政府支出预算比例

第十章　政府的财政政策

本章我们运用凯恩斯国民收入模型讨论政府的财政收支政策对国民收入的影响，以及政府如何运用财政政策对付失业、萧条和通货膨胀。

第一节　政府干预经济的必要性

一、充分就业的GDP和“浪费的生产缺口”

图10-1中向上倾斜的直线代表充分就业的或潜在的GDP的增长。因为劳动、资本等资源的数量是逐年增加的。所以把潜在GDP的增长曲线描绘成一条向上倾斜的直线。图中的曲线代表起伏波动的实际GDP（不是名义GDP）的增长曲线。从图中可以看到，只有在经济高涨时期可以达到充分就业，但这个时期很短，大多数时期是不能实现充分就业的萧条或增长迟缓的时期。从统计资料中可以看到，这符合大多数工业国家的实际情况。

图10-1　萨缪尔森将实际GDP与充分就业的或潜在的GDP之间的差距称为“浪费的生产缺口”

萨缪尔森把实际GDP曲线与潜在的GDP曲线之间的差距称为“浪费的生产缺口”。可以看到，越是在萧条的谷底，这个缺口越大。之所以称为浪费的生产缺口，是因为大量失业和设备闲置意味着社会经济资源的浪费，意味着可以生产出来的社会财富没有被生产出来，意味着生活水平不必要的损失。正是从这个意义上，萨缪尔森认为，世界上存在着三种贫穷：①由于缺乏生产能力和自然灾害而造成的老式的贫穷。②“富裕之中的不必要的贫穷”。就是说，有生产能力，但由于经济制度内缺乏购买力导致的资源浪费造成的不必要的生活水平的损失和贫穷。③由于不能把富裕的GDP良好地分配造成的贫穷。老式的贫穷由于技术的进步已被现代社会所克服。避免生产能力的浪费和把富裕的GDP良好地分配，则是现代社会政府的责任。萨缪尔森认为，20世纪30年代的大萧条的缺口造成的经济损失和巨大浪费，能够和第二次世界大战消耗的全部经济资源等量齐观。可见，实现充分就业对一个经济社会来说具有十分重要的意义。市场经济的自发运行不仅不可避免地会出现经济波动、萧条和失业，导致国民财富的重大损失，而且自发的市场竞争必然导致收入的两极分化和收入差距的扩大，使一部分社会成员不能分享经济社会发展的成果。就是说，市场由于不能良好地分配GDP，也会造成富裕社会中一部分社会成员的贫穷。例如，一位美国经济学家Michael Harrington写了一本书《另一个美国》（The Other America）。在书中作者指出，在美国这个世界上最富裕的国家（GDP占世界GDP总值的1/3），仍然有2000万人口生活在贫困中，社会看不见他们的面孔，听不见他们的声音，他们生活在被富裕社会抛弃的角落。再比如，我国三十多年的社会主义市场经济的改革和发展，国民财富获得巨大增长，取得了巨大的经济成就，但是，收入的两极分化问题也受到政府的高度关注。因此，凯恩斯主义认为，解决社会的这两种贫穷，自发运转的市场经济制度是无能为力的，必须由政府承担起责任。

二、政府干预经济的必要性

浪费的生产缺口给经济社会造成的资源浪费和生活水平的损失，这是对二百多年间市场经济运行中周期性波动和危机事实的理论概括和说明。从亚当·斯密以来，自由主义经济学家们一直相信市场机制具有自动调节供求均衡和经济运行的功能，实现社会经济利益的最优化，从而反对政府干预经济，主张经济自由主义政策。从微观的角度看，这是有道理的，市场机制确实具有政府力所不及的功能。因此，在微观的竞争性领域应充分发挥市场机制的作用，政府不应干预经济，政府只应针对市场机制的缺陷制定相应的微观经济政策和制度建设以提高市场运行的效率。在竞争性领域，凡是市场能解决的问题政府不应去干涉。但是，从宏观上看，即从市场经济系统运行的整体上看，二百多年经济周期波动的事实表明，市场机制缺乏调节经济周期波动的良好设备，不能保证国民经济在价格稳定、充分就业的基础上稳定增长。因此，凯恩斯主义主张，政府从宏观上干预经济运行是必要的，这种必要性基于以下两点依据和认识：

第一，经济周期波动造成的财富的巨大损失和收入不平等造成的贫穷以及垄断、外部性等缺陷是市场经济本身无法克服的，必须由政府承担起责任。

第二，政府能够干预经济运行不仅是因为政府是独立于市场经济系统以外的力量，而且还因为政府的财政收支政策能有力地影响市场有效需求，从而调节市场经济系统的总量关系，保证国民收入的稳定增长。这是凯恩斯主义和经济自由主义的根本分歧所在。

第二节　政府财政政策对国民收入的影响

政府的财政政策是指政府的税收和支出政策的总和。税收政策包括对各种产品和不同社会成员制定怎样的税种、税率，以保证政府的收入。支出政策包括政府怎样在维持政府机构运转、公共建设投资、社会福利转移支付等项目上安排自己的支出。

凯恩斯的简单国民收入模型是一个很有用的工具，它可以直观地表现政府收入和支出政策对均衡国民收入的影响。下面讨论这个问题。

经济波动不仅表现为浪费的生产缺口、失业、设备闲置、萧条，还表现为价格上涨、通货膨胀。下面用凯恩斯的45°线模型说明政府收入和支出政策对均衡国民收入的影响。

一、通货紧缩缺口和通货膨胀缺口

1.通货紧缩缺口

通货紧缩缺口是指C+I支出或社会消费和投资支出总额小于充分就业的GDP水平的差额。根据乘数原理，这个差额会导致GDP的收缩。下面用图10－2来说明通货紧缩缺口。

图10-2中，假定充分就业的收入为7000亿美元，而实际的C+I支出曲线与45°线的交点E为5000亿美元。这意味着由于有效需求或社会购买力不足，社会的均衡收入水平没有达到充分就业的水平，差额为2000亿美元，社会存在失业和设备闲置。这还意味着，如果要达到充分就业的收入水平，社会缺少一个支出额。如F点和N点垂直距离所示，假定投资乘数为3，这个缺口为2000/3≈700亿美元。就是说，如果社会能增加700亿美元的支出就能消除通货紧缩缺口，实现充分就业的GDP的增长。

