政府管理体制创新

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【摘要】：第九章　我国行业协会组织治理实践行业协会作为社会团体的重要组成部分，既体现了社会团体的一般规律性，也有着行业协会自身的结构和功能。行业协会组织内部治理是基于组织内部管理，与组织结构性相关；行业协会组织外部治理是以行业协会管理体制为核心，与政府行为相关。这可以看作是政府强制组建行业协会产生的发端和先声。

第九章　我国行业协会组织治理实践

行业协会作为社会团体的重要组成部分，既体现了社会团体的一般规律性，也有着行业协会自身的结构和功能。因此，在研究我国行业协会组织治理实践的过程中，首先需要将其置于社会团体的大范畴内考量，然后再考虑行业协会的独特性。广义行业协会组织治理包括组织内部性治理和外部性治理。行业协会组织内部治理是基于组织内部管理，与组织结构性相关；行业协会组织外部治理是以行业协会管理体制为核心，与政府行为相关。在我国的现行体制下，政府与行业协会的关系便是其管理体制的关键所在。制度在决定一个国家经济增长和社会发展方面具有决定性的作用，同理，行业协会组织外部治理作为组织内部治理的制度性影响因素，其作用也不容小觑。显然，行业协会组织外部治理与组织内部治理存在一个共同体中，两者具有内在关联性。本章主要从行业协会组织治理变迁、行业协会组织治理现状以及行业协会组织治理趋势来介绍我国行业协会组织治理实践。

第一节　我国行业协会组织治理变迁

本书在对我国行业协会组织治理变迁进行梳理时以政府对行业协会的管理体制为划分依据，即以外部性治理为行业协会组织治理变迁的依据，并分析与其相关的组织内部治理变迁。虽然我国行业协会可追溯到封建社会甚至更早的时期，但封建行会的特征与近现代行业组织已相去甚远，这里主要对当代行业协会组织治理变迁进行梳理，并以从计划经济体制向市场经济体制转型时期的行业协会组织治理变迁为重点。关于我国行业协会组织的发展阶段，学界有不同的划分标准，如：徐家良根据特定的政治因素和经济因素，将中国当代行业协会，以1978年改革开放的时间为划分标准，分为改革开放前的行业协会与改革开放后的行业协会，其中改革开放后的行业协会发展具体分为起步初始阶段（1978～1983年）、快速发展阶段（1984～1988年）、充实提高阶段（1989～2003年）、推动促进阶段（2004年至今）^[1]；余晖依据我国经济体制改革进程，将转型时期行业协会的发展划分为初始阶段（1978～1992年）、深化阶段（1992年至今）。在初始阶段，行业协会主要是从体制内生成的，民间自发性的生成约始于1990年前后，因此初始阶段制度变迁的推动主体是政府^[2]；贾西津等以年代为标准，将转型时期的行业协会发展划分为三个阶段，分别是1982～1992年、1993～1997年、1998年以后^[3]。本文以行业协会的两大治理主体即政府和社会组织的互动关系为依据，将我国行业协会的组织治理变迁分为行政管理阶段（1979～1992年）、社会管理阶段（1993～2004年）、社会治理阶段（2005年至今）三个阶段。

一、行政管理阶段（1979～1992年）

新中国成立后，政治体制影响着经济体制等各种社会制度，行业协会组织在外部管理体制下“名存实亡”。就形式而言，新中国成立后也一直存在一些行业性社会组织，如：1952年成立的中国国际贸易促进会，在进出口贸易活动中扮演着行业协会的作用；1953年成立的中华全国工商业联合会，是中国工商界的全国性人民团体；1954年成立的中国渔业协会，主要是为了处理中日之间存在的渔业纠纷。在计划经济体制时期，行业协会除了行业性组织以外，其实还有另外一个功能，那就是它的独特的政治性功能。计划经济体制向市场经济体制的转型是涉及政治、经济、文化、法律、社会等各个方面的全方位变迁。这一时期，市场化改革和制度变迁产生社会利益多元化、政治和行政管理体制改革催生“政企分开”和“政社分离”、市场化改革演变成社会文化和价值观念民主化和多元化、我国对外开放战略的实施以及我国经济国际化程度的不断提高……这些转型时期的社会特征无疑也影响了社会组织，导致社会组织的架构重组^[4]。

1980年，国家经贸委派团对日本行业管理进行考察，并提交《日本行业管理的考察报告》，向国务院及有关部门提出进行行业协会的试点改革。这可以看作是政府强制组建行业协会产生的发端和先声。1982年，国务院提出“工业的调整，要从行业搞起，按行业组织、按行业管理、按行业规划”的改革要求与改革原则。随后，经国务院批准，相继成立了中国包装技术协会、中国食品工业协会、中国饲料工业协会、中国农药工业协会等行业组织，这是改革开放后成立的第一批行业协会。1984年10月召开的中共十二届三中全会，党中央明确提出“实行政企职责分开，正确发挥政府机构管理经济的职能”，“专业经济管理部门要从具体管理直属企业的生产经营转向搞好全行业管理，制定行业发展规划，研究行业内重大经济技术政策，组织信息交流、技术开发和人才培训工作”。于是，1984年以中国模具工业协会为代表的一批机械工业行业协会相继成立，1985年4月中国橡胶工业协会成立。1986年，国务院撤消了一大批省市二级行政性公司，随之成立一大批地方行业协会，在职能上取代了行政性公司。一些国家机关部委的专业司局在机构合并、人员精简后，也相应成立了若干个行业协会。1988年，政府机构改革首次提出转变职能是机构改革的关键，其直接成果是，一些国家机关部委的专业司局在机构合并、人员精简后，相应成立了若干行业协会，一大批地方行业协会取代了二级公司。

