国民经济的治理整顿

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【摘要】：从1988年第三季度起至1991年，面对国民经济的全面失控，严重的通货膨胀，中央采取了治理整顿的措施。以上几个方面的尖锐矛盾，当时有人称为“四过一乱”，即过旺的社会需求，过快的工业发展速度，过多的信贷和货币投放，过高的物价涨幅，经济秩序混乱。

从1988年第三季度起至1991年，面对国民经济的全面失控，严重的通货膨胀，中央采取了治理整顿的措施。治理整顿期间，重点在治理经济环境、整顿经济秩序，经济增长速度和改革开放的步伐明显放慢，但经济结构的调整以及经济体制改革在某些领域的进一步深入，为1992年以后经济的快速发展和经济体制改革进入新阶段奠定了基础。

一、经济的失控与治理整顿的决策

1984年以来，伴随着改革的成就和经济的发展，许多深层次的矛盾也趋于尖锐，表现在以下方面：

第一，社会总需求超过社会总供给的矛盾进一步扩大，形成投资需求和消费需求双膨胀的局面，由此而导致严重的通货膨胀。1984年以来，我国经济发展一直处于过热状态，投资规模逐年扩大，消费基金过度增长，连续四年社会总需求超过社会总供给，供需差率由1983年的4.7%扩大到1984年的16.5%、1985年的11.25%、1986年的13．45%、1987年的13.6%。[1]为了供应不断膨胀的投资需求和消费需求，货币连年超经济发行，造成严重的通货膨胀。这四年间，每年货币量的增长高于经济增长9%~35%。1987年底，我国的货币流通量已达1454亿元，比1983年增加174%。[2]货币量的增长幅度较大地超过经济的增长幅度，必然带动物价的普遍上升。1987年在没有大的改革措施出台的情况下，全国商品零售物价总水平仍比上年平均上升7.3%，12月比上年同月上升9.1%；职工生活费用价格总水平比上年上升8.8%，有些大城市上升幅度已突破10%。[3]1987年成为改革开放以来第二个物价上涨高峰年。

第二，国民经济结构性矛盾又开始突出，农业重新成为国民经济中的薄弱环节。1984年，我国工业总产值比上年增长14%，农业总产值增长14.5%，农业的增长速度还高于工业。1986年和1987年，我国工业继续保持高速增长的势头，工业总产值分别比上年增长11.1%和16.5%；而农业增长速度则大幅度跌落，分别只有3.5%和4.7%，其中粮食仅增长2.8%。加上同一时期人口自然增长率又回升到14‰以上，仅1987年就净增人口1500多万，人均粮食由1984年的395.5公斤下降到376公斤，下降了5%，我国粮食再次由净出口转为净进口。

第三，经济秩序紊乱，国家管理和调控宏观经济的能力减弱。在20世纪80年代中期以后，我国国民经济的运行出现失控，在生产、建设、流通领域均发生了不同程度的混乱现象。特别是在流通领域，混乱现象非常严重，其突出表现是各种公司办得过多、过滥，远远超过了正常商品流通的需要。特别是那些官商不分的“官倒”公司，利用价格双轨制从流通中转手倒卖重要生产资料，牟取暴利，严重扰乱了经济秩序，引起人民群众的严重不满。以上几个方面的尖锐矛盾，当时有人称为“四过一乱”，即过旺的社会需求，过快的工业发展速度，过多的信贷和货币投放，过高的物价涨幅，经济秩序混乱。“四过一乱”现象的出现，既有主观方面的原因，也有客观方面的原因。其一，从指导思想上看，1984年下半年以后，单纯追求发展速度、忽视环境治理的倾向逐渐占据上风，中央主要负责人认为“宽松的环境是改革的结果，而不是改革的前提”。80年代中期以后，我国的经济体制处于转轨的关键时期。在新旧体制交替时期，一方面，国家的指令性计划和行政控制手段在逐渐减少、减弱；另一方面，主要依靠经济手段调控国民经济的新的机制尚未真正确立，这一方面的改革滞后了。以上矛盾，就是在这种新旧体制交替时期两种调控机制都十分薄弱、都不能有效地发挥作用的产物。其二，在新旧体制转轨时期，还存在着两种体制某些机制并存、相互制约、相互影响、相互冲突的复杂情况，为各种违法、违规行为提供了可乘之机，如1984年以后开始实行的工业生产资料价格“双轨制”，在发挥一定的积极作用的同时，也成为从流通中转手倒卖牟取暴利的“官倒”、“私倒”滋生和使“权钱交易”等腐败之风蔓延的最适宜的土壤。

