建立能源资源开发和生态环境补偿机制，合理增加资源产地权益

第六章　政策建议

能源政策是能源战略的重要保障。制定和完善新疆的能源发展政策应充分体现国家能源战略意图，加强和改善政府的引导与管理，坚持节约发展、清洁发展和安全发展，建立有利于能源可持续发展的体制机制，为建设现代化的、资源节约型与环境友好型，各民族人民共享发展成果的新型能源基地提供保障条件。

第一节　需要国家层面支持的若干政策建议

发挥新疆能源资源富集和向西开放的地缘优势，把新疆建设成为我国重要的能源战略基地和我国陆上能源安全大通道，努力构建稳定、经济、清洁、安全的能源供应体系，以新疆能源的可持续发展支持国家能源的可持续发展。维护国家能源安全是新疆面临的一项艰巨而又光荣的历史使命，是关系我国能源发展大局，涉及许多部门、许多地区、许多产业和企业，时间和空间跨度很大的宏大系统工程。既需要新疆自身长期不懈的努力，更需国家加强领导和给予政策扶持。

一、加强国家对新疆能源基地和通道建设的领导，建立管理协调机制

国务院已设立高层次议事协调机构———国家能源管理委员会，并组建了国家能源局，这将促进能源发展与经济社会发展的紧密结合，增强能源战略决策的科学性、有效性、协调性和权威性。希望国家能源局按照国务院［2007］32号文件提出把新疆建设成为我国能源资源战略基地和西部地区经济增长重要支点的明确定位，把新疆能源发展放在全国能源发展总体布局中更加突出的位置，指导新疆加强能源战略研究，制定和实施能源发展中长期规划，赋予地方必要的协调监管职能;及时协调解决好国家有关部门之间，中央、新疆地方和能源企业之间在能源发展中的利益关系及面临的一些重大问题。充分发挥社会主义制度能够集中力量办大事的优越性，团结协作，把新疆的能源建设推进到一个新的发展阶段。

二、加强新疆能源供给能力建设

1.加大对新疆资源基础勘探投资力度

新疆能源资源丰富，但由于地理、地质条件复杂，目前勘探程度较低，因此勘探增产潜力巨大。希望有关部委按照国务院［2007］32号文件的要求，加大国土资源大调查基金、中央地质勘查基金和中央大型企业勘查资金等地质勘查资金对新疆基础地质和矿产勘查的支持力度，并在税收上鼓励中石油、中石化和大中型矿山企业增加勘探投入，进一步提高能源资源勘探程度，尽快摸清资源家底，为能源资源大规模开发奠定坚实基础。

2.努力把新疆建成我国大型煤电、煤化工基地

从可持续发展角度考虑，我国东中部省区一些煤田资源已近枯竭，产量下降，我们应有意识地作战略储备，控制产量。而对煤炭资源丰富的新疆，则应抓紧进行大规模的开发利用。今年南方部分省区因严重冰雪灾害，造成电网瘫痪，煤电紧缺，更说明应建立南方煤电战略储备，加快新疆煤炭资源开发及西电东送的必要性与紧迫性。建议国家在能源发展中长期规划中确立新疆作为全国重要煤电、煤化工基地的地位，支持新疆发展煤电、煤层气、煤化工和煤制油产业。

3.加强新疆能源配套基础设施建设

今后几十年，新疆将被建设成为我国最大的能源输出基地和最重要的陆上能源安全大通道。新疆油气产量和输出规模将超过大庆，煤炭生产及煤电、煤化工产品输出将远远超过山西目前规模，所面临的环境问题困扰也因此将大大超过今日之山西(将产生数以亿吨计的煤矸石、煤灰和排放大量的废水、废气)，需要建设的油气管线、铁路、公路和特高压输电线路不止是一条，而将是数条。因此亟需未雨绸缪，从长计议，对油气东输管网、特高压输电网架和煤炭、煤化工产品东运的战略通道建设及大型煤电基地的配套水利工程建设等早做可研论证和前期准备工作，早做规划，超前部署，有序建设，并组织协调攻关，解决关键性技术问题，为配套基础设施建设提供技术支撑。近期，应尽早批准立项开工建设超高压及特高压电网，为新疆扩大煤炭东输和“西电东送”创造条件。