1989年，国务院颁布《社会团体登记管理条例》，初步确立我国行业协会管理体制基本框架，即遵循社团管理体制下的分级双重管理（目前本条例已被1998年的《社会团体登记管理条例》宣布失效）。至此，从1978年以来在经济改革孕育下的行业协会获得行政合法性，在较为完善的管理体制下得到迅速发展。

二、社会管理阶段（1993～2004年）

1993年11月，中共十四届三中全会首次明确我国改革的目标是建立社会主义市场经济体制，并同时指出要“发展市场中介组织，发挥行业协会、商会等市场中介组织的服务、沟通、公证、监督作用”。特别是90年代以来，为了加入WTO和应对全球化的挑战，政府不断加大行业协会的改革力度，积极发挥行业协会在社会经济建设中的作用^[5]。至此，行业协会组织在经济需求之外，政治需求、社会需求显现，行业协会等社会组织开始成为社会管理主体内除政府、企业之外的第三支力量，成为独立的第三部门。1993年，工业行业协会进入较快发展的时期。同年4月，国务院撤销中国轻工业部和中国纺织工业部，并成立中国轻工总会和中国纺织总会，积极推进行业协会建设。

1994年，中央决定对我国的国民经济管理体制和政府机构再次进行调整和改革，将专业经济管理部门分成三种类型并进行改革：第一种是将一部分专业经济管理部门改组为经济实体（公司或企业）；第二种是将一部分专业经济管理部门改组为全国性行业总会，并作为国务院的直属事业单位，代行政府的行业管理职能；第三种是将一部分专业经济管理部门保留甚至新设一些机构和部门，但这些部门主要履行规划、协调、监督和服务的职能。至此，中央政府以机构改革为切入点，我国的行业协会“自上而下”开始初步走上规范化的发展道路。特别是，1995年9月中共十四届五中全会通过的《关于制定国民经济与社会发展九五计划2010年远景目标的建议》，明确要求“要把不应由政府行使的职能逐步转让给企业、市场和中介组织”；同年7月，国家工商行政管理局、民政部发布《关于社会团体开展经营活动有关问题的通知》，主要目的是促进社会公益事业的发展并加强对社会团体从事经营活动的管理。1996年，中共中央办公厅、国务院办公厅发出《关于加强社会团体和民办非企业单位管理工作的通知》；1997年3月，国家经贸委办公厅印发《关于选择若干城市进行行业协会试点的方案》的通知，选择上海、广州、厦门、温州四个城市进行了行业协会试点工作，从而进一步推动了我国行业协会的进一步发展。1997年9月，中共十五大报告指出“要把综合经济部门改组为宏观调控部门，调整和减少专业经济部门，培育和发展社会中介组织，从而为政府机构改革和行业协会的发展提供了相应的政策和方针”。

在出台一系列规章制度之后，直到1997年，国家才出台关于行业协会的规范性文件，即国家经济贸易委员会《关于选择若干城市进行行业协会试点的方案》，将行业协会定位为“社会中介组织和自律性行业管理组织”，其作用是为政府和企业服务，具有行业自律、行业统计、企业开办初审、重大项目前期论证、参与制定行业标准、价格协调等相关职能；1999年国家经济贸易委员会颁布《关于加快培育委展工商领域协会的若干意见（试行）》，进一步明确工商领域行业协会的性质和功能，并强调限制竞争原则和“政社分开”原则；2001年2月，国务院撤销国家经济贸易委员会所属9个国家局，成立机械工业协会、钢铁工业协会等10个工业行业协会和商业联合会，并赋予这些行业协会部分政府职能；2002年颁布的《关于加强行业协会规范管理和培育发展工作的通知》则主要对利于协会发展和规范的具体措施进行了明确规定。至此，我国现行行业协会管理体制基本建立。2002年4月，国家经济贸易委员会颁布了《关于加强行业协会规范管理和培育发展工作的若干意见》，提出“调整、规范、培育、提高”的行业协会发展思路和管理方针，也为我国行业协会的发展奠定了基本的政策性基调，将有利于我国行业协会的健康发展。国家经济贸易委员会《2003年经济运行调控纲要》提出：“搞好市场中介服务，强化、规范和健全行业职能，加强行业协会建设，淡化行政色彩，健全规章制度，规范行业行为，增强服务意识，促使行业协会成为符合社会主义市场经济要求的中介组织。”由此，在市场化的过程中，伴随着政府机构改革和职能转变，通过政府的强制手段在我国成立了遍及各行各业的全国性和地方性行业协会。尽管政府“自上而下”的强制组建型行业协会在产生和发展中存在诸多问题，包括政府化倾向、运作效率低等，但就总体而言，它仍然是转型国家快速构建现代行业协会体系的一种有效途径。

三、社会治理阶段（2005年至今）

在我国行业协会管理体制基本建立的过程中，行业协会无论从量上还是质上都有了迅速的发展。但从根本上说，基于政府拥有绝对控制权基础之上的行业协会治理无法保护会员利益^[6]。因此，无论从经济需求、政治需求还是社会需求角度出发，对行业协会成为社会治理关键主体的需求呼之欲出。21世纪以来，我国行业协会组织治理逐渐由单一的行政管理过渡到社会管理，并最终向社会治理转变。

