日本国土规划的发展历程

时间：2023-06-16 百科知识版权反馈

【摘要】：3　国外区域开发政策的实践与启示区域开发战略是世界众多国家普遍采用的一种推进落后地区发展的主要模式。美国政府在西部大开发初期成功实施了人口迁移战略，吸引大量人口前往西部地区，使得后来西部地区成功成为美国经济发展新增长极。这些援助金额降低了迁移人口的迁移成本，吸引了大量美国东部及世界其他国家人口迁入西部。

3　国外区域开发政策的实践与启示

区域开发战略是世界众多国家普遍采用的一种推进落后地区发展的主要模式。美国西部大开发使美国快速步入工业化时代，欧盟区域发展加快了欧洲一体化进程，日本国土规划促进了区域均衡发展。这些成功的案例是区域开发政策实施的结果，对其归纳总结，能为中国区域开发提供一定的经验与启示。

3．1　美国西部大开发政策对经济增长的作用

美国是比较早实施区域开发政策的国家之一。美国西部大开发前后经历了将近200多年的时间，形成了现在的美国西部，在开发过程中，一些成功的举措给其他国家或地区的区域开发提供了很好的借鉴。

3．1．1　美国西部大开发历程

美国西部大开发起始于独立战争后，一直延续到20世纪70年代，整个开发过程可以分为三个阶段。

第一阶段，开发起始阶段。在美国独立战争结束后，美国开始着手西部大开发，大约在19世纪中期完成了第一阶段的开发任务，时间跨度为80年。这个阶段主要以农业开发为主，先后对落基山地区和密西西比河流域及以西的大平原地区进行初步开发。利用东部地区和来自全世界的大量移民，美国在那里建立了大量的家庭农场、牧场^[1]。

经过多年的开发后，阿巴拉契亚山和五大湖区周围的荒原被开发成粮棉基地，成为美国西部重要的粮仓和畜牧业基地。俄亥俄河流域和密苏里河城是美国西部重要的小麦种植基地，被称为“小麦王国”。“棉花王国”和“小麦王国”以西的大草原水草丰富、气候温和，是世界上最好的天然牧场之一，形成了以得克萨斯为中心的“畜牧王国”。三个王国的产生标志着美国农业帝国的兴起，正是这个农业帝国奠定了现代美国赖以形成和发展的基础，为以后美国农业的专业化高度发展、资本主义发展及工业化奠定了物质基础^[2]。

第二阶段，开发中期阶段。始自19世纪50年代到20世纪二战结束之前。这是一个以工业开发为主的时期，即美国西部由农业开发为主转向工业开发为主的时期^[3]。1849年加利福尼亚金矿、内华达银矿的发现，在西部引发了矿业开发的热潮，人们纷纷涌到西部开发产业。随后阿巴拉契山地区石油和烟煤矿产资源以及苏必利尔矿山的优良铁矿资源被发现，大湖平原地区的采矿业迅速发展起来。

在矿产资源开发的基础上，美国在这一地区又开始了石油工业、钢铁工业和汽车工业基地建设。洛克菲勒创立了著名的美孚石油公司，安德鲁·卡内基钢铁厂建立了一个生产钢铁的大型钢铁联合企业。同时，与农业相关的食品加工业、农业机械制造业也伴随着农业帝国的兴起而纷纷建立，有力地支撑了农业经济的发展。

不仅如此，交通运输业发展对西部农业和工业崛起起到了推波助澜的作用，密西西比河开通了汽船运输，阿巴拉契亚西部的铁路建设如火如荼，自1840年起到1890年阿巴拉契亚西部的铁路已有12万公里。水路和铁路运输业共同构成了美国西部交通运输的大动脉。交通运输业的发展不仅使美国的农业与工业相互促进，节省了交易成本，加速国内经济的市场化进程，而且加快了农业区域化、专业化、商品化，更为重要的是对完成大平原和西部的开发起了决定性的作用^[4]。

第三阶段，开发晚期阶段。时间从第二次世界大战结束至今，主要以科技开发为主。二战后，以美国为首的西方国家开始了一次科技革命，这次革命以电子计算机技术、原子能技术和空间技术为主要标志，使人类跨入电子时代，而这种科技革命的发源地就在美国西部地区。在美国西部大开发时期，美国政府就非常重视基础科研工作，先后在美国西部开发中心城市加利福尼亚州建立起了三所高校，即加州大学、加州工学院及斯坦福大学。

在此基础上，20世纪30年代，斯坦福大学及周边地区的科技研究与开发活动开始兴起。随后在20世纪40年代初期，美国政府又开始在新墨西哥州的洛斯阿拉莫斯投资建立国家原子能基地，与此同时，位于拉斯克鲁塞斯附近的新墨西哥州立大学的科学研究也开始交相辉映，从而形成以上述两地为端点的“格兰德河学术研究走廊”，在比较短时间内，加州圣何塞市的圣克拉拉县成了全世界瞩目的硅谷———“斯坦福科技工业区”。

美国西部科技产业的兴起主要得益于斯坦福大学、加州工学院等高校，这些高校与哈佛、耶鲁等东部人文型大学不同之处就是一开始他们就与工业界建立了良好的合作关系。这种校企合作模式推动了美国西部的高科技信息电子技术、航天、生物工程等新兴产业的发展，并吸引了大批资金、人才，使西部成为美国乃至世界高科技革命的发源地，为美国在全世界范围内竞争占据优势地位打下了坚实基础。同时，科技创新也把圣何塞这个农业城市变成一个充满蓬勃生机的高技术工业城市。美国西部高科技产业的发展对美国西部乃至整个美国经济的发展都起到巨大的推动作用。

表3－1　美国西部大开发主要历程

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资料来源：伊育新，吕国营．美国西部开发历程及启示．理论月刊，2001（5）经整理而得。

3．1．2　美国西部大开发政策促进经济增长的主要举措

美国西部大开发实施后，主要围绕人口开发战略、土地开发战略、交通基础设施建设战略、产业培育和升级战略、发展教育战略等几个方面展开。

1．人口迁移开发战略

人口是一个地区经济发展重要的要素资源。一个国家的政策，特别是有关人口迁移政策的实施，会对人口迁移产生重要的影响。美国政府在西部大开发初期成功实施了人口迁移战略，吸引大量人口前往西部地区，使得后来西部地区成功成为美国经济发展新增长极。在美国西部大开发过程中，美国联邦政府和地方政府采取了援助及各种优惠措施^[5]，具体做法：①给迁移户发放迁移补贴费；②制定落后地区的住宅建筑法，给迁移户补贴住房费；③为迁移户提供就业培训费；④为迁移户提供就业机会或信息；⑤通过税收和信贷的优惠鼓励资本家在西部地区投资；⑥加大落后地区的教育投资^[6]，例如，1966—1991年美国联邦政府提供援助金额高达43．28亿美元。这些援助金额降低了迁移人口的迁移成本，吸引了大量美国东部及世界其他国家人口迁入西部。在1940—1993年，人口的区域重心发生前所未有的变化，西部人口的比重由10．8%跃至21．7%，人口的合理流动不仅满足了西部南部经济发展的人力资源需求，而且扩大了消费市场，极大地推动了这一区域经济特别是新兴产业的发展^[7]。

2．土地开发战略

土地是经济发展的另一种要素资源。在西部大开发战略中，美国充分利用土地资源这一要素，用各种政策和法律的形式激活其潜在的动力，实现了土地成本开发最小化，土地效益最大化。1785年，为了处理西部拓殖中的土地问题，制定了《土地法》，规定了土地国有制和向移民出售的原则^[8]。

