法国的城市经营

8.3.1　法国的城市经营

(1)委托管理模式

法国在城市经营中最值得借鉴的是城市基础设施的委托管理(简称托管)模式和城市公用事业特许经营制度。这两种经营方式在本质上是一致的。特许经营制度也是将需求弹性很小的公共物品在政府的监控下交由民间企业提供，风险由政府分担，收益比较稳定，经营企业可以着力于降低成本，提供优质公共产品和服务，这样就为民间投资提供了良好的运作空间。在这里主要介绍委托管理模式。

法国城市基础设施的委托管理模式起源于17世纪，到今天已有三百多年的历史。这一管理模式是指在保持公用事业所有权公有的前提下，政府公用事业管理部门依照法定程序，通过市场竞争，选定一家企业按照双方签订的契约对某项城市基础设施、公用事业进行建设和管理，其经营管理过程受到政府部门和居民的监督。政府与承担托管的企业(简称受托企业)之间的关系是一种严格意义上的合作关系。政府与受托企业通过签订契约来明确双方的行为和职责范围，受托企业有对公用事业进行技术开发、提供产品和服务的权利和义务，政府有权对受托企业进行监督，并保留对价格进行干预和单方终止契约的权利。

法国采用托管模式的前提是城市的基础设施为公有，政府和受托企业之间的关系是通过契约明确界定的，双方均享有自己规定的权利和义务。行使委托权的机构可以是国家、地方政府，也可以是具体的公共事业管理部门，而获得托管权的企业可以是国有企业，也可以是私营企业、公私合营企业或外资企业。另外，由于不同的公用事业项目具有不同的特点，而且不同行业不同企业也有其自身的特殊性，法国城市在采取托管模式时制定了不同的利益共享和风险分担办法(或机制)，主要有全部风险托管、部分风险托管和有限风险托管三种形式。在政府对城市基础设施采取托管模式经营时，还建立了完善的竞争监督机制:首先，政府和企业所签订的契约期限都较短，到期后面临续约问题，这样会给受托企业以无形的压力;其次，根据契约的规定，受托企业必须随时接受政府以及居民的外部监控，如果企业不能很好地履行职责，会给自身带来巨大的损害。

法国城市基础设施的托管模式主要有三种:

1)租赁管理。地方政府承担项目的建设或扩建所需费用，而经营费用、风险费用则由承租企业来负担，这种租赁管理方式占到公用部门与专业私营部门在公用事业方面合作总量的75%，在法国水务和污水处理部门应用尤为普遍。这一类的租赁合同主要分为包干制委托经营合同及非包干制实报实销委托经营两种形式。包干制与非包干制的不同在于，前者需要向资产所有部门支付固定的租金，生产独立性强，责任风险相对较大;而后者是一种建立在实报实销制上的服务性合同，经营管理者依据其业绩获得一定的奖励及分红，其经营独立性小，风险相对也较小。

2)特许经营权管理(BOT方式)。依照法律，发租方在招标细则中明确规定特许经营约束条件。受托企业承担投资和经营管理全部费用，负责设施运转和维护，独自承担风险。设施产权属于发租方，合同到期后，受托企业将设施完好地交还给发租方。和租赁管理不同，特许经营权管理要求受托企业承担投资费用，一般合作期限相对较长。

3)直接管理。由地方政府机构直接负责管理、承担设施建设的投资和所有风险。受托企业为公共部门服务，不直接从用户方面获取营业收入，而是从地方财政预算中支付报酬，如法国交通运输就采取这种管理方式。这是因为单靠用户所付的票款是远远不能保证交通运输开发经营者的收支平衡的，目前，法国交通运输部门享受大约50%的国家补贴。

天则公用事业研究中心网站刊登的《法国城市公用事业特许经营制度及启示》一文中，将特许经营制度也分为三种主要形式:全部风险特许经营(CRI)、共担风险特许经营(CRP)、有限风险特许经营(CRL)，其主要内容同上面的特许经营权管理、租赁管理、直接管理一致。

一个城市基础设施的建设和经营关系到整个城市经济生活的各个方面，如果全由城市政府来负责是无法满足需要的。法国在城市基础设施的经营管理上采用托管模式，起到了非常好的效果。首先，政企得以分开，有效发挥了各自的作用。法国有关机构认为，在许多情况下，过多的政府干预常常使责任关系模糊不清，导致公共产品和服务质量以及资源配置效率低下。而通过合同形式实行托管，明确了政府与企业之间既是合作关系，又是监督与被监督的关系。根据这种管理模式，政府保留重大决策和选择经营管理者等控制权，体现出了政府对城市建设负有重要的责任，但政府不得干预企业的日常经营活动。受托企业依照合同规定，自主经营管理，为社会提供相关产品和服务。其次，扩大投融资渠道，缓解资金紧张的压力。经济与社会的发展对城市基础设施的需求量逐年增长，法国公共部门负担很重，单靠财政预算和贷款来解决城市基础设施建设的难度越来越大。托管可以适应各种投资方式，开辟多种投融资渠道，有效地缓解政府财力紧张的压力。据法国有关方面预测，在未来10年～15年里，城市基础设施(特别是交通运输设施)建设资金的需求量将在目前水平上增长25%。为此，法国政府将继续推行托管，扩大投融资渠道，吸引各方面的资金，加快城市基础设施建设步伐。最后，有效地提高了管理和技术水平，改善了服务质量。委托管理尤其是特许委托经营，将设计、施工、经营和维护保养等形成整体，调动了国营和私营企业将技术、财力和管理方面的优势用于建设的积极性。经营者为使项目最终获得成功，对建设项目一般都能采取认真负责的态度，精心设计，精心施工。在日常经营管理过程中，受托企业迫于竞争和监管的压力，普遍都能做到精心管理，努力降低成本，改善服务质量和水平，以取得较好的社会经济效益。