2005年3月，国务院法制办公室、国有资产监督委员会和中国工业经济联合会发布《关于促进行业协会商会改革与发展的若干意见》要求行政性行业协会与政府在职能、机构、人员和资产上脱钩，尽快实现向自发、自治和自立的非政府和非营利组织的目标转型，并列明了13项职能。2006年10月11日，中共第十六届六中全会《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出，要“健全社会组织，增强服务社会功能；发挥行业协会、学会、商会等社会团体的社会功能，为经济社会发展服务；统筹协调各方面利益关系，适应我国社会结构和利益格局的发展变化，形成科学有效的利益协调机制”。2007年5月，国务院办公厅发布《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》，进一步将行业协会职能划分为五个方面共16项，其中：兼有公共产品和俱乐部产品性质的职能5项，具有行业公共物品性质的职能（行业公共治理）5项，共占全部职能的62.5%。这表明，自2005年以来，虽然行业协会被定位为非政府、非营利性的社会团体，其本质功能是服务会员，但政府对行业协会的职能定位却仍以行业治理为主^[7]。并且，此意见特别提到要“积极推进行业协会的重组和改造，加快建立评估机制和优胜劣汰的退出机制；建立行业协会综合评价体系，定期跟踪评估，对诚信守法、严格自律、作用突出的要予以表彰”。2007年8月，民政部发布《全国性民间组织评估实施办法》和《关于推进民间组织评估工作的指导意见》，正式启动社会组织评估工作，委托民政部民间组织服务中心承担全国性社会组织评估工作，并对地方社会组织评估进行指导。到2011年，民政部依次颁布《关于推进民间组织评估工作的指导意见》、《关于开展全国性行业协会商会、基金会和民办非企业单位评估工作的通知》、《社会组织评估管理办法》、《关于开展2011年度社会组织评估工作的通知》、《关于印发各类社会组织评估指标的通知》，其中，2010年12月20日通过并自2011年3月1日起施行的部门规章《社会组织评估管理办法》是中国社会组织评估实践的重要政策依据，进一步规范社会组织评估工作、完善评估工作机制，在社会组织评估总则、评估对象和内容、评估机构和职责、评估程序和方法、回避与复核、评估等级管理等方面做了规定。2011年3月，《国民经济与社会发展第十二个五年规划纲要》明确提出，实行社会组织信息公开和评估制度，完善失信惩罚机制，强化社会监管。具体而言，2007年启动首批基金会的评估工作；2008年、2009年，又分别启动对全国性行业协会商会、民办非企业单位的评估；2011年，启动学术类社会团体和涉外基金会的评估。

近年来，政府对社会组织管理体制不断进行探索和创新。2013年11月第十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题决定》提出要“加强社会组织民主机制建设”、“正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。支持和发展志愿服务组织。限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记”。同年12月5日，我国民政部部长李立国在国务院新闻办公室的新闻发布会上提到“四类社会组织的直接登记工作在全国层面和地方各级层面都在逐步试点和铺开，在有序进行”。

当然，与此同时，由于市场化改革过程中内生作用以及政府的鼓励，企业“自下而上”自发组建的行业协会组织也蓬勃发展。但这些民间性的行业协会组织仅涉及有限的行业和地区，如江浙沪粤等沿海地区。总之，转型时期我国的行业协会组织治理总体特征是转型，无论是“自上而下”还是“自下而上”生成的行业协会组织都在努力实现着政治合法性和社会合法性的均衡，实现着与政府管理者、与企业会员间的均衡，不断从体制、结构、管理、机制等方面进行创新，以推动行业协会为政府和企业服务、咨询、沟通、监督、公正、自律、协调功能的发挥，不断实现自治性、互益性、非营利性、中介性等组织特征。

在社会治理阶段，各地相继制定地方性法规及规章，对行业协会组织治理模式进行创新。比如，温州模式——政府推动、社会主导的准社会法团主义体制；上海模式——政府以进为退的弱国家法团主义体制；鞍山模式——协会管协会的过渡选择机制^[8]；等等。

第二节　我国行业协会组织治理现状

随着社会组织在社会建设中的作用越来越大，公众越来越关心社会组织的绩效与公信力。社会组织登记管理机关等政府机关也从对单纯“管理”转向对各主体共同“治理”。截至2013年第三季度，全国共有社会组织51.13万个，其中：社会团体27.4万个；基金会3 300个；民办非企业单位23.4万个^[9]。民政部民间组织服务中心对全国性行业协会商会的评估指标包括基础条件、内部治理、工作绩效、社会评价四类，其评估结构较为全面地反映了我国行业协会商会组织治理情况。全国性行业协会商会评估指标在2011年进行修订，四个一级分类指标保持不变，但指标间权重有所调整：2008～2010年，四种分类指标的权重分别为基础条件10%、内部治理38%、工作绩效37%、社会评价15%；2011年，评估委员会对指标内容及权重进行了修订，修订后的四种分类指标的权重分别为基础条件10%（保持不变）、内部治理39%（比重提高）、工作绩效40%（比重提高）、社会评价11%（比重下调）。到2012年底，已有314家全国性行业协会商会接受评估，占全部全国性行业协会商会的半数以上。2012年，参评协会的评估得分较往年有所提高，评估得分均值达到777.91，远高于2011年评估的得分均值732.46。从往年评估得分均值分布来看，2008～2010年，参评协会的评估得分均值呈下降趋势，从首次评估的742.55降低至2010年的703.14。2011年评估指标修改后的评估体系更为重视行业协会商会的组织绩效，考核方式也更为规范和明确，对于参评协会的发展建设的指导性作用更强^[10]。从评估指标的变化中可以看出，行业协会组织治理的重要性。另外，从2011年以来，全国性行业协会评估得分均值有较大提高，一方面是由于评估指标修正更贴合行业协会实际情况，另一方面也反映行业协会组织治理水平的提高。