面对伴随改革的展开和经济的发展而来的深层次矛盾愈趋尖锐，中央在改革与发展的问题上表现出犹疑不定，1987年9月召开的计划会议和经济体制改革工作会议提出，1988年计划的总方针是“收紧财政和信贷，控制需求，稳定物价，保持经济的平衡和稳定发展”，着重点是稳定经济，深化改革。到1988年却改变了这一指导思想，提出要实行价格改革“闯关”，这一决策未能充分考虑国家、企业和群众的承受能力，结果诱发全国性抢购风潮，影响了社会的安定。

全国性的抢购风的出现，固然有心理的、社会的因素，以及具体措施和宣传失当等原因，但根本的则是由于总的指导思想上对稳定经济工作重视不够，深化改革工作急于求成，使这几年经济生活中长期存在的总量失衡和结构失调问题进一步恶化了。

一是投资需求和消费需求更加膨胀。1988年初计划安排固定资产投资比上年减少300多亿元，实际增长856亿元，超过计划1000亿元。其中全民所有制单位预算内基本建设投资比上年下降13%，预算外投资却增长了20.6%。与此同时社会集团消费压而不缩，1~9月逐月上升，工资大幅度上涨。1988年工资总额增长率高达23.1%，比上年增长率提高10个百分点，创改革以来的最高水平，使通货膨胀的压力在需求拉动之上又加进了成本推动的因素。

二是工业再次超高速增长。1988年全年乡和乡以上企业的工业总产值达15481亿元，增长17.7%（包括村和村以下增长20.7%），超过上年增长幅度3个百分点，而且出现“萝卜快了不洗泥”现象，质量明显下降。农业仍然增长缓慢，总产值比上年增长3.9%，其中种植业产值下降0.2%，粮食、棉花和油料的产量分别下降2.2%、2.4%和13.6%。交通运输的紧张程度有所发展，各种运输方式完成的货运量只比上年增长3.5%，全年连续发生了多起新中国成立以来从未发生过的重大恶性事故。

三是财政收支恶化，通货膨胀剧烈。1988年全年财政收入的增长幅度大大低于物价的上升，出现了收支贬值的负增长现象。财政收入在国民生产总值中的比重进一步下降为22.3%，处于改革以来的最低水平，难以满足经济社会事业发展和各项改革的需要。支出总额继续大于收入，财政赤字近80亿元，与上年持平，如加上内外债务，则赤字高达340亿元，比上年增加99亿元，不仅中央财政有较大赤字，地方财政有赤字的省市也不断增多。银行信用进一步扩张。1~8月各项贷款增加了927.1亿元，比上年同期多增加556.9亿元。由于人们普遍提取存款大量抢购物资，现金货币供应的增长率更快，第一季度为26.3%，第二季度为35.8%，第三季度为45.6%，货币流通量急剧增加。往年货币月净投放一般在6~7月出现，累计净投放一般在9月份开始，而1988年从4月便开始出现月净投放，5月出现累计净投放，分别比往年提前了2个月和4个月，1~9月累计已净投放约400亿元。按照货币投放规律，全年大量突破计划已成定局，货币形势十分严峻。

四是物价急剧上涨，流通秩序严重混乱。1988年上涨率逐月加快，2月份零售物价指数即超过两位数，为11.2%，3月份为11.6%，4月份为12.6%，5月份为14.7%，6月份为16.5%，7月份为19.3%，8月、9月份达23.2%。同时部分重要生产资料价格也暴涨，据不完全统计，1~9月，15种生产资料计划内外销总指数比上年同期上升18.5%，比消费资料上涨指数还高，其中煤炭上涨18.5%、钢材20.9%，木材26.5%，铜铝40%，烧碱49.3%。这种情况对于我国这样一个物价一直比较平稳，上涨率只是个位数的国家来说，确实是严重的，抢购风潮已影响社会的安定。[4]

面对上述形势，党中央及时做出了治理经济环境、整顿经济秩序的决策，坚定不移地领导全国人民克服前进道路上因通货膨胀造成的暂时困难。

二、十三届三中全会及治理整顿的措施

在经济发展中的矛盾趋于尖锐、体制改革的环境严重恶化的关键时刻，1988 年9月26日中国共产党十三届三中全会在北京召开，正确地分析了面临的经济形势，确定了治理经济环境，整顿经济秩序和全面深化改革的方针。从此我国国民经济的发展，进入了治理整顿阶段。

十三届三中全会纠正了前一阶段对经济形势中存在的问题估计不足的错误，在肯定总的形势是好的前提下，强调指出，当前存在不少困难和问题，突出的是经济生活中出现了明显的通货膨胀，物价上涨幅度过大。造成这种情况的根本原因是经济过热，社会总需求超过总供给。全会认为必须充分认识坚决遏制通货膨胀的重要性和紧迫性，决定把明后两年改革和建设的重点突出地放到治理经济环境、整顿经济秩序上来，并确定治理整顿最迫切的任务是确保1989年物价上涨的幅度明显低于1988年。