(2)法国的城市交通经营

法国的城市发展战略更多地强调城市更新、基础设施改善以及促进整个城市的未来发展。历史上，法国是最早发展城市公共交通的国家之一。早在19世纪中叶，城市交通的大众化就被认为是社会进步的重要标志。当时的巴黎已经建有25辆公共马车、31辆有轨电车和102艘公共水上交通船。但是在19世纪六七十年代，随着公路建设和小汽车的发展，法国公共交通的发展也遇到了障碍，使用率降低，经营收入减少，之后，法国政府采取了与众不同的办法解决了城市公共交通的发展与管理。

1996年，法国开始启用《城市交通出行规划》(PDU)这一重要的规划工具，它规定，所有居住人口超过10万的城市聚居区都必须编制PDU，编制年限为5年，并且明确制订了6项编制方针:1)降低小汽车交通量;2)发展公共交通和低污染的节能型交通方式(特别是步行与自行车);3)合理分配现有的道路空间以满足不同交通方式的需要;4)在各种公共场所规划公共停车场;5)合理组织城市内的货运交通，减少对环境的影响;6)鼓励社会企业参与组织雇员的通勤交通，特别是小汽车公乘。

法国的城市政府在城市公共交通的建设和经营方面，采用的是所有权和经营权分开的模式。地方政府收购公共交通设施的所有权并负责新的投资建设，但公交服务的经营权仍然由专门的运营公司负责。其公共交通服务也都采用所有权和经营权分开的模式，所有权为公有，由行业主管单位“城市交通管理委员会”管理，经营权则由经济形式多样的专业运营公司负责。公交承运企业与“城市交通管理委员会”之间是一种服务合同关系，不再承担基础设施建设的投资风险。

法国也是世界上较早拥有铁路的国家之一，1827年法国就开通了第一条铁路线。至今180多年的铁路发展为法国建立了完善的城市与区域的铁路交通网络，加强了城市之间的联系。在城市内部，铁路与城市地铁、城市近郊铁路、城市公共交通设施的联系都非常便捷，不同空间层次的公共交通与火车站形成了立体的交通网络。特别是巴黎，铁路与地铁等公交形式完全融为一体，巴黎各个火车站就像一个综合的多功能的公共交通枢纽，每天为巴黎市民提供便利的交通。

(3)巴黎的城市经营

提到法国，大家首先想到的就是巴黎。巴黎既是一座闻名世界的历史名城，又是一座现代化的国际大都市。从19世纪开始，巴黎城市规模发展迅猛，人口急剧增长。19世纪末在巴黎举办的几届万国博览会又为巴黎城市的发展注入了强大动力，使这个城市的发展势头一直持续到20世纪五六十年代。但是在快速发展的同时，各种要素也向城市大量集中，到60年代初，巴黎市区的面积尽管仅为法国领土面积的2%，但人口却占19%，工业就业岗位占29%，高校学生占全国总数的1/3。法国大型的工商企业集团总部70%设在巴黎市区。巴黎城市政府为了扭转巴黎市区经济生活过度集中的状况，缓解市中心面临的各种压力，采取了城市经营的方法，在1960年批准制定了巴黎市区规划(PADOG)，并设置了城市规划研究中心，负责就巴黎市区的规划问题向政府提供咨询。1965年该中心提出巴黎市区规划，该规划明确提出在巴黎外围设立城市副中心，并在国际上首次提出新城概念和卫星城的计划，以平衡城市布局，分散居住人口，解决用地压力，并付诸实施。

巴黎的新城建设主要以在巴黎周围建城市副中心和卫星城为主，并且新城主要分布在巴黎城市的中心轴线上，将一些行政单位及企业集团迁出市区。在建设新城的同时，巴黎市也没有忽略旧城的改造，尤其是1989年后，对老城的整治开发愈加重视，巴黎的建设规模趋于稳定。在巴黎市区加速建设新的现代化城市街区中心，包括新的居住建筑、新的城市公共服务设施及商业办公空间，并且在对城市局部街区进行综合改造的同时，完整地保存了城市街区原有的传统历史风貌，对许多重要的历史建筑甚至街区进行了大规模的抢救和维护。

另外巴黎在城市建设经营中，也非常注重城市交通以及住宅的建设。拿破仑时代留下的许多开放性交通干道为现代城市交通的发展留下了充足的空间，直到今日类似香榭丽舍田园大道等城市干道都不显得落后，巴黎城市交通有一个显著的特点就是其先进的地铁系统，巴黎的城市地铁虽然建造年代久远，但路网庞大，已逐步形成了一整套先进、优质的服务管理系统。目前，巴黎城区已有16条地铁线路，四百多个车站，总长达到260公里。乘客凭一张地铁票便可准确到达市区内任何地点。巴黎住宅建设的艺术性、多样性是举世闻名的，尤其是市区改建区和郊区卫星城造型各异的居住建筑常使人眼花缭乱。整个巴黎市区共有住宅450万套，其中126.4万套在巴黎市中心区内。而在巴黎市内，旧住房较多，72%的住房是在1949年以前建造的。为了改善巴黎市民的住房条件，政府采取了三项措施:一是加大新城建设，在卫星城中多建居民住宅;二是实施老城居住环境改造，在城区多建绿地;三是实施“住房个人补助”计划，对无家可归者和居住环境不好的家庭，政府采取让地建房、发放贴息购房贷款以及减让房租等政策。