1823年开始，联邦政府为公路、运河及铁路的修建而拨赠大量土地，推动了采矿业资本主义的发展。19世纪中叶，陆续出台的《鼓励西部植树法》、《沙漠土地法》，明确只要在西部地区种草植树或修筑灌溉沟渠达到一定面积和一定时间，就可低价或免费获得一定面积的土地。这些政策的颁布极大加速了美国西部土地的开拓和农业的发展。

1856年，联邦政府将土地出售政策扩大到矿产地，推动了采矿业和交通运输业的发展。1862年颁布的《宅地法》是美国西部开发中最具有民主色彩的一部土地法，它实际上为每个或每户合乎条件的定居者无偿分配了一块160英亩安身立命的宅地^[9]，对西部开发来说有着极其重要的转折意义，它使西部土地由原来的有价出售变成一定条件下的无偿分配，刺激了移民西进的洪流，加速了西部土地的开发利用，对西部工业产品市场的扩大，乃至对西部民主政治的确立和巩固都有着极大的促进作用^[10]。

表3－2　美国西部大开发出台土地相关法案情况

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资料来源：李蓉．美国西部开发的土地政策对中国西部开发的启示．西南民族大学学报（人文社科版），2003（11）；周钢．西部开发与美国现代化．求是杂志，2005（21）经整理而得。

3．交通基础设施建设战略

交通基础设施建设是区域开发的基础，其关系到区域内外各种资源要素的整合、区域内大量比较优势资源的开发，以及与周边地区之间物质交换等。在西部大开发中，美国联邦政府的政策在其中起到了非常重要的作用。

首先，在铁路大动脉建设上，联邦政府通过制定十分优惠的政策，给铁路建筑提供各种形式的援助，包括对进口铁轨豁免关税，为铁路公司提供贷款、土地赠予等。自1830年美国第一条铁路建成开始，美国铁路建筑长度以平均每5年翻一番的速度发展。到1880年美国已建成铁路达150 086公里，而当时整个欧洲铁路的总长度才169 000公里。到19世纪末，美国已建成横贯大陆北、中、南三条铁路干线，铁路总长达30万英里，超过全世界总和^[11]。

其次，在公路建设上，美国联邦政府采取拨款的方式援助西部交通基础建设，拨款修建了唯一条从东部通往中西部的大路———坎伯兰大道。它的修建大大地促进了美国东西部之间的商品交换，为美国西部早期开发起到了重要的作用。最后，在水运建设上，美国在19世纪上半叶开凿修建了总长度达4 254公里的运河网^[12]，进一步打通了东西部之间的交通运输通道，不仅便利了东西部的联系，也加快了西部开发的速度。

4．产业培育和升级战略

美国西部大开发过程中，产业发展经历了由农业为主向轻工业转变、轻工业为主向重工业转变、重工业为主向高科技产业转变的几个阶段。在不同的阶段，政府都能把握时机，引导区域产业升级，最终实现美国西部地区整体工业化。在农业发展阶段，美国联邦政府通过土地开发政策，激活了大量外来人口的拓荒动力，使得大量的西部闲置土地被开垦成可耕种土地，把原本荒凉的西部地区变成了千里沃野，西部地区也成为美国重要的粮仓。在农业发展的基础上，美国联邦政府又不失时机地发展轻工业，利用西部地区大量的优质棉花发展纺织工业，利用种植作物作为原材料发展农产品深加工工业和食品工业，主要包括肉类加工业和罐头工业。

同时，西部地区发现了丰富的矿产资源，依托这些矿产资源，美国联邦政府引导西部地区的产业向重化工工业方向发展，石油工业、钢铁工业、机械制造业和汽车工业迅速在西部地区崛起。1910年，美国西部的工业产值大大超过农业。二战后，以信息技术为主的科技革命席卷整个世界，美国依托西部地区良好的工业基础，在西部大量培育发展新兴产业，使西部地区产业结构发生了重大变化，高分子材料工业、原子能工业、电子计算机工业、半导体工业、宇航工业和激光工业等一大批新兴产业在西部崛起，引领美国高新技术产业发展。

5．发展教育战略

教育是人才培育的主要路径之一。美国联邦政府在西部大开发早期就认识到教育发展对西部地区经济发展的重要性，认识到科技进步靠人才、人才培养靠教育的道理。因此，在美国西部大开发早期，联邦政府就重视西部地区教育的发展。1862年和1890年美国国会两次都通过相关法案，规定联邦政府在每个州至少资助一所从事农业和技术教育的学院；出售公地所获资金，除10%可用于购买校址用地之外，其余将设立为捐赠基金，其利息不低于5%^[13]。在美国联邦政府的支持下，西部地区的每个州都为兴办一所公共学院提供了一片土地，著名的伊利诺斯大学、马萨诸塞理工学院、康奈尔大学等先后在西部地区建立起来。

第二次世界大战后，美国在西部地区建立了很多高科技军事研究基地，从欧洲引入了许多科技人员，在高科技技术溢出效应带动下，美国西部地区与东部地区之间的技术鸿沟不断缩小。美国还注重西部研究型大学的培育，先后建立了以斯坦福大学及周边地区与新墨西哥州立大学为两个增长极的研究走廊。大学科学研究的活跃带动了区域科技事业的发展，研究高技术的桑迪亚国家实验室也在走廊中心的阿尔伯克基市建立。良好的科研生态环境促进了本地经济的发展，通用电器等著名的高技术公司纷纷在当地设厂和建立研究及生产基地，加州圣何塞市的圣克拉拉县因此变成举世闻名的硅谷^[14]。

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图3－1　支撑美国西部大开发的五大战略

3．1．3　美国西部大开发政策促进经济增长的启示

美国西部大开发战略不但成功地振兴了美国西部地区的经济，而且也促进了美国经济的增长与发展，在整个西部大开发战略中，有许多值得我们借鉴的经验。

1．立法是保障美国西部大开发经济增长的关键

为了保证西部大开发实施的连续性及不受人为因素的干扰，在西部开发初期，美国联邦政府就以立法的形式确立了西部大开发刚性约束。

第一，通过法律的制定，给全美国社会包括来自世界各地的准备到西部投资者，发出了明显的信号，预示美国联邦政府有能力、有信心保障参与西部大开发的任何人的利益不会受到不合法的侵害，在法律面前，任何人不能以任何形式违背法律的约束，换句话，人人在法律面前平等。这样，政府通过以立法的形式，以美国联邦政府的信誉给全社会公开一个承诺，让即将参与西部大开发的人民充分信任美国联邦政府开发西部的决心，也给参与或准备参与西部大开发的公民吃了一个定心丸。

第二，美国联邦政府制定了一系列的、系统的、配套的法律。比如，关于土地开发的《西北法令》，1787年，美国国会通过《西北法令》，从政治、经济、社会方面对移民在蛮荒的土地上从事生产和生活提供了必要保证^[15]。不仅美国联邦政府制定了综合土地开发法，还配套制定了与土地开发的相关法律，1785年的《土地条例》、1862年的《宅地法》、1873年的《育林法》、1877年的《荒地法》、1878年的《木材石料法》等，这些1＋X土地法律综合配套出台，使西部土地资源开发利用综合化、开发效应最大化，人民就业多元化，形成1＋1＞2的法律效应、经济效益、社会效益。