图10-2　通货紧缩缺口

这个缺口还意味着，如果社会不能增加700亿美元的支出额，那么均衡收入水平会从充分就业的F点下移至E点，因为根据乘数原理，投资的缺少将使收入成倍减少和紧缩。所以这个缺口被称为通货紧缩缺口。

2．通货膨胀缺口

通货膨胀缺口是指C+ I支出，即社会消费和投资支出总额大于充分就业的GDP水平的差额。这个差额不会导致实际GDP的增长，因为社会已经实现了充分就业，所有资源已被充分利用。这个差额只会导致价格上涨，即通货膨胀（它表现为名义GDP的上涨）。由于这种通货膨胀是由于总支出或总需求大于充分就业的GDP水平引起的，所以被称为需求拉动的通货膨胀。下面用图形来说明通货膨胀缺口。

在图10-3中，假定充分就业的均衡收入水平为7000亿美元，而社会C+ I支出总额却达到9000亿美元，与45°线相交于E′点，E′点的均衡收入水平代表社会名义GDP水平的均衡点，而不是实际GDP水平，因为7000亿美元的水平社会已实现了充分就业，所有资源被充分利用，所以实际GDP就不会超过7000亿美元的水平。名义GDP大于实际GDP 2000亿美元意味着社会存在通货膨胀，也就是说社会存在一个过多的支出额，表现在图形上如H、J点的垂直距离。假定乘数为3，这个过多的支出额为2000/3≈700亿美元。就是说，由于C+ I支出大于实际产出700亿美元，导致社会出现价格上涨或通货膨胀，名义GDP上升至9000亿美元水平。因此，H、J垂直距离被称为通货膨胀缺口。

图10-3　通货膨胀缺口

这个缺口意味着社会要消除通货膨胀必须减少700亿美元的支出额（假定乘数为3），如果社会能减少700亿美元支出，C+ I曲线就会下降到J点与45°线相交，社会就实现充分就业、价格稳定的均衡。

C+ I＞C+S 700亿美元，也就是说I＞S 700亿美元，任何时候投资都要受到储蓄所能提供的资金限制，那么这超过储蓄700亿美元的投资来自哪里呢？经济运行低潮时期，I＜S，银行储蓄不能全部转化为投资，有一部分剩余沉淀在银行里；在高涨时期，这些沉淀的储蓄都转化为投资支出，从而使该年的I＞S，总需求大于产出。

二、政府支出政策对通货紧缩缺口的影响

政府如何运用它的财政收支政策对付通货紧缩缺口。以图10-4为例，社会的均衡收入水平为5000亿美元。这个5000亿美元收入水平已经包含了政府收支平衡前提下的既定收支活动。现在社会由于缺少700亿美元支出（通货紧缩缺口）而没有达到充分就业的收入水平，如果政府在既定收支平衡基础上，另外增加700亿美元支出，即G′，就可以把社会总支出曲线C+ I+G′上移至F点与45°线相交，从而消除通货紧缩缺口，提高均衡收入至7000亿美元水平（假定政府支出乘数为3），实现充分就业的GDP的增长，但代价是700亿美元的财政赤字。

消除通货紧缩缺口的另一个办法，是在政府收支平衡的既定前提下，政府支出不变，减少700亿美元税收。税收是对社会可支配收入的扣除。减少税收意味着增加社会可支配收入，社会可支配收入的增加会使社会消费C和投资I增加，C＋I曲线会上移至F点与45°线相交（假定支出乘数为3）。这同样意味着政府在新的收支平衡水平上，增加了700亿美元支出，同样可以消除通货紧缩缺口，实现充分就业的GDP增长，其代价仍是700亿美元的财政赤字。

图10-4　增加政府支出G′，可以实现充分就业的均衡

以上分析表明，政府增加支出（或减少税收）的政策可以消除通货紧缩缺口，提高均衡收入水平，但其代价是政府财政赤字的增加。同时要说明，由于政府支出增加与投资增加对均衡收入具有相同的影响。因此，萨缪尔森认为，政府支出对均衡收入同样具有乘数效应，可以把政府支出乘数、税收乘数和投资乘数统称为支出乘数。计算公式与投资乘数的公式相同。

三、政府收支政策对通货膨胀缺口的影响

当国民经济运行出现通货膨胀缺口，政府能做些什么？下面以图10-5为例讨论这个问题。

图10-5表明（仍以图10－3的假定），由于C+ I支出超过充分就业的GDP 700亿美元，从而导致名义GDP达到9000亿美元水平，社会存在一个700亿美元的通货膨胀缺口。同样，在C+I支出总额中，已包括了政府收支平衡前提下的既定收支活动。那么政府在这个既定前提下，减少700亿美元的政府支出，即-G′，就可以把总支出C+I曲线下移至J点与45°线相交，从而消除通货膨胀缺口，实现充分就业、价格稳定的均衡收入。而且，政府财政会出现700亿美元的财政盈余。

消除通货膨胀缺口的另一个方法，是在政府收支平衡的既定前提下，政府支出不变，用增加税收700亿美元的办法，也可以消除通货膨胀缺口。因为税收增加，意味着居民可支配收入减少，消费和投资也会减少。C+I曲线将会下移到J点与45°线相交，通货膨胀缺口消失，社会实现充分就业的GDP的均衡。同时，政府财政将增加700亿美元的盈余。

