城市贫困人口问题

4.3.4　城市贫困人口问题

一、我国城市贫困人口的现状

由于贫困线确定的标准并不统一，而且调查也无法取得确切的统计数据，因此不同部门、不同学者的观点不尽相同⁽⁸⁾。

有学者认为，截至1997年6月底，全国城镇登记失业人员555.7万人;下岗职工达1000万人，其中下岗无业人员578万人;国有、集体企业中停发、减发工资的困难职工1190.3万人，其中基本生活水平低于当地政府规定的最低生活标准的特困职工295.5万人，停发、减发离退休金的离退休人员191.1万人。全国城镇登记失业人员、下岗无业人员、特困职工、停减发离退休金这4项合计为1620.3万人。考虑到难免的重复计算，按家庭人均2人计，则城市贫困人口约有3240万人。亚行专家组按照人均收入和人均支出计算，1998年，全国城市贫困人口总数分别为1447万和3707万，贫困比率分别为3.73%和11.87%。

按照中国社会科学院社会学研究所的估算，全国城镇贫困人口约有三千万人，贫困面为7%左右。估算的依据是，截至2000年年底，国企下岗职工未就业者有690万人，2001年6月底登记失业人数619万人，二者共有1309万人。此外，2000年年底退休人员被拖欠退休金的约有388万人，被拖欠职工工资的职工有1393万人，共计1780万人，其中约有三分之一致贫为587万人，总计1896万人，平均每户低收入家庭负担人口为2人，考虑到有部分为双职工，故按1.5人计算，贫困人口为2850万人，再加上民政系统救济的城镇孤老残幼约206万人，城镇贫困人口共计3056万人，占城镇人口(3.58亿人)的6.7%。国家统计局城调队2000年时对3.2万住户进行抽样调查，以城市为统计口径，则10%的低收入户人均月收入为221元，其中5%的贫困户人均月收入194元，低于贫困线的收入水平。如果包括小城镇住户，月收入水平还要低得多。因此支持了中国社会科学院的观点，7%左右的城镇贫困面是比较符合实际的。

著名经济学家萧灼基2002年推算，在城镇，人均月收入200元(国际标准的贫困线为每天平均1美元或1.5美元)的贫困人口约占城镇人口的5%，达2000万。

据民政部统计，全国已领取最低生活保障金的城市贫困居民人数，2003年年底增至2246.8万人，尚不包括由于种种原因未能纳入低保的贫困人口。因此，可以肯定城市贫困居民人数大大超过目前纳入低保的人数。我们不能肯定哪一种观点是正确的，但是我们可以肯定，中国城市贫困群体的规模在不断扩大，已经震撼了中国乃至国际社会，是我国21世纪初面临的最大问题之一。

二、我国城市贫困问题的特点

(1)区域差异显著

各省的贫困发生率相差很大。亚行专家组对1998年各省的贫困发生率进行计算，结果比率比较低的地区，除北京外，均为沿海地区最为富有的省份。比率较高的地区，除河南外，均为西部内陆地区。不过，这两个极端之间的地区格局属于混合型的。就人均GDP而言，某些最贫困的省份，如贵州和青海，平均贫困率为4%～6%左右;而某些较富裕省份(市)，如辽宁和天津，贫困比率比平均贫困比率高出许多。全国城市贫困人口的地域分布很不平衡。贫困群体集中在经济不景气的亏损企业和停产、半停产企业较多的中西部地区和东北地区。据总工会统计，2000年底共有特困职工393万人，东北三省约占23%，中西部约占48%。拖欠和减发工资的职工中，东北地区占28%，中西部占42%。2002年8月，全国26个省份的1795.9万城市贫困居民中，东部地区9个省份贫困人数最少，共393.5万人，占城市贫困居民总数的21.9%，贫困率为3.1%，西部地区有贫困居民452.7万人，占全国城市贫困居民总数的25.2%。这虽比东部地区21.9%的比例高出不多，但因西部地区人口总量小，其贫困率实际高达7.3%;中部地区8个省份贫困人口最多，达到949.7万人，占城市贫困居民总数的52.9%，超过了东、西部地区城市贫困人口总和，贫困率高达8.4%，反映出中部地区既是城市人口相对集中的地区，又是城市贫困问题十分突出的地区。