一、政治合法性提高下的准行政化治理

从我国行业协会组织治理变迁中可以看出，在政府管理体制的不断完善以及法律法规的不断健全过程中，行业协会的政治合法性不断提高。但受体制约束，我国行业协会组织治理是典型的法规型治理模式，这就导致它是为着满足法规要求而设立、运作的，使得行业协会组织治理在实践中存在组织治理异化现象，其中一个突出特征就是公共管理体系延伸下的准行政化治理。尽管近年来政府机构改革、行业管理体制的革新以及多边治理理念下的公共权力主体的多极化和权力外移化，使得经济和社会领域的自主性不断扩大，政府通过多种形式将权力委托或转移给行业协会以实现第三部门治理。编制、经费、办公场所、授权委托是政府给予行业协会的基本资源^[11]。然而，由于权力层分为制度层面、意识层面和操作层面，受行业协会立法滞后及生成模式影响，我国行业协会法律合法性严重缺失，表现为法律地位丧失、立法层次低、权威性不足等，从而造成行业协会治理权力丧失，在组织管理制度等方面仍沿用政府或事业单位的治理方式。政府通过各种制度性措施直接或间接控制着经济和社会领域，行业协会已经异化为政府内的非政府组织或“二政府”，从而使协会治理成为公共管理体系的一个治理延伸。这与行业协会组织治理的自治精神相悖，其中最为明显的表征就是协会的人事选拔与任命由政府主导化^[12]。

中国各级各类的行业协会在其发展上形成不同程度的政府性或者行政性特征，集中体现在以下三个方面：

第一，在合法地位和身份上，绝大多数行业协会依法登记注册为社会团体，但是相当一部分行业协会的“合法”地位实际上在依法注册之前就已获得，往往是由某个政府机构直接发起、举办或支持成立的。这种自上而下的行业协会是现阶段中国行业协会的主流。

第二，在组织行为和运作机制上，这些行业协会因其主要领导来自政府机关，自觉不自觉地形成对上负责的行为模式，形成类同于政府的自上而下的等级体系，并在人事任免、重大决策和日常管理上常常受到政府有关机构的行政干预，加上本来就缺乏与会员的交流和面向会员的服务，许多组织无法获取自下而上的支持和必要的资源，无法真正提供企业和市场所需要的公共服务。

第三，在组织功能和社会角色上，这些行业协会往往承担着一定的政府职能或政府委托的职能，这些职能往往是由政府单方面授权形成的，既没有竞争性，也没有必要的责任——问责机制，同时又常常不和一定的财政资源配套，使得行业协会难于有效行使这些职能，带来比政府直接运作更多的问题^[13]。

【案例】

中国工程机械工业协会

中国工程机械工业协会（CCMA）是经中华人民共和国民政部正式批准登记注册的全国性工程机械行业组织，成立于1993年，是由工程机械行业的制造企业，科研设计检测单位，高等院校，维修、使用、流通单位及其他有关工程机械行业的企事业单位自愿联合组成的具有法人地位的社会团体。协会的业务主管单位是国务院国有资产监督管理委员会。中国工程机械工业协会是由原中国工程机械工业协会与原中国建设机械协会合并而成。现有会员单位2 100多个，行业覆盖率达85%以上。会员包括机械、城建、交通、铁路、冶金、煤炭、建材、石油天然气、水利、电力、林业、兵器、航空等10多个行业以及解放军总装备部的有关单位，遍布全国除台湾、西藏以外的各省份。协会的宗旨是为企业、政府及用户服务，促进中国工程机械行业的发展。协会的任务是维护会员合法权益，反映会员愿望与要求，协调行业内部关系，贯彻执行国家法律法规和政策，制定行规行约，提出有关促进行业发展的政策性建议，协助政府进行行业宏观管理，进行行业发展规划的前期工作，在政府和企业之间起桥梁和纽带作用。从成立年份来看，已进入行业协会的社会管理阶段，在政府、企业和社会各方力量的共同需求下，是“自上而下”规范化建设行业协会的典范；从中国工程机械工业协会主管单位的权威性、会员的多样性与高覆盖率以及办会宗旨来看，都渗透了公共管理体系延伸下的准行政化治理，特别是“协助政府进行行业宏观管理”的协会任务更是准行政化治理的表征。

二、社会合法性提高下的准民主化治理

随着改革开放的发展，市场经济催生了很大一部分“自下而上”的行业协会，这些行业协会有效发挥了其在行业治理中应有的作用。由是，我国行业协会的社会合法性也不断提高。浙江江山养蜂产业化协会通过表达—讨论—协商—平衡四个运行机制，使利益相关者之间形成一种博弈，实现困难蜂农补助与利益均衡之间有机统一，反映出商议民主的特性^[14]。但全国性行业协会评估的数据显示，我国行业协会治理绩效方面存在很大的差异性，即使评估得分较高的行业协会也存在着很多内部管理问题。

《社会团体登记管理条例》和各行业协会的章程，都明确规定“自愿入会”的原则；然而，各行业协会普遍存在入会率高而参与度不高的状况，具体表现：一方面，行业协会作为与政府、企业和社会谈判的主体时陷入集体行动的困境，奖罚分明的选择性激励不够，使得整个组织内的个体预期成本大于个体预期收益，而出于理性的角度进入“搭便车”的静止状态；另一方面，行业协会内部会员间以及会员与管理层之间权力出现不对等，使得本应由协会会员进行共同治理出现障碍，使得行业协会内的基层民主不能实现，阻碍了组织为行业利益而行动。比如，在行业协会的评估中经常会发现组织结构如同虚设，会员大会、理事会、监事会的职责不到位，虽然可以从义务角度来谴责会员的弱民主意识，但从对等的权力角度可以发现会员的利益没有得到保障，最终使得行业协会的内部治理变成管理者的管理。