治理整顿、深化改革是在坚持改革开放的条件下，对国民经济又一次大调整。这次调整历时三年，经历了两个阶段：第一阶段从十三届三中全会前后开始至1989年第三季度。在这个阶段，通过大幅度压缩需求，大刀阔斧地整顿流通领域，迅速降低物价的上涨率。第二阶段从1989年第四季度开始到1991年9月，在这个阶段，继续紧缩总需求，同时通过努力调整结构，增加有效供给，启动市场，使整个国民经济恢复到正常的增长速度。

1．第一阶段治理整顿的具体的要求和措施

（1）治理经济环境，主要是压缩社会总需求，控制通货膨胀。具体措施：第一，1989年全社会固定资产规模压缩500亿元，只能多压，不能少压。要对重点产业实行倾斜政策，对涉外项目采取保护政策，合理调整投资结构。第二，控制消费基金的过快增长，特别要坚决压缩社会集团购买力。第三，采取一系列措施稳定金融，严格控制货币发行，办好保值储蓄，开辟多种渠道，吸收社会游资，引导购买力分流。第四，克服经济过热现象，把1989年全国工业增长速度降到10%甚至更低一些。

在抑制总需求膨胀的同时，要用很大力量来改善和增加有效供给。必须努力发展生产，特别是农产品、轻纺产品和其他生活必需品以及紧俏产品的生产。国内短缺的原材料和必需品要减少出口，保证国内市场供应。特别要解决好粮食和“菜篮子”问题。

（2）整顿经济秩序，主要是整顿在新旧体制转换中出现的种种混乱现象。第一，坚决刹住乱涨价风，坚决制止一切违反国家规定哄抬物价的行为，非法涨价收入必须上缴国家财政。第二，整顿公司，政企分开，官商分开，惩治“官倒”。第三，确立重要产品的流通秩序。第四，加强宏观监督体系。在中央集中统一指挥下，强化计划、银行、财政、税收、海关、铁路等部门的宏观调控职能，充分发挥这些部门的监督作用。第五，制止各方面对企业的摊派。

2．第一阶段治理整顿的成效

由于治理整顿方针深入贯彻和各项紧缩措施逐步落实，从1989年第二季度起，国民经济运行发生了明显变化，治理整顿取得了初步成效。

（1）农业生产出现转机。1989年夏粮作物丰收，夏粮主产区除江苏、安徽、湖北省以外全面增产，夏粮产量9355万吨，比上年增产257万吨，比历史最高水平的1986年增产26万吨。夏收油菜籽比上年增产50万担，生猪生产也基本稳定。秋收作物长势良好，为夺取全年农业特别是粮食丰收打下了基础。全年粮食产量达8149亿斤，创历史最高水平。

（2）最终需求逐步紧缩。1989年固定资产投资规模逐季减少，一季度缩减了2%，二季度缩减了6.8%，三季度缩减了9.3%。其中全民所有制单位固定资产投资完成709亿元，比上年同期减少5.9%。消费需求二季度开始紧缩。第一季度银行工资性支出同比增长27.7%，增幅比上年同期高出6.7%，进入二季度，同比增长22.3%，比一季度减少5.3%，三季度同比增长9%，如考虑价格因素，其回落幅度更大。集团消费比上年增长12%，增幅比上年同期减少6.5%。

（3）货币投放形势明显改观。城乡居民储蓄明显回升，继1989年2月创当月增储额历史最高水平后，3~9月仍以每月近百亿元的幅度猛增。到9月末，城乡居民储蓄存款累计增加999亿元，比上年同期多增加279亿元。各项贷款规模到9月末为601亿元，相当于计划的37%，主要用于农业生产、农副产品收购、外贸进出口、大中型骨干企业及重点工程。银行现金支出因加强管理而比上年减少，1~6月累计增长26.7%，比上年同期增幅回落19.2%，因此与上年同期净投放89亿元完全不同，累计回笼53亿元，恢复了货币的正常运行。

（4）消费市场趋于平衡。自1988年10月开始，消费市场逐步降温。进入1989年，除2月份因调整纺织品价格和彩电征收特别消费税，局部地区发生小规模抢购外，消费市场的基本趋势是在平稳运行中增势趋降，商品销售由旺转平，有的品种由平转滞。1~5月社会商品零售总额比上年增加17.2%，扣除物价上涨因素，实际为负增长，6月的零售总额只比上年增长9.1%。近年来热销的回笼货币拳头产品，如彩电、冰箱、洗衣机等，销势明显减缓，上半年洗衣机销量下降22.1%，电冰箱下降6.9%。在消费品销售由旺转平后，社会商品零售物价涨势趋缓，与上年同期价格相比的指数逐月回落，9月份物价指数由2月的27.9%降为11.4%。