(2)贫困程度加剧，贫富差距扩大

据国家统计局1999年8月对15万住户城市居民的调查，20%的低收入户人均月收入仅为124元，比20%的高收入户人均月收入992元低88%，比平均收入443元低72%，据此计算的贫富差距为8倍。工资外收入是造成贫富差距的主要因素。据15万户抽样调查，工资外收入比重从1981年的12.7%上升至1999年8月的55.5%，上升了43个百分点。工资外收入主要集中在高收入群体，如个体经营收入、财产性收入和转移性收入增多，使靠生息资产如存款、股票、房地产等获得高利润的高收入户的金融资产迅速膨胀。

根据《2005年社会蓝皮书》显示，在过去的几年中，收入最低的10%家庭财产总额占城镇居民全部财产的比重仅维持在1%上下，最富有的10%家庭与最贫穷的10%家庭人均可支配收入差距超过8倍。从1999年到2001年，高、低收入层的收入和消费差距也在持续扩大。2000年，全国城镇居民年收入人均5888元，最低收入水平居民年收入人均2356元，占平均收入的40%;2001年，城镇居民的年平均收入增加到人均6316元，而最低的5%居民的收入水平却有所下降，人均2350元，仅占平均收入的37%。从城乡来看，农村的基尼系数从1978年的0.21提高到1997年的0.34和2002年的0.38，而城市这几年的基尼系数分别为0.16、0.29和0.34，提高幅度比农村大32个百分点。

(3)贫困群体的行业集中

制造业、批发和零售贸易、餐饮业及建筑业是不在岗职工的最主要来源。2000年，我国不在岗职工合计2209.05万人，占全国下岗职工总数比重达78.25%。

批发和零售贸易，餐饮业，制造业和采掘业是下岗问题最严重的三个行业。2000年，批发和零售贸易业下岗职工人数占该行业职工总数达32.11%，制造业达到25.64%，采掘业达到21.11%。在各个行业中，下岗职工主要来自国有单位和城镇集体单位。

(4)城市贫困人口以选择性贫困为主

中国社会科学院经济研究所“中国城镇贫困和失业问题研究”课题组利用收入指标和消费指标，把中国城镇贫困分为三种类型:持久性贫困、暂时性贫困和选择性贫困。研究结果发现，贫困人口中的大部分是选择性贫困，也即这部分人口的收入高于贫困线而消费低于贫困线。课题组采用分解方法，根据主要的消费项目，分析了不同贫困人群的消费行为差异。结果表明，持久收入的增加对家庭消费具有积极的影响，实际资产和预测资产的差异也与家庭消费呈正相关关系。在社会保障日益减少而不确定性不断增加的城市中，人们缩减消费以预防各种不测，即使贫困人口也不例外。另一方面，由于信贷市场不完善，加上一定的投资机会也成了抑制消费的因素，这主要表现在个体户和私营企业主的投资创业，以及居民为未来购房和房屋装修支出而进行储蓄。因而在目前的经济转型过程中，收入和就业的不确定性和预期的特殊需要迫使人们多储蓄，从而使得部分城市人口成为选择性贫困。