图10-5　减少政府支出和增加税收可以消除通货膨胀缺口

通过上述分析可以理解，在政府收支平衡的前提下，税收不变，减少支出，或支出不变，增加税收都可以消除通货膨胀缺口，实现价格稳定、充分就业的GDP均衡，而且政府会有一个财政盈余。

四、平衡预算乘数

正如上面的分析和说明，凯恩斯主义认为，在政府收支平衡基础上，增加政府支出可以增加有效需求和就业，可以消除通货紧缩缺口，促进GDP增长到潜在产出水平，但其代价是政府财政赤字的增加。美国的布拉德利·希勒教授认为，在上述基础上，如果增加政府支出700亿美元，再增加税收700亿美元，就是说用增加的税收来增加政府支出，而且增加税收的数额与增加的政府支出数额相等。那么，既能保持政府财政预算平衡，又能使社会有效需求增加700亿美元。就是说，政府支出增加的平衡预算乘数为1。因此，希勒教授提出了平衡预算乘数的概念。在图10-4的例子中，通货紧缩缺口700亿美元，均衡收入与潜在GDP的差距2000亿美元，政府支出乘数为3。那么，增加700亿美元政府支出，就可以达到7000亿美元的潜在GDP。同时，政府财政出现700亿美元赤字。而按希勒教授的意思，由于平衡预算乘数为1，那么政府要增加700亿美元支出，同时，增加700亿美元税收。这样，既能使政府财政保持预算平衡，又能使均衡收入达到7000亿美元的潜在GDP。因此，希勒教授认为，他的平衡预算乘数概念的分析得出了一个“出乎意料的结果”。^[1]

那么，平衡预算乘数概念的分析是如何得出这个结果的呢？下面看看希勒教授这种“现收现付”平衡预算对总支出影响的分析：

“政府支出的增加意味着新注入500亿美元，但同时家庭将由于支付〔政府〕新的〔500亿美元〕税收而减少他们的消费。根据边际消费倾向〔MPC〕，当可支配收入减少〔多少〕时消费将减少多少。每年消费者支出最初的减少额等于MPC× 500亿美元。

因此，消费的减少少于政府支出的增加就意味着政府支出的净增加。（希勒教授没有考虑税收增加引起的投资减少）最初由于平衡预算支出引起的总支出变化是：

最初增加的政府支出＝500亿美元

减最初减少的消费支出＝MPC×500亿美元

总支出最初的净变化量＝（1－MPC）×500亿美元

与其他支出的变化一样，这些最初增加的总支出将启动乘数调节过程。支出的积累变化将由于乘数作用变得很大。这个例子中，总支出积累（最终）的变化是：

乘数×每年起初的支出变化＝总支出的积累变化

乘数×（1－MPC）×500亿美元＝500亿美元

因此，平衡预算乘数为1。在本例中，政府支出每年增加500亿美元，同时增收500亿美元税收，每年仍将使总需求增加500亿美元。”

希勒教授的分析存在逻辑上的缺陷和漏洞。希勒教授在接下来分析“税收与投资”时指出：减税也是增加投资支出的一种有效手段。一旦投资支出的增加额进入循环流，它也会对总支出产生乘数效应，这就像消费支出的最初变化引起的乘数效应。因此，减税经常被用来刺激消费（C）和投资（I）。克林顿、布什总统都曾用减税政策刺激消费和投资。既然希勒教授接受政府减税会增加消费和投资的观点，那么，政府增加税收不会减少消费和投资吗？为什么在上面的分析中，政府增加500亿美元税收，只减少消费（MPC×500亿美元），不考虑投资也会减少（MPS×500亿美元）呢？因为，政府增加500亿美元税收，意味着居民个人可支配收入减少500亿美元，居民个人可支配收入依据边际消费倾向MPC和边际储蓄倾向MPS分为两部分，所以居民个人可支配收入减少500亿美元，意味着消费额会减少（MPC×500亿美元），同时，储蓄额也会减少（MPS×500亿美元）；因为储蓄额会转化为投资额，所以储蓄额减少（MPS×500亿美元），也就意味着投资也会减少（MPS×500亿美元）；如果考虑投资也会减少（MPS×500亿美元），平衡预算乘数的分析还能成立吗？因此，希勒教授平衡预算乘数的分析是不能成立的。不过这种讨论可以加深对凯恩斯主义政府财政政策的理解。

五、政府的转移支付和乘数

在政府支出中除了维持政府机构运转的消费性支出，还有公共投资支出和转移支付支出。政府转移支付是指政府发放给低收入或无收入人群的福利金、失业保险金、退伍军人的救济金等。这些人得到政府的补助金是要用于生活和消费支出的。因此，政府转移支付支出是直接增加社会消费支出（C）的。因此，政府公共投资支出和转移支付支出直接增加社会C、I支出，并对GDP的增加具有乘数效应，其乘数公式与投资乘数公式相同。

政府转移支付支出不仅是增加社会有效需求的一种方式，它还有很重要的经济性质。政府发放给低收入或无收入人群的福利金、失业保险金、退伍军人的救济金等，具有增进社会经济平等、给劳动者提供安全保障、对社会有贡献人士提供经济补偿（退伍军人津贴等）的经济性质。因此，政府转移支付是政府对GDP进行良好的再分配，以消除第三种社会贫穷的一个重要方式，这对于建设一个公平、安全、和谐、稳定发展的经济社会具有重要意义。正因为如此，政府转移支付支出在发达市场经济国家的政府支出中平均占到50%以上的比例。