三、把新疆作为国家能源资源科学合理开发的重点示范区

能源已成为我国发展的瓶颈，充分发挥新疆的能源资源和向西开放的优势，在新疆建立国家能源资源开发示范区，积极探索在生态环境脆弱地区和民族自治省区科学合理开发能源资源的新路子很有必要。示范区要深入贯彻落实科学发展观，坚持依靠科技进步，走资源节约、高效循环利用、环境友好和可持续发展的新型工业化道路，建设国家级新型能源基地，实现保障国家能源供应，带动和支持地方经济发展和保护绿洲生态环境三重目标。

可考虑选择在南疆的库尔勒—库车石油天然气产业带，建立石油、天然气开发和加工示范区;在北疆的准东地区建立国家亿吨级煤炭基地及煤炭绿色开发和循环经济示范区;重点在哈密至达板城等风区建设百万千瓦级、千万千瓦级风电场，依托“西电东送”超高压电网，逐步形成以外输为主的风电走廊。在疆内其它风区建立5～6个百万千瓦级风电场。在南疆三地州建立太阳能开发利用示范区。建议请中科院、中国工程院及有关能源科研单位实施能源科技支疆行动，指导协助新疆选好示范区，制定科学合理的开发方案、技术路线和配套政策，报国家批准后实施。同时，争取世界银行、亚洲开发银行等国际组织的支持。

四、合理分配资源，优先满足疆内对能源的需求

支持新疆油气产业发展，合理分配油气资源。在加大新疆油气勘探开发力度、提高油气产量、保障国家需要的同时，要增加对新疆原油、天然气的供应量，并对留给地方的油气资源以合理价格，促进地方油气化工产业的发展;保证城镇居民的生活用气，缓解部分城市供气紧张状况;鼓励和支持有经济实力的地方企业集团参与石油、天然气中下游产业，促进地方经济发展。

五、支持新疆参与周边国家能源和矿产资源的开发利用，建设能源陆上安全大通道

抓紧对中亚、俄罗斯等周边国家石油、天然气等资源合作开发的前景与风险进行研究评估，统筹开发利用境外能源资源，积极推动进口油气输送管道建设和相关前期工作，充分利用新疆的地缘优势和人文优势，开辟我国能源陆上安全大通道。

大力实施“走出去”战略，把新疆参与中亚等周边国家的资源开发合作纳入国家能源发展的总体部署，研究提出与周边国家合作、共同开发能矿资源思路和政策;采取更为灵活的政策和给予资金补贴，支持新疆地质勘查部门到周边国家进行能、矿资源风险勘查;支持新疆有实力的企业对周边国家油气田、矿山进行收购，参股，合作开发。

六、建立能源资源开发和生态环境补偿机制，合理增加资源产地权益

基于过去许多矿业城市和地区无偿占有资源、掠夺式开发资源、低价输出资源，导致资源富集地区“矿尽城衰”，留下污染、失业和贫困，然后再以极高代价实施治理、转型和振兴的沉痛教训，必须摒弃以往的掠夺式能源资源开发利用方式，保护和增加资源产地的合法权益，建立能源资源和生态环境补偿机制，实施有利于资源产地可持续发展的政策。

建议一:根据《中华人民共和国民族区域自治法》关于国家应采取措施对输出资源的民族自治地方给予一定的利益补偿的规定，和新疆能源资源丰富、生态环境脆弱、生态功能重要等特点，建议将新疆列为能源资源开发和生态环境补偿机制的试点地区，率先建立战略性资源输出地区利益补偿和生态补偿制度。

建议二:尽快实施原油天然气资源税征收方式的改革。今后随着油气价格与国际接轨，资源税率也相应与国际接轨;提高矿产资源补偿费征收费率，将石油、天然气矿产资源补偿费标准由目前的1%调整到6%，以后逐步与国际接轨，并将上缴中央40%的矿产资源补偿费全额返还新疆和将探矿权、采矿权收入全额留疆，用于新疆矿产资源的勘探、保护和管理。

