菜、腌制蔬菜、水产养殖、特色养殖与畜禽养殖七大类共14个特色农业基地。近年来生态农业得到了较快发展，完成了二期国家农业综合开发项目和蜜梨优质高效示范基地建设，实施了吴耕民园艺科学示范区项目建设。

服务业方面，周巷镇一直坚持“以商兴镇”的发展战略，服务业呈现快速发展的良好势头。目前全镇基本形成了以专业批发市场为骨干，城乡集贸市场、便民连锁超市为依托，布局合理、覆盖城乡的三产服务网络。在此基础上，现代物流业和现代服务业也初具规模。全镇共有物流企业23家，物流总产值超亿元，其中两家物流企业通过了ISO9001认证和国家3A级物流企业评定。全镇拥有信息咨询、保险、典当、评估、科研代理、社会培训等中介服务机构20余家，金融服务机构11家，通信服务企业16家，汽车服务企业3家，医疗卫生服务机构44家，物流管理企业5家，影院1家。

随着经济的快速发展，周巷镇的人口集聚化趋势日益显著。从2001年到2011年，周巷镇的总人口从95 982人增长到1 670 000人，其中外来人口从19 000人增长到75 377人（参见表3‐4），外来人口占人口总数的42%，再加上没有办理暂住证的外来人口以及短期滞留的外来人口，事实上本地人和外地人的比例基本持平。外来人口的增长从2007年起明显加快，现已超过7万，周巷镇的外来人口主要来自安徽、四川、江西等省，主要以青壮年劳动力为主，基本上从事非农产业。周巷镇外来劳动力文化程度虽然总体偏低，但近年来学历水平也有较为明显的提升。2011年外来劳动力的文化程度构成为：大专及以上人员2 564人，高中职技中专131 346人，初中及以下49 465人。早在1997年，周巷镇就进行了降低入城“门槛”的户籍制度改革，凡常住在镇域内并在中心城区有合法固定住所、稳定职业或生活来源的农民，即可转为小城镇户口，免收一切费用，同时保留土地承包权。当时这一政策受到农民的热烈欢迎，三年内就有1万多农村人口转移到城镇就业创业。

表3‐4　20002011年周巷镇规模变动一览表　　　单位：万人

在城镇规划与建设上，周巷镇已适应余慈地区统筹发展规划和市“一中心四片区”规划，修编完善了新一轮镇域总体规划、新农村农民集中居住区规划。在基础设施建设上，近年来周巷镇也不断加大投入力度，根据新型工业化、新型城镇化和新农村建设的“三新互动”发展战略，积极构建了三横（329国道、中横线、七塘公路）、三纵（环城东路、周西公路、环城西路）的“田”字形道路框架，加速形成了以建成区为核心、城乡统筹发展的新型城镇化建设格局，建成区面积已达15平方公里，城镇化率达到63.3%。目前，周巷镇实现了村村通等级公路和客运班车。2011年，周巷镇投资1 500万元实施周家路江截污纳管工程，计划改造总长度达2 200米，将建成区内河道两侧的企业、住宅小区、学校、公厕污水统一纳入污水管网。另外，对建成区外的生活污水采用新建标准化粪池方法进行整治，推进沿江两岸村庄污水处理建设。2006-2011年，周巷镇积极推进农村环境保护试点，五年内累计铺设污水管网36公里。在生态环境建设方面，2010年以来新增绿化面积9.1万平方米。其中，城区绿化2.7万平方米，村庄绿化6.4万平方米，新增庭院绿化4.6万平方米。截止到2011年，周巷拥有4个浙江省全面小康建设示范村和5个宁波市全面建设示范村，29个村被命名为“宁波市环境整治合格村”，一个和谐宜居的小城市雏形已经初步显现。