政府的消费性支出，尽管也增加社会总支出或有效需求，但它的经济性质是对国民财富的一种扣除。

以上抽象分析了政府收支政策对均衡收入的影响，说明了政府如何运用财政收支政策对付通货紧缩缺口和通货膨胀缺口，这种分析尽管简单但很重要。

第三节　政府的财政政策

一、财政政策的概念

财政政策是指政府税收和支出政策的总和。在政府收支平衡的前提下，增加政府支出或减税，会导致国民收入增加，称为扩张性财政政策，扩张性财政政策是以财政赤字为前提的；在政府收支平衡的前提下，减少政府支出或增税，会导致国民收入减少，称为紧缩性财政政策，紧缩性财政政策会增加政府的财政盈余。

二、财政政策的目标和原则

1．现代功能财政思想

在凯恩斯以前的时代，政府应保持财政收支平衡是不可动摇的一个信条和原则。在凯恩斯发现增加政府支出可以增加有效需求和就业，可以抑制生产过剩和萧条后，西方学者认为，政府财政应该发挥财政收支政策调节总需求的功能以促进充分就业的国民收入增长为目标，而为实现这一目标，不怕出现财政赤字。这就是现代功能财政思想。现代功能财政思想使西方国家政府理财观念发生重大变革，它为政府从被动地、消极地保持财政收支平衡转为主动地、积极地运用财政政策干预宏观经济运行开辟了道路。

2．逆风向而动的总需求管理政策

功能财政思想使现代西方各国财政思想发生重大变化。战后西方发达工业国家的政府纷纷采纳了凯恩斯的总需求管理政策，扩大政府支出，促进充分就业和经济增长。这一政策的运用导致了欧美发达国家战后新一轮经济复兴和繁荣。但随着时间推移，各国政府都积累了庞大的财政赤字。例如，第二次世界大战以后，美国克林顿政府上台前的历届政府累积的财政赤字就达60000亿美元，日本政府从20世纪70年代初开始实行凯恩斯的总需求管理政策，累积的财政赤字曾达70000亿美元。意大利、英国、法国、德国等发达工业国家累积的财政赤字也曾十分巨大。尽管按照功能财政思想，不怕财政赤字，但巨额财政赤字到底对未来的经济社会有什么影响，理论上还是说不清楚，所以这一状况日益使人担忧。

美国的阿尔文·汉森提出，由于市场经济运行是周期性起伏波动的，在经济萧条的年代，采取增加政府支出的扩张性财政政策，这时财政赤字会增加；在经济高涨的年代，则采取减少政府支出的紧缩性财政政策，使财政盈余增加。这样，从一个较长的时期看，既能缩小经济波动幅度，又能实现财政收支大致平衡，以缓解赤字压力。这就是“逆风向而动的总需求管理政策”。逆风向而动的总需求管理政策只是为了缓解财政赤字压力，功能财政思想还是第一位的。

3．积极的财政政策

萨缪尔森把现代功能财政思想和逆风向而动的总需求管理政策结合起来，概括为积极的财政政策。他在《经济学》第10版中写道，“积极的财政政策就是决定政府税收和开支的方法，以便有助于①削弱经济周期的波动，和②维持一个没有过度通货膨胀和通货收缩的不断成长和高度就业的经济制度”。这一表述清楚地说明，针对市场经济运行的周期性波动危机和不稳定性，政府财政政策的目标就是积极运用财政政策工具削弱和缓解经济周期波动的幅度，提高市场经济运行的稳定性，促进国民财富的稳定增长。当然，在萨缪尔森《经济学》第10版的20世纪80年代，政府财政政策主要关注上述两个目标。随着现代经济社会的发展，社会经济公平日益成为社会关注的重要目标，而且政府财政支出中政府转移支付占了一半以上的比重。因此，可以提出积极财政政策第三个重要目标：③良好的分配GDP，促进经济社会公平、和谐、稳定的成长，使全体社会成员公平分享经济增长的成果。

积极财政政策的“积极”两字是相对于“消极的”保持财政收支平衡的政府传统理财观念而言的。这就是西方国家财政政策的目标和原则。

4.现代公债理论

阿尔文·汉森的逆风向而动的总需求管理政策，从理论上讲，经过一个较长时期的运作既能削弱经济周期波动的幅度，又能保持财政收支大致平衡。但从实践上看，它只能缓解财政赤字的压力，并不能保持财政收支大致平衡。因为，在经济周期波动中，经济高涨的时期很短，政府财政获得盈余的时期也很短，大部分时期是低迷和萧条时期，因此政府财政赤字的积累是有增无减。为了对付财政赤字的压力，西方国家又创造出了公债这一财政政策的工具和现代公债理论。

政府的公债是指政府借的债务。政府债务分为外债和内债。外债是本国政府向外国政府的借款，这是要偿还的，这对本国的政府和人民都是一种负担。现代公债理论讨论的是内债即本国政府向本国人民的借债。战后由于西方国家执行凯恩斯的总需求管理政策，财政赤字大量增加，为了弥补财政赤字，各国政府又相继发行了大量的政府债券，向公民借款。政府债券分短期、中期和长期债券，短期有1～2年期债券，中期有3～5年期债券，长期有10～20年期债券甚至更长。政府每年支付债券利息，到期归还本金。由于政府公债是用于公共投资支出，到期归还本金又往往靠发行新债归还旧债，进行累积循环。例如，政府第一年发行了一年期1000亿美元政府债券用于公路投资。第二年到期，政府没有钱归还，那么再发行2000亿美元债券。用其中的1000亿美元归还到期的旧债，剩下的1000亿美元再进行新的投资。这就是累积循环。2000亿美元就是政府的当年公债余额。由于历年累积的公债余额巨大（如1998年美国累积的公债余额达50000亿～ 60000亿美元），所以公债问题成为西方社会上下关心和争论的一个重要问题。人们关心公债到底具有什么性质，它是不是人民的一种负担？它对未来的经济社会到底有什么影响？