建议三:实行中央在疆能源企业所得税分享政策。将中石油、中石化等企业的所得税作为中央与地方共享收入，按中央与地方六四比例分享;将中哈原油管道进口原油新疆加工所产生的进口环节增值税全额留疆;“西气东输”工程管道运输产生的营业税，不论经营单位在何地注册，均应在资源产地新疆缴纳营业税或将部分营业税全额返还新疆;对中央和内地在疆新办企业实行就地注册、就地缴税政策。

建议四:加快推进资源环境保护的制度化进程。一是建立合理的能源资源价格形成机制。抓住国际油价下行有利时机，积极推进能源价格改革。能源价格不仅要反映生产的直接成本，还应充分反映资源稀缺程度、市场供需状况和生态保护与环境治理成本，向市场传递正确信号，从根本上促进能源节约和合理利用并弥补能源资源开发、资源的“折旧”带来的生态环境损失。二是建立生态建设与环境保护基金，可借鉴山西经验，开展煤炭工业可持续发展政策试点，进一步增加国家对重点煤田灭火和煤矿塌陷区治理的投入，并批准新疆适时开征矿山可持续发展基金和矿区环境治理恢复保证金。三是中央财政转移支付应考虑能源资源和生态补偿因素，加大对新疆财政转移支付力度。在一定时期，按比例递增。财政投资的能源项目及相关配套基础设施建设，取消对地方配套资金的要求。

第二节　加强地方政府管理的建议

新疆的经济建设和能源资源开发已经站在一个新的历史起点上，实现更大发展的时机已经成熟。面对新形势、新任务和发展面临的新矛盾、新课题，我们要认真贯彻落实党的十七大报告和国务院［2007］32号文件精神，走科学发展道路，创新发展理念，切实转变能源发展模式，实施优势资源转换升级战略，努力把新疆建设成为我国新型的能源战略基地和我国陆上能源安全大通道，推动由能源资源省区向经济强区的转变。

一、加强地方政府管理和服务职能，做好统筹规划和协调工作

按照国家新一轮政府机构改革的部署，尽快建立地方高层次的议事协调机构———新疆能源管理委员会，并组建新疆能源局，加强对能源的监督管理。新疆能源局作为自治区人民政府主管能源的职能部门，负责对新疆能源资源的勘探开发、加工利用、运输等进行统一规划、指导、协调、服务和监督，实施行业管理。要着重协调和理顺中石油、中石化、电力和大型煤电企业集团之间以及与新疆地方的关系，加强相互沟通、协作，形成发展合力。建立全区能源检测预警系统，对能源供需、能源价格和能源安全进行检测和预警，为政府、有关部门和企业及时提供信息和帮助，应对变化与风险。

二、坚持走新型工业化道路，建设新型能源基地

1.搞好统筹规划

能源是新疆的主要优势，是加快新疆经济社会发展的主要驱动力。搞好能源发展中长期规划，建设新疆能源可持续发展体系，对新疆全面建设小康社会和实现现代化建设第三步战略目标至关重要。能源的发展、能源结构的优化和布局关系到国民经济的方方面面。现在许多地方想上石油化工、煤化工项目的积极性很高，亟需统筹规划，合理布局，以避免重复建设和浪费。希望在国家发改委的指导下，由新疆自治区发改委牵头，在加强新疆能源发展战略研究的基础上，与有关各方共同编制新疆能源开发利用中长期发展规划，科学合理确定发展目标和任务;明确各种能源资源开发规模和时序;合理确定能源生产加工转化以及产品外送通道等重点建设工程;并提出政策措施，保障规划顺利实施。