经济的快速发展，使周巷镇居民的收入水平有了较快的提高。1980-2008年，城镇居民人均收入从615元增加到28 778元，农村居民人均纯收入从136元增长到10 807元（参见表5）。2007年以来，周巷镇全面实施了新型农村合作医疗及医疗救助、被征地农民养老保险、农村五保对象集中供养、最低生活保障以及弱势群体的助学助房等制度。2007-2011年全镇组织农村劳动力转移培训5 075人，发放再就业基金197万元，城乡调查失业率控制在3%以内，社会保险综合参保率达76.5%，城乡居民合作医疗参保率达97%。五年中累计发放各类帮扶金、优抚金8 420余万元，惠及群众15万人次。扎实推进“居家养老（残）”服务工程，基本实现镇域范围全覆盖。五保集中供养率达到100%。截止2011年年底，职工养老、医疗、失业、工伤和生育保险人数分别达到26 796人、15 228人、14 278人、36 355人和34 304人。为了更好地服务当地百姓，2003年周巷镇成立了社会保障服务中心，2006年又成立了劳动和社会保障管理服务站。与此同时，周巷镇也积极加强外来人口的社会保障体系建设，保障外来人员的合法权益，使外来人员也能在周巷安居乐业。

表5　19802008年周巷镇居民人均收入增长态势⁽⁹⁾　　　单位：元

在公共服务体系建设方面，周巷镇已拥有从幼儿教育、小学教育、中学教育、成人教育直到职业技术教育的一套完整的教育体系。到2010年为止，全镇有市属普高1所，市属职高1所，成人中等文化技术学校1所；市级中学3所，小学12所，在校学生9 643人；流动子女学校2所，在校学生1 054人；中心幼儿园1所，入园幼儿703人，全镇幼儿园共20所，在园幼儿3 319人。目前周巷镇幼儿入园率达到98%以上，小学、初中入学率均达到100%。成人教育提供的教育内容包括学历教育、农业技术培训、实用技术培训、市民休闲生活培训等，先后获得浙江省示范性成人学校、浙江省一级承认学校等荣誉。职业技术学校的毕业生就业率高达98%，于2006年被评为浙江省一级重点职业高级中学。

在卫生设施建设上，截至2006年，周巷镇有各级各类医疗卫生机构87家，其中市级医院2家、分院1家，门诊部5家，社区卫生服务站31家，村卫生室43家，个体诊所4家，医务室1家。全镇建立联村保健医疗制度，全面推进农民健康体检，逐步提高新型农村合作医疗住院统筹率，至2006年年末，已有81 572人参加农村新型合作医疗，占全镇应保人口的96.7%。

在文化设施与建设方面，周巷镇已拥有三个公园，一个图书馆，一个纪念馆，一所社区教育学院，三个大型宣传窗，一个老年活动中心。该镇还建有村级文化宫，社区文化活动中心和文化明珠企业活动，2010年已实现村落文化宫和社区文化活动中心的全覆盖，其中有省级村落文化宫2个，宁波市级村落文化宫15个。周巷书城是目前我省区域面积最大的乡镇级书城，可提供图书近十万种，网络货源近百万种。该镇还建立了120余支文体队伍，每年还举办全镇运动会，居民的文化体育活动较为丰富。

在管理体制上，近几年周巷镇依托全国发展改革试点镇、省小城市培育试点镇、宁波卫星城市试点镇的政策机制优势，加快推进管理体制的改革。按照精简、统一、效能的原则，周巷镇对镇行政机构进行优化设置，设立了7个综合办公室、1个执法机构和5个事业单位。同时，积极筹建综合执法中心、就业保障中心、应急维稳中心、土地储备中心，努力形成服务便捷、办事高效的发展格局。深化强镇扩权机制改革。与27个市级部门（包括24个局和3个下属单位）签订委托、授权协议，承接各类权限731项。并在原镇便民服务中心的基础上，筹建了市政服务分中心，给予人员、场地、经费等方面的保障，设置服务窗口37个，配备工作人员39名，方便群众办事。在财政和投融资体制改革上，以2010年为基期年，建立了一级财政体制，并设立周巷金库。同时成立镇城投公司和教育投资公司，支撑小城镇项目建设。