西方学者认为，从性质上讲，内债是人民自己的政府向人民自己借债，它不同于外债，不构成人民的负担。因为政府借的内债是用于各种公共项目，如公路、信息网、公共建筑等的投资，使人民成为国家的公共资本物品的债权人。而且人民也把自己手里的政府债券视同存款单一样，是一笔财富。资本和财富并没有损失。而且这些资本物品将促进经济的发展，给子孙后代带来更多的财富和消费品。政府一届一届传下去，人民的债权也一代一代传下去，这些债券不过是人民对公共资本物品所有权的凭证，对未来的经济社会不会有不良影响，还可看做公共资本积累的一种方式。

基于上述认识，公债成为现代西方国家一个重要的、身兼二职的宏观经济政策工具。从财政政策上讲，它是筹措资金弥补政府财政赤字，增加公共投资支出的一个重要工具。而且通过公债的买卖，它又可以调节货币供给量，成为政府实施货币政策的一个工具，所以公债在现代西方社会具有重要的作用。

5．财政政策的安全线标准

以上介绍了政府财政政策目标和原则的基本理论，现代功能财政思想、逆风向而动的总需求管理政策、积极财政政策和现代公债理论是四个重要的基本理论。那么，在调节经济运行中，赤字财政政策的运用，政府公债的累积循环是否就没有限制呢？美国财政部认为，当年财政赤字的规模不得超过当年GDP总值的3%，这是美国的赤字财政政策的安全线标准。欧盟认为，一国政府公债累积余额不得超过一国一年GDP总值的60%，这是欧盟的公债政策的安全线标准。就是说，在积极财政政策的运用上，只要不超过这两个界限，就是安全的。这两个标准是欧美发达国家在长期运用积极财政政策的实践中积累的经验。

6．积极财政政策的意义

凯恩斯主义积极财政政策的思想是现代政府理财观念的深刻变革和进步。它使政府从一个消极的保持财政收支平衡的经济社会的消费者转变为一个积极运用财政收支政策调节经济运行、促进经济增长的经济社会的管理者。对这一变革的重要意义，人们的了解还是不够的。例如，中国香港的一位记者给朱镕基总理送了一个“赤字总理”的绰号，就表明这位记者对现代功能财政思想和积极的财政政策基本上不了解。20世纪90年代后半期，中国经济可以说是内忧外患。从外部讲，中国经济受到亚洲金融危机的压力和威胁。国外需求减少，出口持续下降，对中国出口企业造成巨大压力；而且，由于国内银行系统坏账比例居高不下，亚洲金融危机严重威胁国内金融体系的安全和稳定。从国内讲，从北到南松花江、黄河、长江几大水系普遍发生严重涝灾，使国内经济遭受重大损失；而且，走私猖獗，民营资本外逃。另外，腐败因素也使相当数量的国民收入漏出国民收入循环。依据国民收入循环原理，可以理解这些因素对中国国民收入总量平衡的影响。在以上因素的影响下，中国经济多年在通货紧缩的状态下运行，有效需求不足，市场价格低迷，产品积压，工人下岗，企业设备闲置。在这种情况下，中国政府一方面打击走私、反对腐败；另一方面，运用积极财政政策和稳健的货币政策干预宏观经济运行。每年在政府收支平衡的基础上增加3000亿元左右的政府支出（赤字）和1500亿元左右的国债投资拉动经济增长。5年间，建成了10万公里的公路（其中包括2万公里的高速公路），2万公里的铁路，2500公里的长江堤坝以及大大小小2万个工程，包括在建的长江三峡葛洲坝水力发电枢纽工程、青藏高原铁路、西气东输和南水北调工程。这些大工程无论是从技术水平还是从工程规模上讲，都是当今世界一流的跨世纪的伟大工程。这些投资拉动每年的GDP保持了7%～8%的增长速度，取得了举世瞩目的经济成就。中国政府在运用积极财政政策调节经济运行中表现得十分自信和成熟。因为在亚洲金融危机的背景下，每年增加4500亿元的政府赤字和国债投资是要冒风险的。为了防范风险，政府在安排赤字规模和国债投资规模时始终注意安全线标准。例如，2002年安排的赤字规模为3198亿元，占当年GDP总值10万多亿元的2.9%。5年累积的公债余额为8000亿元，离60000亿元的公债安全线界限余地还很大（我国当时每年GDP总值100000亿元人民币左右，60%为60000亿元人民币）。有了这个底线，政府在运用积极财政政策中做得从容不迫。朱镕基总理在2002年底的经济工作会议后的记者招待会上指出，我们执行的是积极财政政策。本届政府是搞了许多赤字和债务，但这些债务我们没有把它吃掉喝掉，而是抓住机遇用于国内的投资建设。本届政府是给下届政府留下了巨额债务，但也给下届政府留下了20000亿元的优质资产。这些资产将促进中国经济的发展，给子孙后代带来更多的财富。可以说，在如此困难的情况下，中国政府取得的巨大经济成就，是运用积极财政政策干预经济运行的一次成功的精彩实践。

政府的财政政策是政府税收和支出政策的总和。但政府的财政政策的作用不仅仅是运用财政收支政策调节总需求，缓解和缩小经济周期波动幅度，提高宏观经济运行的稳定性。政府的财政政策还能发挥缩小收入分配差距、增进社会经济平等、提高社会经济效率的作用。这些作用是通过税收政策和支出政策的设计来实现的，下面讨论税收政策和财政支出政策的细节。

三、税收政策

税收是政府收入的主要来源，对于不同收入的企业和公民个人制定合理的税率，既涉及保证政府的既定收入以满足政府的各项开支，又涉及国民收入的再分配，提高社会有效需求。因此，设计和制定科学合理的税收政策具有重要意义。

1．税收的性质和原则

（1）税收的性质。西方学者认为，税收的经济性质是如何将满足社会公共需要的资源从各个家庭和他们的企业中取出，以备作为公共物品和劳务来使用。税收表面上看是征收的货币税，而实质上这些货币代表的是政府将各种经济资源从私人家庭和企业中取出，集中起来以用于各种公共利益的目标。因此，税收政策本质上是如何处理和协调私人利益和社会公共利益的关系问题。