造成我国行业协会组织准民主化治理的一个重要原因是其准行政化治理。我国行业协会与政府的关系强度对行业协会整体自主性、具体的人事及财务和认知自主性具有显著负相关作用，对活动自主性作用并不明显；协会组织规模变量对协会的整体和具体自主性作用均不显著。因此，我国协会的发展关键也许还在于依靠外部力量，如政府和社会的支持，会员企业的内部支持相对较弱，协会自身能力的发展尚待提高^[15]。

三、法律合法性提高下的准制度化治理

要使得行业协会组织在更大范围的社会博弈中不致陷入新的囚徒困境，以及使得它在与其他公共治理机制竞争中保持优势，以防止组织的内部瓦解，就必须使其取得与其他社会规则相兼容的法律合法性。也就是说，行业协会组织来源于成员认可的权力还必须得到政府或国家法律的承认或追加以及制约，使得这种权力既具备足够的权威而又不致被滥用。我国行业协会的生产途径类别具有不同分类，其中一种分类为：体制外途径生成的行业协会、体制内途径生成的行业协会、体制内外结合型的行业协会、法律授权产生的行业协会^[16]。其实，我国行业协会的行政合法性与法律合法性具有紧密关系。在一定意义上，行业协会行政合法性是法律合法性的基础；同时，法律合法性实际上也是对社会合法性的追认和界定。因此，我国的行业协会行政合法性、社会合法性、法律合法性同样也存在一个共同体中。目前为止，我国法律授权产生的行业协会数量并不多，如中国证券业协会等，它的授权法律为《中华人民共和国证券法》等。这些法律主要从行业协会的性质和地位、设置、入会、协会章程、具体职责方面作出制度化的规定。由于这些行业协会组织在法律出台之前就已经存在，因此它们实际上是先取得行政合法性（即政府主管部门同意），再通过立法和社团登记获得法律合法性。至于社会合法性的程度，虽然通过强制入会具备了广泛覆盖面的基础，但最终还是取决于政府干预程度的变化和组织本身的运作水平。总体上，我国行业协会的法律合法性不断提高，并反过来为行业协会的治理奠定了制度化的依据。但在实际运作过程中，行业协会的制度化治理水平较低，“人治”成分过多，只能算作“准制度化治理”。

【案例】

中国汽车工业协会

中国汽车工业协会（CAAM）成立于1987年5月，是经民政部批准的社团组织，地址设在北京。作为全国性的行业协会，中国汽车工业协会是在大的政治、经济发展历史背景下成立的。回顾我国行业协会组织治理变迁时期，1984年10月召开的中共十二届三中全会，党中央明确提出“实行政企职责分开，正确发挥政府机构管理经济的职能”，“专业经济管理部门要从具体管理直属企业的生产经营转向搞好全行业管理，制定行业发展规划，研究行业内重大经济技术政策，组织信息交流、技术开发和人才培训工作”。由此，在机构改革的背景下，行业管理体制改革在试点中前进，并由此导致中国汽车工业协会等一批全国性行业协会的成立。因此，若探究中国汽车工业协会的生成路径，那么其可归类为“自上而下”由体制内途径生成的行业协会。

我国的行业协会在发挥行业自律职能方面的表现差强人意，即使那些运作良好、实力强大、积极有为的行业协会，大多在培训、咨询、信息发布等发挥服务职能方面表现出色，而规范行为、真正有效地发挥行业自律职能的行业协会并不多见。出现这样的准制度化治理现状，原因众多：行业协会的资金匮乏、工作人员素质偏低、内部治理结构不完善等自身存在缺陷；行业协会组织特征方面的结构性原因，如其自组织性、结社性和次生性决定了其准制度化治理特征^[17]；政策法律不健全，如我国一直缺乏明确界定行政执法与行业自律界限的相关政策、政府法规^[18]。

四、组织合法性与成员合法性推动行业协会内部建设

在发展过程中，行业协会既受到政治合法性、社会合法性和法律合法性外部合法性的制约，同时又需要得到组织合法性和成员合法性的支持，如果仅仅是外部合法性，没有内部合法性，行业协会就失去了内动力。相反，如果仅仅是内部合法性，没有外部合法性的保障，内部合法性也无法得到生长。

行业协会组织合法性是指组织内权威结构的被承认、支持和服从。行业协会成员合法性是指行业协会领导人被普通会员接受、承认并服从管理的状态。一旦行业协会出现组织合法性或成员合法性，行业协会就出现了危机^[19]。组织合法性和成员合法性危机的出现，影响行业协会内部团结和外部形象，使行业协会正常的工作机制受到干扰，无法较好地完成预期的工作目标。

【案例】

换届风波引出合法性^[20]

郑州大酒店18楼，办公多年的郑州市总商会温州商会原办公场所早已人去楼空。而因为2006年年底的一场选举，许多当初参与创办温州商会的副会长及理事们，也早已被现在的温州商会拒之门外。

1998年年底，在郑州经商的王招富等人牵头筹备成立郑州市总商会温州商会。1999年8月3日，郑州市工商联、郑州市总商会批复：同意成立郑州市总商会温州商会，并按要求完善有关手续。郑州市工商联和郑州市总商会，是一个机构、两个名称。