三、贫困形成的原因

(1)失业:经济力制造的贫困

古典政治经济学认为，一个人是否有工作、是否能获得自己喜爱或合适的工作，以及工作报酬的高低等一般取决于经济力——市场结构中劳动力供求关系的变化。而在自由市场经济的条件下，贫困是个人的选择行为和市场调节的结果，就像亚当·斯密所说，“贫困是由经济体系对劳动力的需求和人口的生育情况共同决定的”。依靠工资维持生计的工人，其所获工资是他劳动的基本价格，即维持工人及其家庭必需的生活资料的价值;但在市场中，工人的实际工资为劳动的“市场价格”，它是随市场上劳动力的供求关系的变化而波动的。当劳动力供大于求时，劳动的市场价格会低于其基本价格。此时，劳动报酬降低，部分工人会因此而陷入贫困。而贫困又会使劳动者的供养能力降低，从而抑止人口的增长，减轻劳动力的过剩，使经济复苏，劳动力的需求相对增加，劳动的市场价格上升。显然，斯密认为，贫困是市场情境中劳动力供需关系波动的结果。他提醒我们注意的一个社会事实，由市场供需关系的变动而产生的贫困是不可抗拒的。

近几年来，虽然我国城市居民的收入来源及其构成呈现出多元化的趋势，但就业收入仍是城市居民收入的主体部分。根据国家统计局《中国城市居民家庭收支调查资料》所提供的数据，目前我国城市居民收入的主要来源有四个方面:就业收入、财产性收入(利息、红利等)、转移收入(退休金、价格补贴、赡养收入等)和其他收入;其中就业收入是主体部分，约占城市居民全部收入的80%以上。当前，由于我国正进入劳动年龄人口增长的高峰期，劳动力的供给量大于需求量。据有关部门测算，“九五”期间，全社会剩余劳动力平均每年为1200多万人，今后10年将增至每年1800万人，城镇失业率将由6%左右增加到7%左右。其次，新技术的运用和劳动生产率的提高，必然使就业机会减少，加上农村劳动力向城市的转移，使城镇就业产生了巨大压力。国有企业结构性调整，削减了计划经济下形成的大量富余人员，企业因经营管理不善等原因，导致停产、半停产企业增多，也会使得下岗职工逐年上升。

(2)城市贫困的社会原因

一是社会保障体制不健全。社会保障是市场经济运行的安全网和稳定器，它关系到劳动者的切身利益，能调节贫富差距;但是，我国的社会保障覆盖面窄。据国家统计局城调队1999年对13.7万户城镇居民的调查，只有36.6%的居民参加了养老保险，11.8%的人参加了失业保险，13.9%的人参加了医疗保险。由于保险基金的严重短缺，使参保者领不到足额的保险金，如养老保险，由于企业累计欠缴达370多亿元，个人账户空账运行，严重影响到养老金的正常发放。2000年拖欠养老金72亿元，人均拖欠1800多元。参加医疗保险的参保率只有48%，经济效益不佳的企业，拖欠医疗费的情况仍比较普遍，据估算有40%的参保者因社会保险金不能足额发放而缺乏生活安全感。另外，我国的社会福利政策还存在平均主义倾向，目前各项社会保险基本上是按职务分配，职务越高福利越高，反之越低。再次，我国社会保障的水平低，特别是有些地方的生活保障线过低，也难以保障和满足城镇居民的基本生活需求。

二是收入差距扩大。改革开放以来，中国在保持高速增长的同时，收入不平等程度也在大幅度提高。有研究发现，城市内部居民工资收入的集中率从1988年的0.13提高到1995年的0.17;工资外收入的集中率由1988年的0.25上升到1995年的0.34。这表现出90年代初期我国城镇居民的收入不平等程度发生了较大幅度的提高。而且2002年，我国城市的基尼系数已经达到0.38。胡鞍钢博士认为，收入分配的恶化在很大程度上直接导致了贫困发生率的上升。一项基于1988年和1995年的大型问卷调查的研究结果(Khan，Griffin and Riskin，1999)发现，中国城市居民收入的主要构成部分的不平等程度都大大提高了，其中工资收入对总体不平等的“贡献”从33.9%提高到45.6%。由于个人收入的增长落后于GDP的增长，城市贫困并未随着经济增长而减少。