第三，法律的制定，保障了国家利益与地方利益的一致性。美国联邦政府以法律的形式制定了西部大开发相关法案，从国家利益出发，形成了西部开发不仅关系到西部地区发展而且关系美国整个国家利益的共识，避免了其他区域产生因国家对西部开发政策倾斜而出现政策博弈的可能性，同时，通过制定法律，国家也维护了地方利益。在西部开发过程中，西部大量资源就地开发，形成了资源开发本地化、就业本地化等良性循环局面，最终形成国家与地方共赢的格局。

2．土地开发是西部经济增长的原始资本

在美国西部大开发前，西部地区拥有大量的荒凉的土地，美国联邦政府利用西部地区广阔的土地资源成功地引入大量移民。

第一，实施普惠制，保证移民公平拥有土地资源。美国联邦政府规定任何人，

包括美国全国的公民或来自世界其他国家的投资者，只要移民到西部，都可以公平地拥有一份土地，而且这些土地经过几年的耕种，都可以变成个人私有财产。这些公平、公开、透明的政策措施，保证了每个公民合法拥有自己的一份土地财产。

第二，土地廉价的出卖，保证开发者低成本开发土地。在西部大开发时期，美国联邦政府规定每英亩土地最低价为1美元，鼓励人们购买廉价土地。在如此低廉的土地价格下，大量移民被吸引到了西部，同时，因为土地以低廉的价格被出卖，大量移民几乎没有花费什么成本的情况下就拥有了大量土地，所以移民把节省下来的资金可以全部用于土地耕种。

第三，将土地以公开拍卖或奖励的形式进行资源配置。西部土地公开拍卖或作为企业和个人发展西部交通、修建水利工程、兴办各级各类学校的奖励，较好地满足了农民对土地的要求，调动了他们开垦西部土地的积极性，成千上万的美国人从东部向遥远的西部跋涉，以“拼命赶”的速度在西部自由地寻找发展的机会。自由土地制度不仅使农业资本主义经济按市场机制运行，沿着农牧场主的道路发展，而且促进了西部矿业、交通运输和城镇的发展^[16]。

3．交通基础设施建设是驱动美国西部大开发经济增长的基础

要想富先修路的一句中国俗语，揭示了交通基础设施在区域开发中的重要性。美国联邦政府在西部开发初期非常注重交通基础设施的建设，其中，一些好的做法值得我们借鉴。

第一，借市场和民间资本的力量发展交通。美国联邦政府为了吸引大量移民前往西部，以非常便宜的价格把土地卖出，如果靠土地出让金来建设美国西部交通，只能是杯水车薪，但美国政府创新地以商业或民间资本为投资主渠道来建设美国西部交通基础设施。美国联邦政府制定了非常优惠的政策，给铁路投资者提供各种形式的援助，比如，土地赠予、贷款担保、税收减免等，联邦政府的铁路政策十分有效地调动了民间力量修筑铁路的积极性，使得地方政府和私营公司成为铁路建设的主要筹资者和承担者。

第二，铁路、公路和水路交通系统化建设，实现了交通多元化发展。铁路是远距离运输的主要承担者，水路是在各种运输方式中成本相对最低的，公路是区域内部或对外运输的主要承担者，三者有机地结合在一起，就会形成系统化的运输网络，实现最优化的交通组合，大大降低了交通运输成本。美国西部大开发，成功地将三者有机组合在一起，促进了美国西部经济的地区专业化发展及全美统一市场的形成，从而促进全国经济的增长。

4．产业培育和升级是美国西部大开发经济持续增长的保障

区域的发展最终要落实到实体经济上，实体经济是推动区域经济发展的主体。实体经济为区域的人口提供大量就业岗位，为本地财政创造大量税收收入。美国西部地区产业不断更替升级保证了西部大开发持续、健康发展。其中，很多经验值得借鉴。

第一，按照世界产业更替规律进行产业升级。世界产业发展规律一般为先发展农业，再发展工业，其中，工业发展顺序为先发展轻工业，后发展重工业。美国西部大开发首先依托其广阔的土地资源，大力发展农业，使西部成为美国“粮食王国”、“棉花王国”，在此基础上，利用丰富的粮食和棉花农产品发展轻工业和纺织工业。在利用农业和轻工业解决大量劳动力的同时，美国西部地区发现了蕴藏丰富的石油和煤炭资源，美国联邦政府又不失时机的发展石油化工、钢铁和煤炭等重化工工业。

第二，资源与产业时空耦合发展。西部大开发初期，土地是西部最具有比较优势的资源，美国联邦政府利用西部土地资源发展农业，实现土地资源的收益最大化。当土地资源开发效益最大化、农业规模经济最大化时，开始发展轻工业和农产品加工业，大量劳动力从农业生产转移到轻工业和农产品加工工业上，避免了农业生产的规模不经济现象出现。与此同时，美国西部发现了储量可观的石油、煤炭等资源，这时石油、煤炭等资源与西部土地资源相比具有比较优势，美国联邦政府又着手发展重化工工业接替轻工业。

第三，高科技产业为西部地区经济注入新的活力。计算机、互联网技术的发展，催生了新兴产业，大量高科技产业在美国西部地区崛起，以硅谷中小科技型企业为代表高科技产业群在空间上形成了集聚，如西雅图形成了以波音公司为代表的飞机制造业，旧金山和洛杉矶形成了以英特尔、IBM、雅虎、网景等为代表的“硅谷”微电子信息技术产业和航空航天精密仪器、生物技术等新兴产业。

5．教育优先发展为美国西部大开发经济永续发展提供了强大的动力

美国联邦政府在西部大开发初期就非常重视西部地区的教育和科技，注重人力资本投资，并为西部地区发展提供智力支持和人才保障，培育其发展的创造力和竞争力。

第一，注重基础教育。在西部地区开发初期，美国联邦政府通过赠地的方式授予学校大量土地，使学校无偿获得了很多土地，保证了学校能够顺利建校与发展壮大，同时，美国联邦政府又把大量的公共投资用于学校基础教育。

第二，培养专业技能人才。美国联邦政府规定每个州，尤其是西部的每个州

至少资助一所从事农业和技术教育的学院。由于农业和技术教育学院的建立，促使了美国西部地区农业技术的快速发展，而使美国西部成为“粮食王国”，其功不可没。技术教育的发展培育了大量技术工人，为西部后来工业发展培养了大量专业技术人员。

第三，科研机构的引进。美国联邦政府对西部教育的投资和扶持，促使一批高科技产业的实验室、科研院所和大公司纷纷驻足西部地区，促使硅谷、波士顿128号公路、北卡罗来纳研究三角园区、佛罗里达、亚特兰大、橡树岭———诺克斯维尔等城市汇聚了一大批高校和科研机构，促使一大批具有高科技含量和实力的产业基地在区域内形成。教育和科技事业的发展，从根本上为美国西部地区经济的起飞奠定了坚实的基础^[17]。

3．2　欧盟区域政策对经济增长的作用

欧洲联盟（European Union，简称欧盟）是各国实现经济一体化和政治一体化的典范，是当今世界上一体化程度最高的国家联合体，其主要经历了欧洲煤钢共同体、欧洲共同体、欧洲联盟三个不同发展阶段。