（2）税收的方式。当政府决定要征收一定数额的税收时，它可以采取多种方式。

一种方式是直接从公民个人和企业的收入中征税，称为直接税。如个人所得税、工薪税（社会保险税）、遗产税等。直接税是因为它直接体现了税收的归属问题，即体现了公民个人所承担的税收份额，体现了不同收入的公民个人为公共利益贡献的份额和承担的牺牲的大小。例如，根据1996年美国联邦累进个人所得税率，年收入50000美元的家庭，个人所得税率是9%，要交纳4474美元的个人所得税，或者说要为公共利益贡献4474美元。年收入10000000美元的家庭，个人所得税率是33%，要交纳3260399美元的个人所得税，或者说要为公共利益贡献3260399美元。由于直接税体现的利益关系比较直接，因此直接税税率的调整就比较敏感，征收成本也较高。美国联邦个人所得税税率的调整一般要经过美国国会的讨论和批准。

另一种方式是对商品和服务征税，称为间接税。如货物税、销售税、烟草税、汽油税、进口关税等。这些税种之所以称为间接税是因为它们只是间接地体现了税收与公民个人的利益关系。这些税种的税收只是由相关产品的生产者和消费者承担的，而且到底是由生产者还是由消费者承担的，即这些税收的归属问题，经济学家还存在着争论。例如，政府征收10%的烟草税。那么这个税是由生产香烟的企业承担了，还是由吸烟的消费者承担了？有的经济学家说是由企业承担，有的经济学家说是由消费者承担，而且还画了许多复杂的图形进行分析。实际上这个问题很简单，到底是由谁承担完全是依据市场供求关系的变动随时调整的。当市场需求旺盛，企业生产的香烟供不应求，企业会把这10%的烟草税直接加到香烟的价格上，由吸烟的消费者承担；当市场低迷，需求不足时，企业为了保持自己的市场份额不减少，香烟的价格不涨，10%的烟草税加到企业成本上，企业的利润减少10%。10%的烟草税就由企业全部承担了。如果企业的利润空间没有那么大，不能完全承担这笔税收，企业会权衡利弊，自己承担一部分，把香烟的价格上调一些，让消费者承担一部分。总之，这个问题是由市场供求关系调整解决的，没有一个固定的定式。由于间接税体现的利益关系不直接，其税率的调整社会也不敏感，因此征收费用比较便宜，管理也比较容易。

（3）税收的原则。税收既然是体现公共利益和私人利益的关系问题，就有一个公平合理的问题。有人说税收就是从鹅身上拔毛，又不能让鹅叫唤。或许有人认为这好办，把鹅嘴捆起来，想拔多少拔多少，鹅也不能叫唤。过去的皇帝就是这样征税的。现代文明国家的一个理念是政府和公民都是平等的法人，政府的税收要让公民感到合情合理，鹅才不叫唤。因为只有公平合理的税率才能为社会不同收入的公民所接受，政府的税收体系才能有效率地运行。因此，西方学者认为税收制度设计应遵循下述几个主要原则：

1）受益原则。该原则认为对于不同收入的个人征收的税应与他们从政府公共服务中获得的利益成比例。例如，高收入者更多地享受政府提供的财产安全的保护，因此高收入者应比低收入者缴纳更多的税款。再比如汽油税，这种税款是用于公路的建造和维护，因此它直接使纳税人受益。

依据受益原理征税对纳税人是公平合理的，但不能将所有的税种都基于这一原理，比如为国防安全需要征税，按受益原理，全体社会成员都应该缴纳相同的税款，但低收入者显然是交不起的。再比如为受教育缴纳的税款，是否孩子多的家庭应该缴纳更多的税款呢？显然这一原则在低收入孩子多的家庭中也是很难施行的。因此就需要考虑其他的原则，即支付能力原则。

2）支付能力原则。该原则认为，人们纳税的数额应与其收入和财富相对应。就是说，收入和财富越多的，缴纳的税也应当越多。依据这一原则设计的税收制度主要体现在累进个人所得税。这种税制也就具有了收入再分配的性质。

上述两项原则体现了税收制度设计上的横向公平和纵向公平原则。横向公平指收入相同的人在纳税上也应相同；纵向公平指收入不同的人在纳税上也应不同。

3）效率原则。税收不仅影响收入分配和公平问题，还影响经济效率。现代经济学者日益关注税收制度对经济效率的影响，认为税收制度设计应尽量以最小的经济效率损失来增加政府收入为原则。例如，亨利·乔治认为，对土地的收益征收重税不会影响生产效率。因为土地的供给完全没有弹性，征收重税土地的供给也不会减少，生产的效率不受任何损失。进而现代的效率税收理论提出拉姆塞税收原则，该原则认为政府应对那些供给和需求没有弹性的投入和产出征收重税。例如，土地的收益、歌星的收益等，这既不会影响经济效率，又会增加政府的公共收入。

再如，西方学者认为对个人所得征税后就不应再对公司所得征税，否则就是双重征税，使公司没有能力再投资和扩大生产，从而影响经济效率。还有对于个人所得税高税率的争论等，这些都反映了经济学者日益关注税收对效率的影响。

2．税收制度对经济运行的影响

西方国家的税收制度除在税种上区别为直接税和间接税，还在不同税种的税率上分为累进税、比例税、累退税等。累进税率是指税率随收入的增加而累进地提高。例如，个人所得税是累进税，公民个人随着收入的提高，其纳税额占收入的比例也累进地提高。比例税是指按收入的固定比例征税，例如，美国工薪税（社会保险税）就是固定比例税，雇主和雇员不论收入多少，都要按15.4%和18.3%的固定比例缴纳工薪税（1996年）。累退税，一般来讲，间接税是累退的，如销售税，随着销售额增加，其所缴纳的销售税率会下降。