(3)城市贫困的家庭和个人原因

城市贫困的家庭原因。有学者利用1999年城市住户收入抽样调查，采用国家统计局1999年的贫困线(2152元)作为研究的贫困线，将样本分为三组:有失业人员的住户、没有失业人员的住户和移民住户。研究表明，1999年，有失业人员住户的贫困率是19.9%，高于没有失业人员住户贫困率(5.1%)近4倍，新移民(民工)住户的贫困率为12.9%。

另据2000年的住户调查，5%最低收入户每户家庭人口为3.6人，就业者负担人口为2.34人，分别比最高收入户的2.66人和1.67人高35%和40%。可见，家庭人口越多，就业者负担的人数越多，贫困发生率就越大。

城市贫困的个人原因。有学者利用多项选择模型对1999年6省市的住户调查结果进行分析得出结论，首先，户主的教育水平与总体贫困发生率高度相关，户主的教育水平越高，该户人口陷入贫困的概率越低;其次，户主失业或下岗的家庭贫困发生率明显较高;第三，户主是非熟练或者非技术工人，家庭成员陷入持久性贫困或者选择性贫困的可能性也较高;第四，在健康或者教育方面面临较大风险或不确定性的家庭陷入贫困的可能性高于其他家庭。中国社会科学院经济研究所“城市贫困与失业下岗课题组”与英国、日本、澳大利亚学者共同合作，在美国福特基金会和美中学术交流委员会的资助下，于2000年初在国内13个城市对5300个住户进行了抽样调查，分析结果表明，下岗或失业人员家庭的贫困发生率比在职职工家庭高出6倍。这意味着城市中的贫困更多的是与缺少就业机会联系在一起的。还有一部分家庭，由于个别家庭成员体弱多病或身有残疾，也更容易陷入贫困，这部分家庭陷入贫困的可能性比一般家庭要高出2.5倍。碰巧一个家庭又有失业或下岗人员，还有体弱多病或残疾成员，那么该家庭陷入贫困的可能性比一般家庭高出10倍以上。另一方面，城市贫困又是与家庭户主的文化程度密切相关的。与户主为大专文化程度的家庭相比，户主为初中文化程度的家庭陷入贫困的可能性要高出9倍，而户主为小学文化程度的家庭陷入贫困的可能性要高出12倍以上。

四、反城市贫困对策

(1)强化政府创造就业的能力

胡鞍钢(2002)指出，1980年后，我国经济进入起飞阶段，经济高速持续增长，带来了大量新增的就业机会，GDP每增长1%，就业增长率相应增长0.31个百分点，属于“高经济增长，高就业增长”的经济类型;20世纪90年代之后，GDP每增长1%，就业水平相应增长0.1个百分点左右，属于“高经济增长，低就业增长”的经济类型。这表明，高经济增长并不必然创造更多的就业机会。同时，高资本投入也并不一定意味着就业增长。原因在于，90年代后人口的快速增长和采取的高就业模式，一方面推动了我国劳动力资源的积累和开发利用，另一方面忽视了对劳动力资源及各种生产投入要素(资本、劳动和技术进步等)的配置进行优化。结果，随着我国经济结构的大规模调整，就业结构发生了剧烈变动，带来了严重的就业和失业问题。

因此，胡鞍钢教授认为，为解决下岗失业问题，政府应实施就业优先的发展战略，选择“以就业为中心的经济增长模式”，积极创造大量不同类型的(正规与非正规)就业岗位，使经济增长能够促进就业增长。为此，需要实施就业密集型或劳动密集型行动计划，建立灵活的劳动力市场，减少传统正规就业比例，促进非正规就业发展，鼓励自我就业、家庭就业、社区就业，促进小企业发展，帮助传统产业或企业转型。