3．2．1　欧盟三个发展阶段的政策取向

1．煤钢共同体开启“三共”目标的先河

1950年法国外长舒曼提出“欧洲煤钢联营计划”，即“舒曼计划”，建议愿将本国经济中的煤钢部门管理权委托给某一独立机构的国家成立煤钢共同市场。此后，法国、联邦德国、意大利、比利时、荷兰、卢森堡等6个西欧国家开始在此计划基础上进行谈判。1951年4月18日，在美国的支持下，法国、联邦德国、意大利、比利时、荷兰、卢森堡6国根据“舒曼计划”在巴黎签订了为期50年的《欧洲煤钢共同体条约》^[18]。

条约确定共同体的基本任务是建立煤钢单一共同市场，取消有关关税限制，对生产、流通和分配过程实行干预。条约促使了缔约各方建立了以共同市场、共同目标和共同机构为基础的欧洲煤钢联营。共同市场的建立，对于各成员国中经济的扩张、就业的发展和生活水平的提高，都有所贡献。共同目标的建立，保证了各成员国经济发展利益相互一致，不会因为目标不一致出现互相博弈的局面，共同机构的建立保证了交易成本最小化、协商利益最大化。煤钢共同体最大的政策突破是建立以煤钢为代表的单一共同市场，取消缔约各方有关关税限制。

2．欧洲共同体标志着欧洲经济一体化全面展开

经过几年的欧洲煤钢共同体的运行，欧洲一些主要国家因共同市场建立均得到了诸多利益，纷纷开始寻求更大范围的一体化。1957年3月25日，法国、德意志联邦共和国、意大利、荷兰、比利时和卢森堡等6国外长在罗马签订了建立欧洲经济共同体与欧洲原子能共同体的两个条约，即《罗马条约》，于1958年1月1日生效。1965年4月8日，6国签订了《布鲁塞尔条约》，决定将欧洲煤钢共同体、欧洲原子能共同体和欧洲经济共同体统一起来，统称欧洲共同体。条约于1967年7 月1日生效。欧共体总部设在比利时布鲁塞尔^[19]。

欧洲共同体成立后，采取了以下几点政策和措施：①取消各成员国之间的贸易壁垒；②建立一个单一的对非成员国的商业政策；③最终协调成员国之间的运输系统、农业政策和一般经济政策；④取消私人和政府所采取的限制自由竞争的措施；⑤保证成员国之间劳动力、资本和工商企业家的流动性。与煤钢共同体相比，欧洲共同体开启了欧洲全面一体化进程，在取消关税的基础上，彻底消除了各成员国之间的贸易壁垒，同时，成员国之间劳动力、资本和工商企业家可以自由流动，完全实现了劳动力和资本两个主要促进经济增长的要素在空间上的流动，从而实现了经济一体化。

3．欧洲联盟开启了欧洲全面一体化进程

欧洲联盟是一个集政治实体和经济实体于一身、在世界上具有重要影响的区域一体化组织，总部设在比利时首都布鲁塞尔，是由欧洲共同体（European Community，又称欧洲共同市场）发展而来的，主要经历了三个阶段，即荷兰、卢森堡、比利时三国经济联盟、欧洲共同体、欧洲联盟。1991年12月，欧洲共同体马斯特里赫特首脑会议通过《欧洲联盟条约》，通称《马斯特里赫特条约》（简称《马约》）。1993年11月1日，《马约》正式生效，欧盟正式诞生^[20]。

欧盟的成立，把各个成员国纳入到一个单一市场框架内，并制定了一个适用于所有会员国、标准化的法律制度，保证人、货物、服务和资本的迁徙自由。与欧洲共同体相比，欧洲联盟从法律上保证了各个成员国的合法权利。在对外方面，欧洲联盟采取一个共同的贸易政策，包括农业、渔业政策和区域发展政策。不仅如此，代表其成员国在世界贸易组织、八国集团首脑会议和联合国的会议上发言，维护其成员国利益。

表3－3 欧洲联盟发展历程情况表

续表

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资料来源：根据欧洲煤钢共同体．http：／／baike．baidu．com／view／1155578．htm；欧洲共同体．http：／／baike．baidu．com／view／42839．htm；欧洲联盟．http：／／baike．baidu．com／view／19788．htm经整理而得。

3．2．2　欧洲联盟区域政策促进经济增长的主要举措

至今为止，欧洲联盟是世界一体化程度最高的区域之一，其采取的很多举措对促进区域经济发展起到了很好的作用，对1986—1996年欧洲联盟区域内的人均GDP进行比较，25个最低区域从居欧盟平均水平的52%增长到59%，10个最贫穷区域从欧盟平均水平的41%上升到50%，10个最富裕区域由最贫穷区域的3．7倍下降到3．1倍^[21]。可见欧洲联盟区域政策成绩比较显著，其主要作法体现在完善的法律制度、合理的项目援助等几个方面。

1．完善的法律保障制度

欧洲联盟的发展进程是经济与法律互动的过程^[22]。欧洲联盟成立后，大量的政策出台，这些政策都以法律为基础。各种基础性条约、“规则”、“指令”、“决定”与建议和意见都具有法律约束性，因此，欧盟的政策都具有法律的烙印，与法律具有同等效应。研究欧盟政策与法律的学者均认为，对于欧盟来说，“政策”一词与“法律”无异。

从整个欧洲层面上，欧盟理事会和议会作为其主要的立法机构，先后制定了《欧盟地区发展基金规则》（1080／2006）、《欧洲社会基金规则》（1081／2006）、《欧盟领土合作组织规则》（1082／2006）、《欧盟地区发展基金、欧洲社会基金和聚合基金一般规则》（1083／2006）、《建立聚合基金规则》（1084／2006）和《入盟前援助规则》（1085／2006），同时，委员会作为欧盟的执行机构，为实施这些规则也制定了《委员会为实施1083／2006号规则的实施细则》（1828／2006），这些法律规范将欧盟区域政策以法律的形式固定下来，使欧盟整个区域经济、社会发展运行在法律的规则下，避免了人为主观因素的干扰，使欧盟各成员国在法律制度框架下，实施公正、公平和公开的区域发展政策。

2．多元化的基金项目援助

欧盟扶持区域经济发展的一个重要方式是项目援助，而区域经济发展的一个主要动力来自于投资，投资是协调区域经济关系的重要推动力。因此，区域发展政策需要有充分的资金支持和保障。欧盟就是通过合理的项目援助方式推动区域经济的发展。

欧盟成立以后，先后设立了两种主要基金类型：一种是结构基金；另一种凝聚基金。结构基金主要由四个分基金组成，即欧洲社会基金（ESF）、欧洲地区发展基金（ERDF）、欧洲农业指导和保障基金（EAGGF）以及渔业指导性融资基金（FIFG）。凝聚基金将用于那些人均国民生产总值低于欧盟成员国人均水平90%的成员国，以资助这些国家改善环境和发展基础设施。这些国家目前为西班牙、希腊、爱尔兰和葡萄牙，称为凝聚国家。

据统计，仅1975—1984年，欧洲地区发展基金累计支出117亿欧洲货币单位，资助了2．5万个发展项目。1994—1999年期间，结构基金总投入1 710亿欧元，创造了80万个就业机会，修建高速公路4 100公里、普通公路3．2万公里，有21万家中小企业和800万人得到帮助^[23]。凝聚基金从1994年开始运作，对人均GDP低于欧盟平均值90%的成员国，像希腊、爱尔兰、葡萄牙和西班牙等“凝聚国家”给予了援助。

2000—2005年期间，总共创造了45万多个就业机会。在2000—2006年期间，凝聚基金将援助“凝聚国家”总额度达180亿欧元，支持这些国家的环境、跨欧交通、能源和通讯网络计划、交通基础设施项目。2007—2013年计划下实施的投资将使大部分新成员国的GDP绝对水平增加大约5%—15%。据估计，到2015年如果保持该水平投资将另外产生200万左右的就业机会^[24]。