从总体上讲，周巷镇的中心镇培育已经取得了重大成效，无论是经济规模、人口集聚规模，还是城区建设框架、公共基础设施和公共服务体系建设，都大大超过了一般意义上的小城镇，城镇建设正处于从中心镇向小城市迈进的门槛上。根据《浙江省新型城市化发展“十二五”规划》，到2015年，周巷镇等27个小城市培育试点镇将要发展成为经济繁荣、社会进步、功能完备、生态文明、宜居宜业、社会和谐的小城市。按照规划，在建设规模方面，各小城市建成区面积要达到8平方公里以上，建成区户籍人口5万人以上或常住人口10万人以上，建成区户籍人口集聚率达到60%以上。在经济实力方面，各小城市年财政总收入达到10亿元以上，农村居民人均纯收入达到2万元以上，工业功能区工业增加值占全镇工业增加值达到80%以上，第三产业增加值占GDP比重达到40%以上，二、三产业从业人员比重达到90%以上。应当说，目前，周巷镇在大部分硬指标上已经提前完成。但是，必须指出，与小城市目标定位以及中心镇未来作为经济发展的增长极、经济转型升级和统筹城乡发展的重要平台、公共服务体系的向农村辐射的重要节点等功能定位相比，周巷的中心镇建设还存在不少亟待解决的问题。

一是城镇规划体系有待完善，公共建设档次有待提升。城镇规划仍缺乏应有的战略高度和地区特色，规划与建设现状、上位规划与下位规划，总体规划与控制性规划，以及“三规”互相衔接中存在一定的时间差和空间落地中的错位，给城镇建设项目的落地和推进带来了困难。同时，由于规划、资金、土地等要素制约，当前周巷镇基础设施供给与需求之间的矛盾、公共服务设施供给与需求之间的矛盾比较突出。特别是交通、环保等公共设施不到位，文化、体育等城市功能不完善，绿化等市政公共设施建设养护水平不高等问题比较突出，影响了城镇的整体形象和档次。

二是城镇生产和生活布局过于分散，城镇向外“摊大饼”式的蔓延局面尚未改变。周巷镇域行政区域内城乡总建设用地面积20.29平方公里，占土地总面积的28.2%，其中城镇建成区5.70平方公里，村庄建设用地14.59平方公里。按常住人口132 123人计算，人均城镇建设用地153.6平方米，大大超过了人均120平方米的国家标准。从用地结构来看，现状居住用地比例较大，农居院落比较多，村居用地达到9.39平方公里，居住用地比例达到了55.9%，大大超过了国家标准规定的20%～32%。现状工业用地比例为16.5%，不包括与村居混杂的工业用地。而现状城市绿地比例只有0.9%，远远低于国家标准的要求。居住用地、工业、道路广场和绿地四大类用地总和占建设用地比例达到92.3%，也大大超过了国家标准规定的60%～75%。由此可见，现状建设用地比例结构不尽合理，居住和工业用地比例偏大，绿地和市政公用设施用地的比例偏小。这表明现阶段城镇发展建设的模式是依靠规模扩张和土地投入量的增加为主，工业化超前于城镇化发展，而与城镇质量的提高密切相关的公共设施用地、绿地以及其他配套设施用地的建设没有得到充分重视，建设用地仍处于粗放利用阶段。⁽¹⁰⁾同时，目前周巷镇的土地集约利用率比较低下，“城中村”、“园中村”现象相当突出，违法用地、违章建筑、违规经营等现象还比较普遍。

三是农村居民的生活质量有待提高。公共设施布局和公共服务的城乡二元现象仍然比较明显，广大农民在居住方式、社会保障水平、教育医疗服务、就业能力和层次等方面，都与城镇居民有较大差距。