累进的个人所得税是西方工业国家最重要的税种，也是政府收入中占主要部分的税收。讨论税收制度的设计如何影响收入分配、增进社会经济平等，如何提高社会经济效率和对宏观经济运行的产生影响，主要是讨论累进的个人所得税制度的经济作用。下面以美国联邦的个人所得税制度为例来讨论这个问题。

依据受益原则、支付能力原则和效率原则设计的个人所得税制度，以及该制度所体现的经济思想和发挥的经济作用可以通过表10-1来说明，该表看上去很简单，但它包含了经济学家丰富的思想成果和智慧。

表10-1　1996年美国4口之家的联邦所得税

资料来源：萨缪尔森、诺德豪斯：《经济学》第16版，华夏出版社，1999年版，第237页。

表10-1列出了美国1996年4口之家的联邦所得税的个人（或家庭）纳税前收入、平均税率、边际税率及纳税后个人可支配收入。从表中看到：第一，24000美元以下的低收入家庭纳的是负所得税。正如反贫困和福利政策中介绍的萨缪尔森的负所得税方案表达的思想。一方面为了给低收入家庭提供基本的生活保障，增进社会平等；另一方面又要鼓励低收入家庭努力工作，以提高社会经济效率。经济学家提出了负所得税方案，这个方案被政府采纳，落实到税收制度中。按照美国政府的规定，个人年收入在6000美元以下为贫困人口。4口之家为4×6000＝24000美元。就是说年收入在24000美元以下的家庭为贫困家庭。政府要向这些低收入家庭进行转移支付的补贴。第二，平均税率和边际税率随收入的增加而累进地提高。当家庭收入超过24000美元，就开始纳税，收入越高，纳税的税率越高，这样政府从高收入家庭征收的税款补给低收入家庭，纳税后家庭可支配收入的差距缩小了。

进一步思考，可以理解累进个人所得税制度的经济作用有以下三点：

（1）缩小收入分配差距，增进社会经济平等。一方面，从表10-1中看到，收入越高，所得税率越高，缴纳的税款越多。另一方面，政府又从收的税款中对低收入家庭进行转移支付的补贴。它的经济意义不仅在于缩小收入分配差距、增进经济平等，更重要的意义在于它增加了社会有效需求。

（2）增加社会有效需求，提高社会经济效率。因为低收入家庭的收入是不足以应付消费支出的，政府的补贴都会或绝大部分都会转化为低收入家庭的消费支出，从而使社会有效需求增加。有效需求不足是现代工业社会经济运行中的主要障碍，增加有效需求从宏观上看会提高经济运行的效率，促进国民收入增长。

（3）“内在稳定器”的作用。这是说累进的个人所得税制度具有自动缓解经济波动幅度的内在稳定器作用。因为税收是对居民个人可支配收入的一种扣除。在经济高涨时期，个人收入增加，根据累进税率，扣除的部分累进地增加，从而自动减少货币购买力或有效需求，抑制经济的过度膨胀。在经济萧条时期，个人收入减少，从而扣除的部分也累进地减少，自动增加社会购买力和有效需求，缓解有效需求不足的矛盾。因此，现代西方的累进个人所得税制度具有自动缓解经济波动幅度的稳定作用。

四、财政支出政策

现代西方国家政府支出项目可分为三大块：第一块是维持政府机构正常运转的消费开支，这包括政府公务人员、警察、军队的工资、薪金支出及办公用品、警务费用、军费的开支。第二块是公共项目的投资支出，这包括公共基础设施，如公路、铁路基础设施等的投资，基础科学技术、教育的开发等，这一块支出被认为是生产性的。第三块是社会福利转移支付，这一块支出具有收入再分配的性质。表10-2是美国联邦1998年财政支出的各个项目，从中可以看出这三大块各自占的政府总支出的比例。

表10-2　美国联邦1998年财政支出

资料来源：萨缪尔森、诺德豪斯：《经济学》第16版，华夏出版社，1999年版，第233页。

根据表10-2来分析一下现代政府支出构成，从中可以理解现代政府财政支出的主要经济作用。

1．维持政府机构正常运转的消费支出

即上述的第一块支出。表中第10项一般政府支出和第2项国防、退伍军人津贴和国防事务支出，构成该项支出总和，约占政府财政总支出的20%。该项支出也称传统政府支出项目，即政府执行“守夜人”职能或社会管理和安全维护职能的支出。从经济性质上讲，该项支出具有纯粹消费的性质，是政府消费性支出，所幸它在现代政府总支出中占的比重很小。

2．公共资本项目的投资支出

表10-2中的第5、6、7、8、9、11项支出都属该项支出，该项支出约占政府财政总支出的20%多。但公共资本项目投资的一个重要方式是通过发行政府债券筹集资金，政府则支付债券利息。从表10-2中看到1998年政府支出的债券利息为2495亿美元，按5%或6%的债券利率计算，它意味着到1998年政府累计的债券总额约50000亿美元。它代表着一个庞大的公共资本积累的规模。

该项政府支出具有重要的经济意义。首先，它属于生产性支出，它为经济社会的发展提供基础设施和技术支持，而且该项支出和投资支出一样，进入经济社会的生产和收入循环，对国民收入增长具有倍数的影响。其次，该项支出是政府调节经济运行的重要手段。在经济萧条的时期，政府进行公共项目的投资和建设是增加有效需求、扩大就业、抑制萧条的有效手段。在经济高涨时期停止或减少该项支出，当然这需要精心的规划和安排，因为项目投资有一个时间周期。