从1999～2005年，王招富连任两届会长。2005年11月，几位副会长提出，应该按照商会章程，组织换届选举。该提议得到与会者一致赞同。

2005年12月1日，郑州市总商会温州商会召开会长换届选举大会。这场选举却引发了巨大的“地震”：

首先，选举准备时间仓促，成为不少参会者埋怨的一个焦点。未能到会的原副会长赵建仁说，他在12月1日上午10点钟才接到通知，当时身在温州，想竞选会长却报不上名。最后，除了老会长王招富，只有1人参与竞选会长。

其次，据卢庆中介绍，此次选举新会长由原来的35名副会长选举产生。这个办法遭到了众多常务理事和理事们的反对。

“按照商会《章程》，会长应该由理事会选举，凭什么剥夺理事的选举权？”商会原党支部宣传委员、理事卓高辉说，“选举当天我听说后赶往现场，可郑州市工商联负责组织工作的肖处长不让我进去。”

第三，对于拥有选举权的35名副会长来说，由于得到通知很晚，有5人因为身在外地要求委托投票，这个意见遭到选举领导小组和郑州市工商联的否定。

商会原副会长卢庆中介绍说：“在选举现场，除了两名候选人和5名未到场的副会长之外的28名副会长中，就有4名副会长表示反对，要求中止选举，择日重新组织选举。可郑州市工商联有关负责人却称反对无效。”

最后，本来按章程应该有70多名理事投票的选举，仅收到有效选票26张。其中，候选人林智以14票领先。随后，28名副会长又选出6名常务副会长，可这6名常务副会长中，就有4人反对林智当会长。

“郑州市工商联、总商会本来应该监督我们严格依照商会章程进行选举，但是，他们对我们的监管却让我们感到莫名其妙！”商会原副会长黄建华说。

选举结束已是晚上了，可第二天一早，郑州市工商联就立即下发《关于林智同志任郑州市工商联温州商会第三届会长的批复》，对通过错误的选举程序选出来的、有人持反对意见的新会长进行了强行任命。

“没有一个理事参会，这次选举根本无效！”商会原常务理事陈方斌说。12月2日，30多名理事中有25人联名向郑州市工商联提出重新公正选举产生新一届会长的要求。20多位副会长也联名递交材料，认为选举不符合章程。但是，面对如此强烈的抗议，郑州市工商联有关负责人却说“文件已经下发，这是没法改变的事实”。

2007年1月16日晚，温州商会副会长、理事以及会员50人召开第三届会长罢免大会。当天发放50张选票，收回49张，其中48张同意罢免。

原副会长卢庆中说：“我们曾请郑州市工商联负责人参加我们的罢免大会，可他们没来。事后，我们把罢免结果连同现场录像送过去，他们也一直不予理睬。”

矛盾就这样一步步升级。今年1月25日，商会众多副会长及理事以郑州市总商会温州商会的名义在河南省会媒体上刊发《声明》：“郑州市总商会温州商会于2006年1月16日决议林智不再担任第三届会长，林智同志在外一切活动属个人行为，与商会无关。”

《声明》见报后的第二天，郑州市总商会在同一家媒体上刊登出一份《更正》，称此前刊登的《声明》说法有误，“林智同志是温州商会通过选举、经主管部门批准的郑州市总商会温州商会第三届合法会长。”

2月，新会长对温州商会的办公地点进行搬迁。多位副会长表示，这样一件非常重大的事项，新会长没有征求理事会或者全体副会长的意见。3月1日，商会举行乔迁宴会时，商会副会长、理事、会员几十个人带着资料前往参加，却被拒之门外。

“既然是温州商会，我们有权利参加，”副会长卢庆中说，“可到那里，却不让大家进。双方在争执中发生冲突，一些保安还动手打人。”

由于拒绝承认商会的选举结果，温州商会原来的十几名副会长和20多名理事拒绝向商会缴纳会费。而商会以此为由，已经取消了这部分拒缴会费会员的资格。现在原先的很多成员都已经不在商会里边。温州商会已经不能代表温州在郑州的经商者，已经处于半瘫痪状态。

现任的商会会长是郑州市工商联发文“正式任命”的，商会现在也在正常运行，因此现任的商会会长是“合法的”。

曾在选举现场监督选举的郑州市工商联负责组织工作的肖处长对记者说，选举新会长的方式是老一届商会班子定的，并制定了“选举办法”，工商联只是负责现场监督；由于“选举办法”确定副会长选举会长，所以现场不能让理事参加，并且，新会长是通过选举产生、两地政府部门认可的，当初工商联也提出“理事会选举”一事，可当时选举班子认为副会长选举就行，工商联对此也没过多干涉。至于工商联对林智任会长的批复，是依据选举结果，并非强行任命，不存在干涉问题。

