国外城市经营的借鉴

8.3.5　国外城市经营的借鉴

城市经营可以极大地节约城市社会财富、提高城市的竞争力、改善城市市民的生活质量、改善和提高城市的社会效益、经济效益和环境效益。但是城市经营所涉及的对象内容很多，我国现阶段的城市经营还处于初级阶段，不能所有内容一把抓，应该把握住现阶段城市经营要重点解决的城市公用事业、交通、基础设施等问题，借鉴国外的先进经验，结合我国的国情，把城市经营做好。

一、城市公用事业的改革

城市公用事业是城市基础设施的一个重要组成部分，是城市赖以生存和发展的基础。这类项目投资金额较大，投资回收期长，各国对于此类项目通常采取特殊的投资及管理模式。西方国家管理公用事业的模式对于我国公用事业的管理经营具有积极的借鉴意义。

法国城市公用事业实行特许经营制度，积累了丰富的经验，在世界范围内得到了推广应用。这种特许经营制度是，政府的事(公用事业)通过合同约定，交给企业去办(经营)，即行政部门也称经营权发租方，将一公用事业经营权交给私人机构(有时是公立机构)，即经营权承租方，由其通过对用户征收租金等手段以及其他有利条件，对所承租的公用事业进行开发管理，自负盈亏，并承担各种风险。采取特许经营制度是因为城市在发展过程中，一方面公用基础设施的需求会不断增加，另一方面国家财力又有限，特许经营权可以充分利用民间资金和私人投资。另外将城市公用设施交给私人去设计、施工、经营、维护，让他们以负责的态度来管理，可以向居民和用户提供优质的服务并降低公用事业发展所需的成本，提高效益。

实行特许经营的形式是多样的:从内容上看，委托经营的内容各式各样，从设计、施工到经营、管理，可以是某一公用事业的全部也可以是其中的一部分;发租方可以是国家、省、市及其下属公共部门;承租方来可以是私营的、公营的或者公私合营。法国模式的基本特点是:(1)设施公有;(2)以合同形式规定双方权益;(3)政府对其拥有监督权;(4)企业拥有开发权;(5)政府保留对价格的干预以及单方面终止合同的权利。在法国，特许经营制度广泛地应用于高速公路、供电、通讯、有线电视、城市供暖、垃圾处理、污水处理、停车场等设施的建设和经营。

英美在公用事业经营上所采用的模式，其理论基础是新古典经济学和凯恩斯经济学。新古典经济学认为，顾及合同各方利益的最理想的协议只能通过以下条件来实现:市场的竞争、信息的自由流动以及竞争的组织形式。如果政府要对之进行干预，那这种干预只能是为了校正市场功能的不健全。凯恩斯理论认为市场本身存在缺陷，因而需要政府的干预。英美模式是自由经济理论和市场不完善理论的结合，强调在市场失灵的领域以公共权力加以干预，即进行政府管制。

日本、新西兰在公用事业经营上采用了公用事业企业化、集团化的模式。日本自战后建立了上百家特殊法人，地方政府出资建立的这种特殊法人先后累计有上万家。根据出现的时间，其特殊法人形态为:营团、公团、事业团、金库、特殊银行和特殊公司，前三种是纯粹的事业法人，后三种则兼有事业、企业法人双重身份。这些特殊法人形态出现的先后次序表明了日本政府推动公用事业集团化的过程。新西兰也有同样的经历，由政府直接管理下的事业单位转变为国有企业集团后，企业有了较多的经营自主权，大大地提高了经营效率，同时，政府也能集中精力进行宏观调控，提高国民经济运行效率。日本、新西兰两国的经验表明:企业集团与公用事业的行业性质存在内在的契合性，这种契合性在于企业集团可以部分的代替政府。

长期以来，我国对公用事业主要采取政府直接控制和经营的政策，在公共产品的提供上偏重生产性、盈利性的经济类基础设施，对公用事业的投入长期不足。20世纪90年代初期，一些地方政府在城市基础设施领域引入民间资本，在政府的宏观调控下，鼓励和引导外资和民间投资参与供水、污水和垃圾处理、道路、桥梁等基础设施建设。尽管如此，我国城市公用事业的改革与其他行业相比，市场化程度还是偏低，还没有完全摆脱旧的计划经济体制的影响，公用事业产品和服务的价格改革滞后，缺乏合理的价格制度和调节机制。所以在城市公用事业的经营上，我国应尽快引入法国的特许经营制度，在城市供水、供气、集中供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等直接关系社会公共利益和涉及有限公共资源配置的行业，通过特定的程序，由政府特别授权许可符合条件的企业在一定时间和范围内经营某项市政公用事业，并由市政公用行业主管部门代表政府与被授予特许经营权的企业签订特许经营协议，明确各自的权利、责任和义务。在存在或者能够创造公平竞争的领域实行市场调节价格，完善公用事业价格听证会制度，优化政府补贴机制，并且在城市公用事业建设资金来源方面，鼓励社会资金、境外资金等以各种形式参与市政公用设施的投资建设。