表3－4　欧盟扶持区域发展的主要基金情况

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资料来源：朱建成，陈林汉．欧盟结构基金对中国的借鉴作用．广东外语外贸大学学报，2007（2）；张丽君．欧盟空间规划与凝聚政策的启示．国土资源情报，2011（11）经整理而得。

3．分类指导的援助政策

欧盟虽然由发达国家组成，但同样存在富裕下的贫困问题。人均国内生产总值最高的卢森堡比位居末席的希腊和葡萄牙高出3倍多，比西班牙和爱尔兰高出2倍多；最富的德国汉堡地区人均国内生产总值是最贫困的葡萄牙阿连特茹地区的4倍多^[25]。为此，欧盟针对不同经济发展阶段的成员国家采取分类指导的资金扶持政策，根据不同国家的经济发展情况规定了不同配套资金比例^[26]。第一，按照人均GDP标准把欧盟划分为不同类型的地区，对于人均GDP低于欧盟平均水平85%的成员国家或地区，欧洲地区发展基金（ERDF）和欧洲社会基金（ESF）配套资金比例的上限为85%^[27]。第二，凝聚基金把援助分为三个目标，即目标1、目标2和目标3，目标1主要指“集合”目标，就是促进增长，为最不发达成员国或区域强化能够真正带来“集合”的条件和因素；目标2为区域竞争力和就业；目标3是欧洲领土合作^[28]。不同的区域具有不同的发展目标，不同的目标区域援助资金比例和额度不同^[29]。对于受凝聚基金援助的目标1地区，欧洲地区发展基金（ERDF）、欧洲社会基金（ESF）配套资金比例的上限是80%，目标3地区为75%、目标2地区为50%。第三，按照各国人均国民收入（GNI）占整个欧盟平均水平的比例，各国所获得的援助基金将不同。

表3－5　2007—2013期间各国所获得的援助资金上限占GDP的比例

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资料来源：European Commission．

4．健全的政策执行机构

无论区域经济政策制定得多么完善，如果没有一个系统的执行政策的机构，政策的执行力就会打折扣。欧盟区域政策能够顺利贯彻执行，与其有一套系统的政策执行机构分不开。欧盟区域协调机构主要分为三个机构，即职能机构、顾问机构和实施机构。职能机构主要指欧盟委员会，它是常设执行机构，负责起草政策、法规、报告和建议，并保证欧盟的政令在各成员国畅通。

欧盟委员会下设地区委员会，其是政策建议汇集机构，主要任务是把欧盟各个地区、地方政府的意见收集归纳起来传达给欧盟的决策核心^[30]。同时，欧盟委员会每当遇到《欧洲联盟条约》所规定的应当咨询地区委员会情况时，应必须向地区委员会进行咨询。委员会可在其认为合适的其他一切情况下向地区委员会进行咨询。委员会在认为必要时，应给予地区委员会至少一个月的期限，以便后者提出意见^[31]。

在地区委员会下设一个地区政策总司，专门负责制定和执行地区经济政策。顾问机构主要由区域委员会组成，职能是对欧盟的区域政策和社会发展进行咨询和评价，提出协调区域发展等领域的政策建议，供欧委会和欧洲议会参考。

实施机构主要由管理机构、核实机构、审计机构、监督委员会组成，管理机构的职能是管理和实施欧盟委员会批准的实施计划；核实机构的职能是负责在财政支出和申请收入的声明书提交给委员会之前对其真实性进行核实；核实机构的职能是核实项目的管理和控制体系的有效性；监督委员会的职能是负责财政基金的监督和管理。在这样一个环环紧扣、相互制约、职能互补的区域政策协调机构大框架内，欧盟区域政策的执行力得到了有力的保证。

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图3－2　欧盟区域协调机构组成运行图

3．2．3　欧盟政策振兴欧洲区域经济的启示

在欧盟不断接纳新成员国的情况下，欧盟区域经济发展也呈现出不平衡态势。而欧盟所采取的一系列政策措施，极大地促进了落户成员国或地区经济的发展，缩小了地区之间的差距。这其中一些好的做法值得我们借鉴。

1．完善的法律制度是欧盟区域经济增长的重要保障

欧盟成立以来，由于不断地扩大成员国，各成员国之间的经济发展水平不一样，出现了区域之间发展不平衡。在欧盟政治没有形成统一体的情况下，要实现公开、公平和公正的区域发展政策，就必须建立一套行之有效的约束机制，而法律是一个非常具有约束力的运行体系。欧盟在用法律制度保证区域经济增长方面走在了世界其他国家的前面。

第一，顶层立法，体现法律的公正性，保证区域政策顺利实施。法律必须有具有公信力的最高权威机构制定，这样才能保证法律至高无上，保证法律的最大约束力。欧盟委员会、欧盟理事会和议会是主要的立法机构，在保证区域经济发展与增长方面，它们出台了大量区域发展相关规则，比如《欧盟地区发展基金规则》、《欧洲社会基金规则》等，这些规则保证了区域政策顺利实施。

第二，法律覆盖面广，保证区域政策实施全程有法可依。欧盟区域政策从制定到实施包括了很多环节和阶段，例如政策目标制定、政策工具应用、政策实施、政策实施后的监督和评估等。而欧盟的法律约束涵盖了区域政策执行的各个环节和阶段，并把其中每一个环节和阶段的政策性行为都纳入到欧盟法律体系框架内，保证了政策从制定到实施不会存在“脱法”的状态。欧盟区域经济发展所取得的成绩与其构筑起的欧盟区域经济协调发展法律体系密切相关，欧盟的法律体系给区域经济发展提供了强大的制度保障。

2．合理的项目援助是欧盟区域发展的重要推动力

区域的发展需要一系列的政策扶持，一般包括货币政策、财政政策、税收政策等，而欧盟采取基金援助政策。欧盟依据法律程序通过建立涉及经济、社会、文化等方面的援助基金，有力地推动了欧盟各成员国或地区经济发展。欧盟的援助基金有很多地方值得我们借鉴。

第一，建立多元化的援助基金，保证经济、社会同步发展。欧盟基金主要分为两种：结构基金和凝聚基金。结构基金下设了关于区域发展的基金、社会发展的基金、中小企业发展的基金、农业发展的基金、环境治理的基金、就业保障的基金等，这些基金可以单独地使用在欧盟需要援助的成员国或地区上，也可以同时使用在需要援助的成员国或地区上，一般欧盟援助成员国的标准是按照人均GDP或人均国民收入来划分的，在人均GDP或人均国民收入较低的成员国或地区，经济、社会发展均相对落后，所以，在多数情况下，欧盟的援助一般会同时使用在一个需要援助的成员国或地区上，这样就可以形成共振叠加效应，最大程度地促进区域经济发展。

第二，建立消除区域发展不平衡基金，极大地减小了地区之间的差距。欧盟的凝聚基金主要用于消除地区之间发展不平衡，1994年建立以来，无论是在缩小成员国之间地区差距，还是交通基础设施、跨欧交通、能源和通讯网络建设上，凝聚基金都在欧盟需要援助的成员国或地区上起到了明显的效果。像欧盟这种凝聚基金援助的方式应在我国西部大开发、中部崛起战略中尝试使用。