记者问：“对于不少副会长和理事的罢免请求和行动，工商联如何看待？”肖处长说，这是商会自己的事情，工商联不管。

第三节　我国行业协会组织治理趋势

一、政府管理体制创新

行业协会作为社会组织的一个部分，首先置于社会组织综合性管理体制之下，同时也受社会组织一般性管理体制弊端的限制，比如：政府监管过度和职能错位问题、政府推进协会发展的配套政策和扶持政策针对性差、政府职能下放及履行不到位等^[21]。因此，首先需要政府对社会组织管理体制的创新。1989年颁布并于1998年修订的《社会团体登记管理条例》，初步确立我国行业协会分级双重管理体制的基本框架以及“一业一会”的制度限制。行业协会政治和行政合法性获得更具体的程序规定是《关于加强社会团体和民办非企业单位管理工作的通知》（中办发［1996］22号），正是这个法律性文件建立了我国社会组织的归口登记和双重管理体制，即业务主管单位负责“审查申请登记，思想政治工作，党的建设，财务活动，人事管理，对外交往和接受资助等”；登记管理机关（即民政部门）负责“研究制定有关政策法规并组织实施，登记审批，指导、监督民间组织的活动，查处违法违纪行为”。双重管理体制在发挥有序监督、管理社会组织的积极功能过程中，也由于赋予业务主管单位过多自由裁量权等消极影响而造成行业协会等社会组织发展的滞后。一些地方开始探索对行业协会传统的双重管理体制进行改革，其中主要目的都是重塑行业协会与政府部门尤其是业务主管部门的关系。另外，1998年《社会团体管理登记条例》沿袭1989年《社会团体管理登记条例》的“一业一会”制度限制，规定“在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，没有必要成立的，登记管理机关不予批准筹备”。但“一业一会”的规定因限制了竞争性、缺乏效率而受到理论和实践界的批评。但是否取消此项制度就能解决上述绩效问题？虽然“一业一会”制度与行业协会最优规模的联合约束限制了行业协会数量以及协会内可以容纳的会员数，从而影响集体物品的供给与消费，但是取消“一业一会”制度可能引发行业协会运行逻辑的转变，进而导致行业协会最优规模缩小以及选择性供给行业性集体物品，从而加剧行业利益代表的碎片化、弱化行业自律，影响行业协会追求行业整体利益的能力^[22]。

因此，我国行业协会组织治理的一个重要趋势是对社会组织的分级双重管理体制以及“一业一会”制度等政府管理体制进行创新，扬长避短，真正发挥各类社会组织应有的社会作用。从2002年开始，各地相继制定地方性法规及规章对行业协会组织治理进行创新：2002年，上海成立行业协会发展署，并颁布《促进行业协会发展的决定》、《上海市促进行业协会发展规定》；2004年，青海省颁布《关于培育发展行业协会的指导意见》；2005年，深圳市颁布《深圳市行业协会暂行办法》、广东颁布《广东省行业协会条例》、江苏省颁布《关于促进行业协会改革与发展的意见》、南京市颁布《南京市行业协会管理办法》；2012年5月24日，广东省人民政府办公厅印发《政府向社会组织购买服务暂行办法的通知》，并且试点先行从2012年7月1日起，除特别规定外，广东将社会组织的业务主管单位改为业务指导单位，社会组织直接向民政部门申请成立，无须业务主管单位前置审批后再向登记管理机关申请登记，同时行业协会允许一业多会；2013年底，一项重要的全国性政府管理体制创新，就是提出行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类四类社会组织直接向民政部门申请登记，不再经由业务主管单位审查和管理。这实际是对一直以来影响深远的社会组织双重管理体制的创造性变革，是在改革深化期对行业协会等社会组织治理从量到质的变革。同时，这一变革降低了社会组织的准入门槛，也在一定意义上消除了“一业一会”制度的部分弊端。

此外，行业协会作为社会组织的重要类别，有其发展特殊性。迫切需要在社会组织管理体制创新的基础上，在单行条例等方面对行业协会组织的政府管理体制进行有针对性的改革。由于互益性、中介性等特征，行业协会被选为首先进行直接登记改革的社会组织类别，但其实际推动则需要专门针对行业协会组织管理体制的创新。

二、行业协会组织结构完善

1998年《社会团体登记管理条例》并没有直接对社会团体的治理结构进行具体规定，而是在《社会团体章程示范文本》中，以章程模板的形式对社会团体的组织机构做了大致规定^[23]。

行业协会组织结构可以从领导体制和管理机构两方面来讨论。从行业协会最高权力机构看，领导制度主要是会员大会或会员代表大会，处理重大失误的机构是理事会；但从权力实际运作过程看，会长（理事长）、秘书长等少数领导职位对行业协会具体事务拥有绝对的管理权力^[24]。在组织结构方面，我国行业协会面临治理失灵问题，如：理事会被架空、形同虚设；监事会空缺；缺乏有效的自律机制、激励机制缺失等。因此，行业协会组织结构的完善是我国行业协会组织治理的一个重要趋势，由此对行业协会的组织治理绩效打下坚实的基础。

组织结构是对组织复杂性、正规化和集权化程度的一种度量。复杂性是指的组织分化的程度，组织依靠规则和程序引导员工行为的程度就是正规化，集权化则考虑决策制定权力的分布^[25]。具体到行业协会，对应以上三点可做完善：

第一，增强组织复杂性。由于行业协会商会的持续快速发展，会员不断增多，规模不断扩大，产业覆盖面不断拓展，在组织复杂性方面呈现出一些新的特点：一是专业化发展，根据行业特点和会员需求，加强分支（代表）机构建设，增加服务能级；二是多元化发展，可增设多种服务委员会等专业机构，增强协会的凝聚力和服务能力；三是国际化发展，可探索“走出去”策略，为会员企业开拓国际市场，开展技术咨询交流合作搭建国际化平台。