二、城市交通状况的改善

世界银行1994年年度报告认为，基础设施主要包括:公共事业、电力、通信、环境卫生设备、供水排水系统、废物收集与处理、城市供热供气等。公共建筑工程(市政工程)包括:道路、水利大坝和水道疏浚工程。其他交通部门包括:城市及城市间铁路、城市交通、港口和水道疏浚工程。

我国城市基础设施发展滞后是众多城市问题中最为显著的一个问题，其中公路交通问题尤为突出，它制约着城市的持续、稳定、健康发展。随着经济的发展，我国城市的汽车量剧增，各个大城市为缓解城市交通采取了不少措施，其中包括增加道路及交通建设投资，修建一批骨干工程，改善交通管理等，虽然也取得了一定成果，但多数道路依然拥挤。要从根本上解决我国城市的交通问题，就需要更深入地了解城市的交通。

城市交通分为静态交通和动态交通两种，城市静态交通是一个较为广义的概念，只要交通工具不动起来，即视为“静态”。停车场属于交通的范畴，故称之为“静态交通”。试想如果城市的汽车都动起来，就不会存在交通问题，正是因为汽车需要停下来，临时停车或泊车占用了地方，所以才出现了交通的拥挤。在城市交通问题上，不能只是解决城市道路问题，让汽车在“动”的时候速度加快，也应该考虑停车问题，所以在城市经营中应该更注重城市停车设施的规划和建设。

停车设施主要指停车场、路边泊车车位、暂时停车车位及其附属管理设施。停车场从功能方面可分为3部分，即停车区、通道和匝道。停车场的建设一般可分为地面停车场的建设、地下停车场的建设和多层停车场的建设。路边停车位主要是指在城市次道旁开辟的泊车车位。附属管理设施有计时收费表、停车场的配套设施、指示标志牌、停车墩等。在城市特别是市中心不可能建造大面积的地面停车场，只能利用地下建造地下停车场和地面上的空间建造多层停车场，或是在建筑物的夹层、隔火层、设备层开设停车场，以解决或缓解泊车车位不足的问题。

城市交通问题关系到一个城市的健康发展，德国柏林十分重视城市交通管理，有很多较好的措施:1)在市区或郊区所有交叉路口都安置了自动切换的交通信号系统和行人穿越马路的指示灯;2)设置醒目的路标、交通标志、时空禁止通行、道路变化指示;3)修建停车换乘设施和停车场;4)设单行线和专用道，采取交通安静措施;5)利用灯光信号管理汽车;6)严格执行交通法规，重视安全教育。

我国在进行城市交通管理上可以借鉴国外的先进经验，采取以下措施。第一，多渠道为交通建设筹资，城市交通作为最重要的城市基础设施之一和社会共享资源，一方面具有投资规模巨大、收益转移、投资回收期限长等特点，另一方面又是保证城市经济和社会发展的基本条件。所以为适应大规模城市交通建设的需要，政府需要从多个渠道筹集资金，加快城市道路建设，发展城市轻型轨道交通，发展道路交通运输。近几十年来，由于科学技术的进步以及工业生产的发展，城市汽车保有量不断增加，城市地面交通环境也随之恶化，因此，很多国家开始加快发展公共交通，修建地下铁道，发展轻型轨道交通，这些都在很大程度上缓解了城市的交通紧张。第二，实行用路者合理负担和有偿服务，用路者合理负担主要是向道路使用者征收燃料税、汽车牌照税、车辆购置税和附加税。有偿服务主要是在特定的路段、桥梁、隧道收缴通行费，这样可以利用需求者交纳的使用费尽快回收投资。同时，少数国家还采取向铁路、公路、地铁、公共汽车交通干线的沿线受益单位征集资助金的政策。第三，优先发展城市公共交通，城市公共交通载客量大，成本较低，所以应在城市修建公共交通快速干道或专用道，改善城市的交通环境。

三、其他城市经营问题的借鉴

自从美国实行了信息高速公路政策后，全球的经济发展与网络就有了不可分割的联系。在城市经营管理上，美国、加拿大、澳大利亚等国还采取了城市空间基础数据管理体系，通过数字网络来管理城市。国外政府的网站数量庞大，并且政府普及网上办公，一般普及的共性网上办公业务有:城市规划管理、城市档案管理、城市审计管理、城市社区管理、城市经济文化旅游协调和服务、城市财政管理、政府采购管理、市政工程管理(供水、排水、垃圾、绿化、环卫)和城市应急管理(警察、火警、急救)。政府还在网上对城市的管理、投资服务、旅游服务、文化活动、城市环保等作广泛宣传，征询民意。而我国虽然政府网站也很多，但宣传管理功能还处于初级阶段，各个城市的网站多处于孤立状态，每个网站所需要的数据、信息需要自己建立，不能实现数据共享，因此建设、维护成本很高。我国要建立城市空间网络体系，实现城市信息共享的必要前提是标准化和规范化，包括政府业务管理规范化、企业运作规范化、网络建设标准化、信息交换标准化。

城市是人类文明的发源地，以城市为中心的古罗马帝国的衰亡说明了城市经营的重要性，西方国家“城市经营”的理念和具体策略经历了一个历史发展的辩证过程。目前我国正处于高速城市化阶段，只有借鉴西方国家的经验，树立正确的经营理念，才能使我国的城市发展走在健康、快速的轨道上。