3．分类指导的援助政策是区域差异化发展重要引力

区域发展水平和阶段不同，导致了区域扶持政策的内容各异。这就需要区域扶持政策的制定者针对不同区域的发展情况科学合理地制定出因地制宜的差异化政策。

第一，采取制定菜单式政策，保证采取的政策具有针对性。欧盟成员国经济发展水平存在差异性，这就需要欧盟在援助资金运作和使用上采取分类指导的援助政策。根据区域发展实际情况，把区域发展援助目标分为几类，每一类援助目标、资金、功能都不一样，如此一来就会形成各具特色的分类指导政策，其会在不同区域经济发展上形成个性化运作模式，对区域发展具有针对性。而一般国家或地区在扶持援助落后地区经济发展上会采用统一的援助扶持政策，这样在效果上就不会像欧盟分类指导援助政策实施效果那样明显。

第二，科学合理地划分援助地区及援助资金比例，保证援助地区获得最大效益。欧盟根据人均GDP和人均国民收入把各成员国划分为不同类型地区，在此基础上，再科学合理地制定援助资金比例，这样做能够保证援助资金最大限度用在经济发展水平相对落后的成员国或地区，保证有限的援助资金用在效益最大化之处。这种精致化的政策制定值得我国区域政策制定者借鉴，今后，我国可以把西部大开发资金援助政策进一步细化，按照经济发展水平分阶段按比例进行援助。

4．系统的政策执行机构是欧盟区域经济发展的坚实保障

欧盟不仅在资金援助政策制定方面做得很精细，而且在政策执行力方面做得也很到位。在区域政策执行过程中，欧盟形成了一套相互独立、相互监督、相互衔接以及较为完善的系统化运行体系。

第一，欧盟“三权分立”的政策体系，保证了政策的制定、执行和监督相互独立，相互制约。欧盟在政策制定前，就充分利用政策顾问机构就政策制定内容等相关事宜进行咨询协商，从而保证了一项政策科学合理地被制定出来，同时，出台政策又满足区域经济发展实际情况要求。在政策制定时，欧盟委员会下设了地区委员会和地区政策总司，这样做主要考虑到地区经济政策制定的专业化水准一定要高，制定出来的政策一定要能促进区域经济发展。

第二，完善的区域政策执行机构，保证了区域政策顺利实施。欧盟区域政策出台后，有一套完善的执行机构，包括管理机构、核实机构、审计机构和监督委员会，这些机构在政策实际执行过程中，形成了相互衔接、相互监督、相互联系的统一有机整体。而大多数区域政策制定出台后，在实施环节出现的问题比较多，不能够保证政策有效执行。欧盟的区域政策执行机构值得我国区域政策实施者借鉴。

3．3　日本国土规划对经济增长的作用

日本的国土规划称为“全国综合开发规划”，是日本区域开发规划体系中最上位的规划，是中央政府关于国土开发的基本政策^[32]。二战后，日本一共编制了五次全国综合开发规划（简称五全综规划），并在此基础上，由于社会经济发展背景、基础和条件的变迁，日本的国土规划在2008年开始由“全国综合开发规划”变为“国土形成规划”（简称全国规划）^[33]。因此，日本国土规划大致可以分为两个阶段，即“全国综合开发规划”阶段和“国土形成规划”阶段。

3．3．1　日本国土规划的发展历程

日本的国土规划分为三个时期，分别是明治时代的萌芽期、五次全国综合开发规划发展实施期、国土形成规划转型提升期。

1．国土规划萌芽期

在明治时期，日本政府就开始了对北海道和东北地区国土进行有计划地开发与利用，这个阶段，日本以欧美作为追赶发展目标，采取欧美建设发展模式，以发展军事工业作为强国之梦，在短短几十年里，日本经济得到了快速发展。但是二战结束后，日本经济受到了全面重创，需要进行全面复兴。

在此背景下，日本颁布了第一部关于国土开发的基本法———《日本国土综合开发法》^[34]。在这部法律中，日本首次提出要编制各级国土开发规划设想，想从国家层面上，走区域均衡发展的道路，即对日本国土进行综合开发和利用，以此来全面振兴日本经济。但这美好的愿望与日本国家所面临的现实情况事与愿违。当时，日本全国经济处于崩溃边缘，日本政府的首要任务是解决工业发展所需能源和原材料以及大量需要安置的退伍军人，至于日本国土开发和利用、区域均衡发展等问题都没有被日本政府提到议事日程上，换句话说，日本政府还顾不上考虑这些问题。

由于作为国家宏观战略规划的日本国土规划被日本现实发展环境所影响，在日本政府上下没有形成共识的情况下，日本国土规划一直被搁置了10年。虽然《日本国土综合开发法》制定出台10年来，一直未能推进和指导日本的国土规划工作，但日本已经形成了国土规划的思想和认识，正是这种思想的启蒙，引发了后来日本五全综规划。在日本国土规划漫长的历史长河中，《日本国土综合开发法》具有启蒙和奠基作用。

2．日本国土开发实施期

《日本国土综合开发法》出台10年后，日本开始了真正意义上的国土规划。1961年开始，到2007年近50年间，日本先后制定了五次《全国综合开发规划》，简称“五全综规划”。分别是1961—1968年的“一全综”，1969—1976年的“二全综”，1977—1986年的“三全综”，1987—1997年的“四全综”，1998—2007年的“五全综”。日本经过五次全国综合国土开发规划后，实现了从点到轴再到面的全域国土开发。

“一全综”采用在大城市周边规划工业基地的方式，解决了工业过分集中大城市、收入差距拉大等问题，初步形成了太平洋工业带。“二全综”通过新干线、高速公路等交通网络，推动大规模项目开发，消除区域之间差距，在太平洋工业带基础上，形成了三个大城市圈和四个地方圈国土开发格局。“三全综”采用改善地方人居综合环境的模式，进一步振兴地方经济，从而基本解决了人口过疏、过密问题，为实现国土全面平衡奠定了坚实基础。“四全综”为了实现全国层面上的国土平衡，通过建设全国的交通、通信、信息网络，建立各具特色的职能多极中心，建立地方主导城市网络等模式，以此来实现国土全面平衡开发。“五全综”主要把日本作为一个整体，在国土全面平衡的基础上，加强与周边国家的合作，加强对外国际交流。

表3－6　日本五次全国性综合国土开发规划情况

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资料来源：孙立，马鹏．21世纪初日本国土规划的新进展及其启示．规划师，2010（2）；张松．21世纪日本国土规划的动向及启示．城市规划，2002（12）；方一平．从日本国土规划的思维变迁谈我国未来国土规划的侧重点．国土经济，1999（2）；吴殿廷，虞孝感，查良松等．日本的国土规划与城乡建设．地理学报，2006（7）；翟国方．日本国土规划的演变及启示．国际城市规划，2009（4）经整理而得。

3．国土形成规划转型提升期

经过60多年的五次国土规划开发，日本的国土空间、国土结构和产业布局已经基本成型，表明五全综规划的目标基本实现，国土规划开发框架体系得到完善，也预示着日本国土开发将步入新的历史时期，即由国土开发期向国土形成规划转型提升期过渡。

2005年日本国会修改了1950年制定的《国土综合开发法》，并改为《国土形成规划法》，2008年7月，根据《国土形成规划法》编制的首轮国土形成规划（全国规划）通过内阁审议，日本国土规划正式进入到国土形成规划时代^[35]。