针对周巷镇小城市培育面临的种种困难，慈溪市已就周巷城镇的发展空间、财政支持、行政管理权限等出台了新的扶助政策。在拓展城镇发展空间方面，将建立市土地储备中心周巷分中心，扩大该镇的土地有偿使用范围，镇政府受市政府委托，对小宗建设用地实行初审；可按规定程序进行土地利用总体规划调整，适度调低“农保率”；建立起城乡用地置换机制，农村建房指标允许在镇内自行调剂；以“总量控制，封闭运行，台账管理，到期归还”的原则，实行建设用地指标周转；建设用地指标优先安排试点镇重点基础设施和公用设施项目的建设需要。市政府每年单独列出一块计划内用地指标，由市国土资源管理部门直接下达给该镇。在财政支持上，慈溪市规定对土地出让纯收益、城建配套费、市场管理费等除按规定上缴国家、省、宁波市以外，全额留镇。在行政管理权限的下放上，慈溪市规定周巷镇镇域内的有关审批事项通过市级相关职能部门工作延伸，由镇便民服务中心负责办理。镇政府可负责镇域内所有建设项目的规划、管理工作。凡符合国家产业政策和地方鼓励发展行业有关规定及资金、能源、原材料和外汇等自求平衡的，总投资1亿元以下的技改项目、生产性建设项目，5 000万元以下的非生产性建设项目、公共建设项目，2 000万美元以下的外商投资项目，均由镇政府自行审批立项，并报市级有关部门备案。

目前，周巷镇已经进一步明确了小城市培育的目标，着力打造“三中心（杭州湾南翼重要商贸中心、现代社会服务业中心、文化教育信息中心）、三基地（先进制造业基地、现代生态高效农业基地、和谐发展的宜居地）”，合力建设余慈中心城功能复合型现代化活力新城。按照目前的建设思路，周巷镇将以加快推进人口集中、产业集聚、功能集成、要素集约为着力点，以增强竞争力、服务力和可持续发展能力为导向，努力建成人口集聚度高、经济实力雄厚、产业结构合理、服务功能完备的区域发展中心，构筑起集聚能力强、带动效应好、体制机制活、管理水平高的城市化发展新平台，努力建设成为全省小城市培育发展的先行区、示范区。为此，慈溪市和周巷镇制定了“两新联动、两群互动、两创驱动、两和协动”的发展战略。⁽¹¹⁾

所谓“两新联动”，即新型城市化与新农村建设联动推进，一方面可以增强小城市的集聚吸纳功能，另一方面可以强化以工促农、以城带乡机制，在缩小城乡差别、实现城乡基本公共服务均等化方面达到事半功倍的成效；所谓“两群互动”，即城镇集群与产业集群互动发展，以小城市培育为载体，优化生产力和人口的空间布局，既加快周巷片区城镇集群的联动发展，又促进特色产业集群的提升发展，形成两者互促共进、相得益彰的发展新格局。所谓“两创驱动”，即全面创新与全民创业驱动发展，把创新战略全面贯穿到推进小城市建设的方方面面，不断激发体制机制新优势，同时把小城市作为让农民在更广领域、更高层次创业创富的有效载体，形成全面创新、全民创业双轮驱动的合力。所谓“两和协动”，即和美家园与和谐社会协同创建，以城市功能提升、人居环境营造、社区服务完善来建设和美家园，以精神文明建设、社会管理创新、开放政府打造来建设和谐社会，使周巷成为宜居、宜业、宜商、宜文的现代化小城市，不断提升居民的幸福感和归属感。

根据发展规划，周巷镇今后五年要在产业结构进一步优化的基础上实现地区生产总值年均增长12%，至2016年达到135亿元，其中第三产业增加值比重提高至32%以上，一般财政收入年均增长15%，至2016年突破19亿元；城市化水平不断提升，至2016年，建成区面积扩展到15平方公里，城市化率达到65%；水电保障、垃圾污水处理等基本实现全覆盖；公共服务进一步健全，教育、文化、卫生、体育等各项事业协调发展，社会保障体系更加完善，人民生活质量和水平全面提高，农民人均收入超过2.5万元。