第二，提高组织正规化水平。一是健全内部管理制度。比如，广东行业协会商会通过建立民主选举制度、会员大会或会员代表大会制度、理事会制度、监事会或监事制度、财务管理制度、印章和文件管理制度、重大活动备案报告制度、信息披露制度、分支（代表）机构管理制度、法定代表人述职制度十项内部管理制度，以及规范运作、诚信执业、公平竞争、信息公开、奖励惩戒、自律保障“六大行业自律机制”，强化自治功能，推动建立科学的法人治理结构。二是创新内部管理模式。比如，上海人才服务行业协会将先进的管理工具运用于协会，以挪威船级社ISO9000质量管理体系为指导性管理模式，同时配合PDCA（Plan－Do－Check－Action）管理流程以及协会自创的ABCD工作方法（A、B、C、D分别代表了今日工作、一周工作、一月工作以及领导交办工作）和每日个人工作汇报制度等，形成了“全面管理、过程管理、项目管理、自我管理、互动管理”五位一体的协会内部管理模式。

第三，科学配置组织权力。比如，上海大部分行业协会基本建立会员（代表）大会实质行权、理事会科学决策、秘书处贯彻执行、监事会有效监督的权力架构；明确权责范围，基本理顺会员（代表）大会与理事会以及理事会与秘书处的关系，明确各自权力和责任，逐步建立起有效的激励和约束机制^[26]。

当然，这一系列行业协会组织结构的完善需要在组织实际运作中逐步展开，真正贯穿行业协会组织治理过程中，避免组织结构和组织运作异化现象的出现。

【材料】

中国认证认可协会

中国认证认可协会成立于2005年9月27日，是由认证认可行业的认可机构、认证机构、认证培训机构、认证咨询机构、实验室、检测机构和部分获得认证的组织等单位会员和个人会员组成的非营利性、全国性的行业组织。依法接受业务主管单位国家质量监督检验检疫总局、登记管理机关民政部的业务指导和监督管理。中国认证认可协会以推动中国认证认可行业发展为宗旨，为政府、行业、社会提供与认证认可行业相关的各种服务。在民政部2012年全国性社会组织评估中被评为5A级，等级有效期为2013～2018年。在内部治理方面，评估资料显示：上两个年度协会召开会员代表大会1次，理事会3次，常务理事会2次；重大事项表决和各项选举采用票决方式；各项规章制度健全；共设有2个分支机构；协会独立建有党组织，活动丰富，材料保存完整；截至2011年底，有工作人员53人，其中：社会招聘35人、返聘1人，本科以上学历44人，中级职称以上达21人，年龄结构合理；协会有个人会员19人，单位会员385家，会费收缴率两年均达到80%；秘书长以上负责人5人，年龄符合规定，秘书长按章程选举产生；证书、档案、印章管理合规；会计核算规范，财务管理、财务报告编制较规范。

三、利益相关者共同参与组织治理

组织层次的治理，其实质是组织相关利益者对组织管理的参与和监督。^[27]这一层面的组织治理包括组织内外的利益相关者，希望打破无论是行业协会组织外部还是行业协会组织内部的单极治理。在涉及自身利益或者公共利益的过程中，利益相关者群体能够找到表达诉求的渠道与共同参与的平台，最终实现在行业协会这类社会组织中的基层民主。

西方学者对于利益相关者的界定实际上是经历了一个“窄定义—宽认识—多维细分—属性评分”的认识过程。但总体来说，对利益相关者的界定一直是困扰西方经济学家的一个难题。这里主要采取广义的利益相关者界定，基于最早正式使用“利益相关者”一词的经济学家安索夫的界定，他认为“要制定理想的企业目标，必须综合平衡考虑企业的诸多利益相关者之间相互冲突的索取权，他们可能包括管理人员、工人、股东、供应商以及顾客”^[28]。因此，我国行业协会的多元利益相关者可分为两大类：一是行业协会组织内部利益相关者，包括会员、领导与工作人员；而行业协会组织外部利益相关者，包括政府、行业内非会员、当地社区和居民等。

在协会组织治理中提出利益相关者概念，是与协会崇尚非营利性与民间性相对应的，强调通过在协会组织治理中利益相关者的参与，积极建立与社会各界的合作关系，争取协会内外各方面对组织的广泛支持。不同利益相关者对协会有着不同的利益诉求，并通过不同的途径、方式对协会产生影响，它们之间相互牵制与影响，形成协会的利益治理结构。行业协会利益相关者多方参与、实施协同治理的主要目的在于打破内部人控制与政府控制的组织治理，获取利益相关者长远的多方面支持，处理好组织自治权力与行政影响力、民主与效率之间的平衡^[29]。

【注释】

[1]徐家良.互益性组织：中国行业协会研究［M］.北京：北京师范大学出版社，2010：48.

[2]余晖.行业协会及其在中国转型期的发展［J］.制度经济学研究，2003，（1）.

[3]贾西津，沈恒超，胡文安.转型时期的行业协会：角色、功能与管理体制［M］.北京：社会科学文献出版社，2004：89－90.

[4]范省伟.基于组织变迁视角的行业协会发展研究［D］.西安：西北大学，2005：130.

[5]甘思德，邓国胜.行业协会的游说行为及其影响因素分析［J］.经济社会体制比较，2012，（4）.

[6]谭燕，王胥覃，谭劲松.行业协会治理：组织目标，组织效率与控制权博弈——以中足协和中超杯“资本革命”为例［J］.管理世界，2006，（10）.

[7]周俊，宋晓清.行业协会的公共治理功能及其再造［J］.浙江大学学报（人文社会科学版），2011，（6）.

[8]王名，贾西津.行业协会论纲［J］.经济界，2004，（1）.

[9]民政部：《2013年第三季度社会服务统计季报》.

[10]徐家良，廖鸿.中国社会组织评估发展报告（2013）［M］.北京：社会科学文献出版社，2013：18，48－49.

[11]徐家良.经济社团的赋权模式与职能导向的选择［J］.浙江学刊，2005，（2）.