(2)树立科学发展观⁽⁹⁾

从发达国家反贫困的基本模式看，有“增长导向型”和“保障导向型”两种。当今大多数发展中国家由于面临国内经济快速增长需求的压力和国际诸多不利条件，因而不同程度地采取了“增长导向型”的反贫困模式，我国亦是如此。发展是硬道理，是执政兴国的第一要务。发展应是经济、社会的全面协调发展，尤其是在改革引发大量贫困群体存在的特殊历史时期，在制定以提高效率为目标的经济政策的同时，更应强化制定以公平为目标、促进社会和谐发展的社会政策和经济政策，实现以人为本，全面、协调、可持续发展。

(3)健全社会制度

一是要完善社会保障制度。减少城市贫困人口需要健全的社会保障制度，以适当提高其收入水平和生活质量，为低收入群体提供基本生活保障，使他们逐步走向富裕的群体行列。

二是要加大对贫困人口的转移支付力度。转移支付对解决贫困问题起着不可忽视的作用，加大对贫困人口的转移支付力度，将政府有限的财政资金集中使用在对低收入人口和贫困人口的转移支付上，逐步提高城市贫困人口的收入，改善他们的生活条件和生活质量。

三是要充分发挥税收收入的再分配功能。税收是收入再分配的重要手段，通过税收政策的调节，可以实现缩小收入差距，提高贫困人口收入的标准。充分发挥累进税率的功效，对贫困人口从事的经济活动给予一定的税收优惠政策，帮助其脱离贫困。

(4)妥善解决失业问题

一是要制定优惠政策。落实现有的税收和给予小额贷款政府贴息的优惠政策，体现政府对贫困失业人口的支持，充分调动贫困失业人口的再就业积极性。

二是要扩大就业阵地。进一步消除发展非公有制经济的体制性障碍，保证非公有制企业在市场上公平竞争的机会和平等发展的权利，注重发展非公有制经济和劳动密集型产业，最大限度地增加就业岗位，从而促进整个社会经济的全面发展和提高人们的收入水平。

三是要拓展就业渠道。开展灵活多样的就业形式鼓励和支持贫困失业人口自主创业;大力发展第三产业，扩大就业领域与劳务出口，扩大出口贸易，尽量减轻国内劳动力就业压力。

四是要提高劳动技能和素质。通过社区组织和就业培训机构，免费培训有劳动能力的城镇贫困失业人员，提高其劳动技能，拓宽其就业领域。

五是要充分发挥社会力量募集资金。社区组织、个人、慈善及非营利机构等民间组织的救助，在调整社会财富分配、缓冲因贫富不均而引起的社会矛盾方面有着不可替代的作用。为此，对于没有劳动能力的城镇弱势群体，除依赖社会保障外，还可以让个人财产和政府税赋之外的第三种社会财富——民间救助财富充分发挥作用。

【注释】

(1)参见辛向阳.大国诸侯:中国中央与地方关系之结［M］.2版.北京:中国社会出版社，1996:527－533，588－597.

(2)本部分的论证参考了谢识予的著作:《经济博弈论》，复旦大学出版社，1997年6月。

(3)参范英宏，等.中国煤矿区主要生态环境问题及生态重建技术［J］．生态学报，2003，23(10):2144－2152.

(4)参黄成林.山岳风景区生态环境问题［J］．山地学报，2001，19(1):53－58.

(5)参见毛德华，等.洞庭湖湿地生态环境问题及形成机制分析［J］．冰川冻土，2002(4):444－451.

(6)本部分参考了陈纲.资源环境问题的博弈分析［J］．价值工程，2005(6):3－5.

(7)此处参阅了刘芳.近年来关于城市农民工问题的研究综述［J］．西北师大学报(社会科学版)，2005(1)．

(8)这里参阅了李瑞林.中国城市贫困问题研究综述［J］．学术探索，2005(6)．

(9)这里以下部分参考了杨晓萌.浅析我国城市贫困与反贫困问题［J］．商业经济，2005(10)．