3．社会福利、保险、转移支付支出

从表10-2中可以看到，该项支出占了现代政府财政支出相当大的比例。第1、3、4项约占50%多。这表明现代政府的财政在国民收入再分配上起到了日益重要的作用。国民财富再分配的经济意义和作用有以下几个方面：一方面增进经济平等和增加有效需求；另一方面缓解经济波动的幅度。以失业保险为例，当人们失业时，即开始向政府领取失业保险金；当人们重新就业时，失业保险金即停止支付，并开始缴纳失业保险金。因此，在经济高涨的年代，人们高度就业，失业保险制度自动吸收过多的购买力，抑制经济的膨胀；而在萧条年代，失业保险制度又自动增加失业者的消费能力和有效需求，缓解经济的下降幅度。可见，失业保险制度也具有反经济周期的“内在稳定器”的作用。

五、财政政策的结构

政府的财政政策是政府收支政策的总和，那么在政府收入政策上，如何将政府收入总额（税收总额）分摊到不同收入的公民和不同性质的产业上。或者说，不同收入的公民和不同性质的产业各应该承担多大比例的政府税收。这个比例的安排不仅可以调节不同收入的公民的收入，而且可以调节不同性质的产业的产业结构。比如，政府如果要支持某种产业的发展，就可以适当减免该产业的税收，给该产业留下更多的投资和积累资金；政府如果要限制某种产业的发展，就可以适当增加该产业的税收。在政府支出政策上，政府消费性支出、公共资本投资支出、政府转移支付各应该安排多大比例，这个比例对于抑制通货膨胀、提高经济运行质量、增进社会经济平等有着很大的影响。这些问题就是政府财政政策的结构问题。因此，可以说政府财政政策结构是指政府收支在不同公民、产业和支出项目上的安排比例。由于现代市场经济国家政府支出总额已经占到一国GDP总值的20%～40%，而且在现代经济社会政府的财政政策能极大影响经济社会的产出、就业、价格和福利。因此，合理的政府财政政策结构不仅仅影响经济社会的产出，还会影响经济社会的生活质量。

在政府财政政策运用的早期，经济学和政府的注意力主要集中在运用政府收支政策调节总需求，以促进GDP的稳定增长。随着政府收支规模越来越大，人们发现，政府在税收项目和支出项目上的不同安排对经济社会生活质量有很大的影响，从而日益关注政府财政政策的合理结构问题。

例如，在盲目扩大政府支出促进充分就业和经济增长的思想指导下，美国历届政府积累了60000亿美元的财政赤字。克林顿政府上台后，在政府财政政策结构上做了重要的调整。在税收政策上，一方面，提高高收入者的纳税比例，个人累进所得税最高税率提高到39%，同时，对高收入者加征10%的特别税，以支持政府减少赤字和增加公共投资的政策目标；另一方面，对小企业和高技术领域的中小企业分行业采取减免税政策，以鼓励它们积极投资，创造更多的就业岗位。在支出政策上，一方面，大规模精简政府机构和人员，削减行政经费开支，削减国际预算和不适当的福利支出等，减少政府的非生产性支出，以减少和消除财政赤字；另一方面，扩大生产性的公共基础设施的投资支出，如高速光纤通信网络（信息高速公路）、交通、教育、高科技的研究开发等。这样的财政政策结构调整，不仅大大改善了美国经济的运行质量，也改善了美国社会的生活质量，实践表明克林顿政府的财政政策是成功的，它保持了美国经济持续8年的强劲、稳定的增长。美国经济学家认为，美国经济的潜在GDP年增长率为2.5%，最低的惯性通货膨胀率为3%，最低的自然失业率为5.5%。在克林顿政府执政的8年中，GDP年均增长率达到4%，超过了潜在GDP增长率；通货膨胀率稳定在3%左右；失业率稳定在4%左右，都低于最低水平。特别是在克林顿政府上台前，前任历届美国政府累积的财政赤字达到60000亿美元。克林顿政府通过大规模削减政府的非生产性开支，在任职的第六年就消灭了历届美国政府积累的天文数字的财政赤字，出现了200亿美元财政盈余，到克林顿政府卸任时，政府财政盈余达2000多亿美元。再比如，中国政府在20世纪90年代中期，运用积极财政政策在亚洲金融危机期间促进了中国经济的稳定增长，取得了很好的成绩，但是，政府投资的重点都集中在公共基础设施上。21世纪初期，中国社会收入两极分化问题凸显出来，政府积极调整政府支出政策，逐步加大了政府转移支付的比例。政府社会最低保障基金将要覆盖全国农村人口，这样的财政政策结构调整对于增进社会经济平等，提高社会经济生活质量无疑具有重要意义。这些都是财政政策结构影响经济社会生活质量的显著例子。

经济社会运行质量一般可以通过GDP的构成反映出来，政府的财政政策结构对于调节GDP构成也有重要意义。一般来讲，比较合理的GDP构成中，社会消费支出应占GDP的65%，社会投资支出应占GDP的25%，进出口贸易应占GDP 的10%左右。合理的GDP构成反映的是比较高的经济生活质量。

本章总结和提要

财政政策是20世纪经济学最重要的发明之一。由于政府支出是总需求的一部分，而且政府支出规模占GDP的比重很高，因此政府的财政收支政策能有效地调节总需求和总供给的关系，缓解经济波动的幅度，提高经济运行的稳定性。我们应该明确积极的财政政策是指运用增加或减少公共投资支出和转移支付的政策来调节经济运行，而不是增加政府消费性支出的政策。

思考题

1.请评价三种贫穷及政府干预经济的必要性。

2.画图并说明通货紧缩缺口和通货膨胀缺口。

3.请评价现代功能财政思想的内容和意义。

4.什么是积极的财政政策？

5.政府公债的性质和作用是什么？

6.累进个人所得税制度的作用和意义是什么？

【注释】

[1]布拉德利·希勒：《当代经济学》，豆建民等译，人民邮电出版社，2003年版，第181页。