国土形成规划时代与国土开发时代明显不同，国土形成规划时代首先强调应从以开发为主线的国土规划中脱离出来，针对日本目前成熟社会的特点与问题，把规划重点由突出国土量的扩张转型为国土质的提升，从而形成安全、安心、安定的国土和国民生活发展质量；其次，由注重经济发展向人居环境全面改善转变。新的形成法强调从人居环境建设入手，全面提升日本国家竞争力、科技创新力，并同时建造生活稳定、环保安全的优越环境。最后，由自上而下变为自上而下与自下而上相结合转变。新的国土形成法设立国土审议会，负责调查审议与国土形成规划及其实施有关的必要事项。而国土形成规划的制定也必须根据国土交通省法令，预先征求国民的意见，同时与环境等其他相关行政机构进行协商，听取都道府县及指定城市的意见^[36]。

3．3．2　日本国土规划促进区域经济发展的主要举措

1．制定了国土综合开发法

国土规划开发是一个长期、动态的发展过程，其具有连续性、继承性等特点，一旦科学地进行了国土规划，这个规划方案就要坚定不移地实施下去，不能人为随意修改、变动。日本在法律保障国土规划开发方面有其独到一面。

第一，在国土开发规划前，1950年，日本先制定了《国土综合开发法》，该法是日本第一部关于国土开发的基本法。这部法律包括5章15条，主要目的在于“依据国土的自然条件，从经济、社会、文化等措施的综合观点出发，在综合开发、利用和保全国土并使产业布局合理化的同时，提高社会福利水平”^[37]。按照《国土综合开发法》，日本政府先后制定了五次国土开发规划，正是因为有了法律的保障，日本政府先后制定的五次国土开发规划具有连贯性、系统性和可持续。

第二，日本不断完善、修改《国土综合开发法》，使其适应社会的发展。一部好的法律应该不断地修改、完善，这样其才有生命力。日本政府1952年对《国土综合开发法》做了第一次修订，主要在财政资金保障、法律调整、国土审议会作用等方面进行了调整。1971年，国家有关部门和社会各界开始要求修改“二全综”，同时修改《国土综合开发法》。

第三，相关配套法律对《国土综合开发法》进行有益补充。一个系统的法律体系需要大量的相关配套法律进行支撑。日本在《国土综合开发法》基础上，先后出台了一些配套法律，比较典型的是为解决东京圈过密问题而制定的相关配套法律，主要包括一个基本法和四个相关法。基本法为《首都圈建设法》（1956年）。相关法有关于《首都圈近郊建设地带及城市开发区域建设法律》（1958年）、《关于限制首都圈市区工业等限制法》（1959年）《首都圈近郊绿地保护法》（1966年）、《筑波研究学院城市建设法》（1970年）等。根据时代特征和发展条件，这些法律每隔一段时间都会进行相应的修订^[38]。

2．采取自上而下和自下而上相结合的协商式国土开发模式

日本最新的《国土形成开发规划》是其面向未来几十年的一部规划。与五全综国土开发规划不同之处是更加强调民众的参与性、协商性和国家与地方互动性、联系性。在民众参与方面，无论是全国规划，还是广域地方规划，都必须有民众的参与评议，否则不允许通过。比如全国规划，首先由国土交通大臣制作提案，提交给国土审议会进行调查审议，同时，提交给都道府县政令市听取意见，之后，还要进行公共评议。公共评议后才提交给内阁会议进行表决通过。同样，广域地方规划也要进行听取专家意见和公共评议两道程序，此后提交给国土交通大臣由其决定。

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图3－3　日本国土规划与广域地方规划流程图
资料来源：野田顺康．日本国土规划制度改革及新国土规划的编制．“中日两国国土政策的现状及发展前景”研讨会改编。

在协商性方面，全国规划需要通过国土审议会和都道府县政令市两个程序流程进行协商。广域地方规划需要经过国家地方分都局、相关都府、相关政令市、当地经济界等部门在平等立场上进行协商。在互动性方面，国家规划可以由都道府县政令制定规划并提出更改方案，广域地方规划可以由市町村提出规划编制和更改方案，两种方案分别提交给内阁会议和国土交通大臣进行表决与决定。

不仅如此，全国规划和广域地方规划之间也存在良好的联系性。全国规划从全国角度看国土形成规划需要什么基本政策，规划的主要内容具有全国性和战略宏观性，其对广域地方规划具有指导性，而广域地方规划从广域角度看地方需要什么样的国土政策，规划的主要内容是地区国土形成的相关方针、目标，其是对全国规划进行具体实施方案填充。

3．走点、轴、面开发道路

点轴开发理论、增长极理论都是区域经济学的重要理论基础。日本在国土开发规划过程中很好地遵循了区域经济学的增长极和点轴开发理论。

首先，日本“一全综”国土开发规划主要采取据点开发，即增长极开发。“一全综”前，日本工业发展主要集聚在太平洋沿岸的京滨、阪神、中京、北九洲等4个工业地区，为了分散这些地区工业过密集聚的状况，“一全综”期间，日本政府选择了15个地区作为“新产业城市”，在原有四大工业区之间选择了6个地区作为“工业建设特别地区”进行重点开发。

其次，“二全综”国土开发规划采用线状开发模式。在“一全综”开发基础上，“二全综”决定建设连接全国的交通网，以交通网为纽带把全国工业区连接起来，形成三个大城市圈和四个地方圈。

再次，“三全综”开发规划把日本全国作为开发对象。在“三全综”期间，日本政府开始关注人居环境。“三全综”提出建设“定居社会”为目标，构筑偏远地区高工资适宜环境和生活，建设健康而文明的生活环境和国土均衡发展新局面，实现国土全面平衡发展。

最后，“四全综”和“五全综”开发规划又成功地实现了多极化发展和网络化发展的国土规划开发新格局。从日本五次国土开发规划看，日本走了由点到轴、由轴到面的发展道路。在以大城市为开发据点发展到一定程度后，又以建立全国交通网作为发展轴，带动周边地区发展，形成点轴开发态势，最后纵横交错轴线发展组成了一个网络化的发展面，全面实现了日本国土开发规划。

4．注重人口空间分布规划

大城市具有良好的基础设施、便利的交通、其不断吸引大量人口集聚，导致了大城市人口分布过密，造成大城市病出现。日本国土开发规划一直在寻求解决以东京为首的特大城市人口空间分布过密的问题。

“一全综”规划，日本政府开始有计划地疏导人口向大城市周边地区转移。在大城市周边建立的工业据点，吸引大量人口向这些据点集聚。尽管“一全综”对限制人口和产业在大城市的过渡集中起到了一定的积极作用，但由于惯性作用，人口、产业继续向大都市集中。1964—1969年市区人口增量的74%聚集在以东京、大阪和名古屋为主的大城市^[39]。

“二全综”国土开发规划，日本政府采取建设大项目的高速公路和高速铁路等措施，在大城市和周边地区之间建立起一条快速化、网络化交通通道，有力地增强了大城市向周边地区的辐射作用，使大量人口由向点集聚变为向轴集聚，从而减轻大城市人口压力，把大城市人口过密的空间向人口过疏的空间转移。

“三全综”国土开发规划，日本政府为了继续均衡人口空间分布，采用全面振兴地方经济的做法，把“定住圈”作为地域开发的基本单元，在全国形成200—300个定住圈。地方经济全面振兴，使得大量人口就地就业，减轻了流入大城市人口的压力。