2.实施大企业、大集团战略

以最具发展潜力的能源和化工项目，吸引大企业、大集团来疆进行战略投资。坚持高起点、高标准、高水平进行规划建设。借鉴内地创立新型矿业基地和循环经济工业示范园区的经验，总结推广新疆克拉玛依市“科学打造世纪油田”的经验，创新发展模式，以全新思路、先进设备、技术和工艺路线，实施绿色开发，加强综合利用，延伸产业链，科学打造一流的“世纪油田”、“世纪煤田”、规模化开发利用煤层气和可再生能源规模化利用示范基地，努力建设一批资源节约与环境友好型能源化工企业、矿山和工业园区，逐步形成新疆新型能源重化工基地支撑和布局框架。同时，加大资源整合力度，切实整顿治理控制资源不开发的行为和掠夺性开发行为，加强对中小型能源企业的整合、重组、改造，推进规模化、集约化经营，下决心淘汰一批高能耗、高污染、资源浪费严重、生产能力落后的能源企业。

3.能源基地和工业园区建设要向各具特色的产业集群方向发展

按照一体化建设和管理的理念，从招商引资开始，就应该精心打造上下游相互连接的产业链，引导中小型企业围绕能源化工主导产业和骨干产业，大力发展与之配套的生产、生活服务业，形成合理的专业化分工协作关系，提高生产配套能力和产业竞争力。

三、加强能源产业与相关产业的关联互动，增强对区域经济发展的带动作用

围绕能源大规模开发、促进关联产业发展、增强对地方经济发展的带动效应是一篇“大文章”，要高度重视，及早筹谋。自治区和能源富集地区在编制能源中长期发展规划的同时，也应编制具有前瞻性的相关产业发展规划，并制订鼓励政策，突破体制障碍和行业壁垒，促进发展。一是依托新疆多种能源资源配伍组合条件好、煤价低的优势，大力促进以石油、煤化工为重点，油、气、煤、盐化工综合发展，尽可能延长产业链，逐步形成新疆能源大化工产业群;二是利用丰富多样的化工原料发展塑料、管材、型材，利用大量的煤矸石、粉尘、煤渣等废弃物发展水泥、制砖等建材工业。开发多种化学纤维，与新疆丰富的棉毛丝麻等植物纤维相结合，发展纺织工业;三是着力推动新疆具有一定基础的能源装备制造业(如电机、变压器、风机、太阳能、光伏器材，石油机械修配、采煤机械等)和环保产业与能源产业配套链接;四是在推进能源基地及工业园区建设的同时，推进城镇化进程，并依托城镇大力发展为生产、生活服务的物流、金融、信息、中介等现代服务业;五是加快推进能源富集地区新农村建设，促进城乡协调发展。能源大规模开发，将使能源产地经济实力和财力显著增强，有较好条件以工补农、以城带乡，应在推进新农村建设，改变农牧区落后面貌方面发挥带头示范作用，率先推进城乡一体化进程。

四、大力推进节能降耗，优化用能结构，提高能源效益

节约资源是我国的基本国策，必须坚持能源开发与节约并举、节约优先的方针，全面推进能源节约。要把节能减排作为转变经济发展方式的重要突破口和抓手，加大工作力度。

1.推进结构调整

在发展能源重化工业的同时，要利用向西开放的地缘优势，大力发展面向周边国家的轻纺、食品等低耗能工业和物流业、旅游业等第三产业，实现多元发展，逐步改变产业结构过度重型化的局面。同时优化能源生产结构和用能结构，坚持化石能源的清洁、高效利用，优化发展煤电，鼓励实行煤电联营或煤电运一体化经营，加快煤层气产业规模化发展。充分利用国家的政策支持，大力发展可再生能源，按照《可再生能源中长期发展规划》和《可再生能源发展“十一五”规划》目标，在水能、风能、太阳能资源丰富地区重点推进规模化开发利用的同时，加快农牧区沼气、太阳能、风能利用推广步伐，并在全疆城乡推广太阳能热水器和太阳能温室等项目，努力提高可再生能源消费的比重。

2.加强工业节能

运用高新技术和先进实用技术改造传统产业，重点加强钢铁、有色金属、煤炭、电力、石油化工、建材等高耗能行业节能降耗，进一步完善工业行业能效标准和规范，开发和推广应用先进高效的能源节约和替代技术，综合利用技术及新能源和可再生能源利用技术;淘汰落后设备技术和高耗能产品，提高能源利用效率;建立完善节能经济激励政策，使强化节能与政策扶持相结合，提高新疆企业节能积极性。

3.加强重点工程节能

实施热电联产、余热余压余气利用、建筑节能、交通节能、绿色照明等重点节能工程。加强政府机构节能，发挥政府对社会节能的带动作用。

4.加强管理节能

实施固定资产投资项目节能评估和审核制度，严把能耗增长的源头;深化能源价格改革，形成有利于节能的价格形成机制;加快节能监测和技术服务体系建设，强化节能监测和技术服务;大力宣传和普及节能知识，动员社会各界广泛参与节能，努力形成健康、文明、节约的消费模式。

五、坚持环保与能源建设并重，促进能源与环境协调发展

能源的大规模开发利用将给新疆脆弱的生态环境带来巨大的压力和挑战，既要“金山银山”、更要“蓝天绿洲”是新疆在建设能源基地中最需要解决的紧迫问题。

一要加强生态环境保护立法工作，尽快出台和实施《自治区资源开发环境保护条例》，建立符合新疆实际的生态环境补偿长效机制。

二要合理开发利用水资源，解决好能源重化工基地用水和生态用水问题。新疆总体水资源不很紧缺，但在能源资源丰富的地区，可用水资源十分有限，缺水是能源产业发展的首要制约因素。因此要坚持“量水而行、以水定项目”的发展原则，坚决防止破坏脆弱的水资源环境。在充分研究水资源供应能力和环境承载能力的基础上，合理布局，确定开发规模及强度;选择在资源丰富并有水资源保障的地区发展煤电、煤化工产业，必要时可建设引水工程或适当开发利用地下水资源，以保障能源基地生产生活用水和生态用水。新疆目前农业用水占总用水量的95%左右，节约潜力巨大。要建立和完善农业节水支持工业、工业反哺农业节水的补偿机制(鉴于煤炭大规模开采将造成地下水系紊乱、漏失和水质污染，可考虑参照山西做法，按煤炭产量提取水资源补偿费);要采用新技术、新工艺，降低水消耗，发展水的循环利用，争取污水零排放。

三是大力防治生态破坏和环境污染。要加强对能源项目的环评管理，把好新上项目关，严格准入，加强监管，强化环境影响评价、污染物排放总量控制、环境目标责任制等制度。严格环保考核、问责和奖惩，并定期向社会公布重点产业矿区、河流环保目标检测考核情况。新疆是战略环评试点省区，要尽快完成河流、能源产业、矿区、工业园区等规划环评工作，坚持把规划环评作为区域限批、行业限批、流域限批的关键指标，对没有进行规划环评的区域、行业、流域，暂缓或暂停新增污染项目;坚持新建、扩建和改建能源工程项目建设与环保设施同时设计、同时施工、同时投入使用的“三同时”制度;建立和完善能源企业、矿区、工业园区环境治理和生态恢复的责任机制和补偿机制，按照“谁破坏，谁恢复”的原则，明确治理责任。

六、抓好能源人才培训和引进工作

大规模开发利用能源，需要大批规划设计、生产加工、经营管理、工程技术、科研以及涉外等方面的专业人才和熟练技术人员。新疆这方面人才奇缺，要及早筹划。在编制能源产业发展规划和建设重大工程项目时，要同时制定职工培训、人才培养和引进计划，并同步实施，以资源开发带动人力资源开发。

一是多途径培训，加快培养本地人才。鼓励“产学研”结合，建立能源研发机构。新疆有关大专院校要根据建设能源基地和能源通道的需求，适当调整专业结构，增设石油、石化、煤化工、风电等方面的专业。积极争取内地有关院校来新疆办分校，在疆定向招生或实行委托代培。调整扩大新疆化工、煤炭专科学校和技校招生规模，推动校企联合兴办技工学校或建立实训基地，培养大批技术员和熟练工人。招聘离退休的能源化工专家、教师来疆帮助培训。选派一批文化素质高、年轻有为的企业管理人员、技术骨干，到内地油田、煤田、石油化工、煤化工企业入职或培训学习。

二是以引进项目为载体，在引进大企业、大集团投资的同时，也引进管理、技术和人才。要制定优惠政策，创造良好的工作和生活条件，吸引国内外专家来疆开展短期或长期工作。