“四全综”国土开发规划，日本政府注意到东京作为日本单一独大的城市，由于其承担的城市功能太多，大量人口和产业继续向东京集聚的态势没有改变，导致了东京人口和产业分布过密，出现城市规模不经济的问题，为此，在“四全综”国土开发规划期间，日本政府采用多极化国土开发，大量人口和产业向除东京以外的城市分散，使人口和产业空间分布更加科学合理。

3．3．3　日本国土开发促进区域经济发展的启示

二战后，日本开始了全国范围的国土开发规划，经过近60多年的实践，形成了富有特色的日本国土开发模式，其中，很多成功之处值得我们借鉴。他山之石，可以攻玉。

1．法律化保障是国土开发规划的前提

日本五次大的全国国土开发规划，包括最近的“六全综”国土开发规划，都是在日本政府出台国土开发规划法律后制定出来的。也就是说，在国土开发规划前，日本政府首先考虑的不是如何制定国土开发规划，而是先制定国土开发规划法，在国土开发法框架下再制定国土开发规划，保证了日本国土开发规划能够长期执行下去。在这方面有三点可鉴之处。

第一，在法律框架下，任何人没有特权随意改动规划。日本国土开发规划以国土开发规划法作为保障，一旦国土开发规划出台后，就以法律形式固定下来，任何人或利益集团不能随意改动国土开发规划，这个有别于我国一些地方的城市规划，在我国一些地方，长官意识很严重，城市的一把手可以按照自己的意志随意改动城市规划，造成长期以来我国城市规划给城市市民的一些不良的影响，市民形象地称“规划”就是“鬼话”。日本国土开发给我们启发很大，一定要先制定规划相关法律，再制定规划，在法律框架下保障城市规划顺利运行。

第二，在法律框架下，保障了国土开发的可执行性。由于国土开发规划是在严格的国土开发法等法律框架下制定出来的，在严格意义上其受到法律约束和保护，因此，在实际运行和执行过程中，国土开发规划一般情况下不会受到很多歧义，即使出现一些纠纷，其也会在法律框架下进行解决，不会出现人为因素的干扰，这样就可以保证了国土开发规划的严肃性、神圣性、权威性，进而保证了国土开发规划的可执行性。

第三，规划法实时修改完善，保证与时俱进。日本国土规划法在不断修改、完善，没有一成不变，这样保证了规划法与国土开发规划相适宜。同时，不断修改的规划法能够保证国土开发规划在实际操作过程中有法可依，能够给国土开发规划制定者明确的导向，不至于在制定国土开发规划初期走错了方向，影响后来的国土开发规划。

2．协商化模式是国土开发规划的关键

城市规划与管理走到今天，对于城市管理者而言已经达成了一个共识，就是城市到底如何发展不仅仅是规划者说了算，而是更要问住在城市的市民，他们需要生活在什么样的一个城市。同样，国家对区域的规划、实施的战略及政策也应该让区域内生活、工作的人民和管理者参与，走自上而下和自下而上相结合的道路。日本国土开发规划就是采用了协商式模式，在国家国土开发规划指导下，通过国家、地域、相关部门、公众等参与互动，完成了地域国土开发规划。从日本协商式国土开发规划中我们可以得到三点启示。

第一，科学地制定国家国土开发规划对区域国土开发规划有正确的指导意义。日本国家层面上的国土开发规划通过公众参与和地方参与的方式，经过自下而上和自上而下结合的模式科学合理地制定出国家层面上的国土开发规划。通过这种模式出台的国家国土开发规划能够对区域国土开发规划起指导作用。

第二，地方特色的国土开发规划保证了实践可操作性。从地方角度出发制定了地方国土开发规划，它不仅具有地域特点，而且也是从地域角度看需要的国土政策。而国家层面上的国土开发规划则是从国家角度看地方需要什么政策支持，通过从地域角度看国家政策和通过国家角度看地域政策的相结合，保证了国土开发规划能够在实践中顺利实施执行。

第三，国家与地方的互动保证了国土开发规划理论与实际相结合。国家从全国层面上按照区域规划的理论制定国土开发规划的基本方针与政策，地方从实践层面上提出国土开发规划的现实需求，两者相互结合保证了日本国土开发规划具有顶天立地的作用，所谓顶天就是国家顶层设计，而立地就是具有实践性，地方能够进行实践。

3．程序化流程是国土开发规划的保证

城市或区域规划不是一次性制定出来的，它需要反反复复，经过多次修改、完善，也需要经过多部门的交叉互动，最后形成一部较为成熟的规划文本。在这些过程中，需要一定的程序化流程来保证各个环节的对接。日本国土开发规划在这方面有许多值得我们借鉴之处。

第一，日本国土开发规划具有一整套流程。首先，日本国土开发规划有主管部门提出，然后，由公众参与公共评议和国土审议会调查审议，最后，由内阁会议决定通过。整个环节可以说是一个完整的流程。

第二，程序化的流程保证了各阶层都能参与日本国土开发规划。从日本国土开发规划流程看，其涉及方方面面，既包括高层领导阶层，也包括下层普通老百姓。可以说每个环节都有代表不同阶层的人员参与，保证了日本国土开发规划全面参与性。同时，程序化的流程也保证了每个人都能参与到日本的国土开发规划中去。

第三，程序化流程保证了日本国土开发规划具有全面性。日本国土开发规划从提出到制定，再到修改完善，涉及各个阶层的利益，正因为程序化流程保证了各个阶层都能参与到日本国土开发规划过程中去，从而使得日本国土开发规划能够考虑到各个利益阶层的需要，保证了日本国土开发规划符合各个阶层的利益。

4．均衡化人口分布是国土开发规划的重点

城市或区域开发规划的一个重要内容是人口空间分布。现代大城市和区域经济发展的一个重要环节是如何科学合理地进行人口空间规划。日本国土开发规划一个重要内容是人口如何均衡空间分布。在这方面日本的做法值得我们学习。

第一，日本注重大城市开发与周边地区人口有序分散相结合发展道路。日本起初重视大城市经济发展，导致了大量人口集聚到大城市，引发了大城市问题的出现，但是，随后日本国土开发规划非常注重大城市周边工业基地的建设，通过在大城市周边建设工业基地，有序地从大城市向这些工业基地分散人口，从而形成了相对均衡的人口空间分布。

第二，日本通过振兴地方经济方式，把大量人口留在本地。为了减轻人口向大城市流动的集聚态势，日本国土开发规划把振兴地方经济作为规划的重点，通过振兴地方经济，使得大量人口在本地就业，从而缓解了大城市的人口压力，也使得人口空间分布进一步向均衡化方向迈进。

【注释】

[1]刘淑兰．主要资本主义国家近现代经济史．中国人民大学出版社，1987

[2]伊育新，吕国营．美国西部开发历程及启示．理论月刊，2001（5）

[3]葛承群．美国西部开发的基本经验及借鉴．世界经济与政治，2000（11）

[4]伊育新，吕国营．美国西部开发历程及启示．理论月刊，2001（5）

[5]陈奕平．美国第二次西部大开发与人口迁移．暨南学报（哲学社会科学），2002（2）

[6]许国林．二战以来美国人口地区迁移特点及其影响．郑州大学学报（哲学社会科学版），1998（5）

[7]刘建芳．美国的区域经济政策及其启示．东南大学学报（哲学社会科学版），2002（1）

[8]葛承群．美国西部开发的基本经验及借鉴．世界经济与政治，2000（11）

[9]李蓉．美国西部开发的土地政策对中国西部开发的启示．西南民族大学学报（人文社科版），2003（11）

[10]姜德琪．近代美国西部开发的市场化特征及启示．学术探索，2004（1）