（5）工业速度逐步回落。1989年1~6月工业产值增长10.8%，比上年同期增幅回落6.4%。三季度继续回落，只增长5.4%。其中第一季度基础工业低速增长，发电仅增3.2%，原油和钢材分别下降0.7%和6.7%，加工工业在需求拉动下，速度仍较快。二季度起基础工业在国家有力调控下逐步走出低谷，三季度加快增长，如煤产量增长了11.6%，发电量增长了7.5%。而加工工业因紧缩银根措施逐步到位，市场销售由热转平，生产逐步回落，工业内部结构有所好转。[5]

一、调整治理整顿的目标

1．治理整顿后仍存在的问题

经过一年的治理整顿，到1989年三季度，国民经济运行已有所好转，但总的看，难关仍未渡过。

（1）总量紧缩的态势已经形成，供求总量不平衡的矛盾仍未根本解决。1989年社会总需求得到比较有效的控制，据有关方面测算，到年底，供需差率由上年的16.9%缩小到8%左右。但连续多年积累下来的过大需求，仍然超过供给的增长。农村的情况更差一些，因为国家的物价补贴只限于城镇居民，所以农村零售物价指数开始一直居高不下，后来回落的速度明显慢于城镇，从而出现了农村零售物价明显高于城镇的局面，对农业的恢复不利，也加重了农村市场销售的疲软。此外，经济秩序混乱问题仍然比较严重。

（2）市场商品销售疲软，工业生产出现滑坡。1989年，我国消费品市场自6月、7月份由平转淡后，8月份由淡转滞，当月销售额比上年下降0.7%，出现了改革开放十多年来第一次负增长。以后连续三个月下降，12月稍有回升，只比上年增加0.3%。全年社会商品零售额比上年增加8.9%，扣除物价因素，实际下降8.9%，[6]其中棉布、自行车、缝纫机、家用电器等按现价计算，也下降了二至四成。在消费品的销售中，农村市场疲软程度更甚于城市，全国县以下消费品零售总额比上年仅增长5.2%，比全国零售额增幅低3.7%。全国市场销售疲软，成为1989年影响经济稳定的新矛盾。

随着市场需求疲软和资金紧缩，1989年工业增长速度开始下滑。7月、8月增速为9.6%和6.1%，9月猛跌至0.9%，10月出现十年改革中所未曾有过的负增长，下降2.1%，以后稍有回升，11月增长0.9%，12月增长3.4%。

（3）1989年春夏之交，北京发生的风波不仅影响了社会和政治的安定，也严重干扰了治理整顿的进展。当时北京地区市内交通及全国个别铁路干线区段一度受到阻塞，影响了生产正常进行，给我国经济造成了损失。以后西方资本主义国家曾以此为借口对我国实行所谓“经济制裁”，使我国利用外资特别是借用外国政府和国际金融机构的优惠贷款和引进技术受到相当大的影响，吸收外商投资也因外商对局势一时犹疑观望而减慢了发展势头，旅游外汇则因此大幅度减少，加重了经济困难。

面对严峻的政治经济形势，在平息风波以后，党中央在继续下大力气抓政治稳定的同时，经过认真研究，于1989年11月6日召开了十三届五中全会，深入分析了形势，统一了全党对治理整顿必要性和艰巨性的认识，并根据中央的有关方针政策以及治理整顿已取得的初步成就和出现的新情况、新问题，调整了治理整顿深化改革的部署。从此，治理整顿进入了攻坚阶段。

2．十三届五中全会对治理整顿的内容作的增订

（1）延长治理整顿的时限。考虑到当时存在的困难和问题还很多，而且这次治理整顿与以往的经济调整不同，利益格局多元，投资与消费双膨胀，需要触动和调节现有的利益格局；同时加强农业和能源交通建设需要大量资金投入，而国家财政集中度偏低，财力十分薄弱，这样无论总量平衡和结构的调整难度都比较大，所以治理整顿不能急于求成。全会决定把原定的两年改为“用三年或更长一些时间基本完成治理整顿任务”。

（2）充实和调整了治理整顿的任务和主要目标。①紧缩财政和信贷，坚决控制社会总需求。②强调提高经济效益是克服经济困难的根本途径，要求在着力于提高经济效益、经济素质和科技水平的基础上，保持适度的经济增长率，争取国民生产总值平均每年增长5%~6%。③把经济结构调整的任务放到重要地位，力争主要农产品生产逐步增长，能源、原材料供应紧张和运力不足的矛盾逐步缓解。④经济秩序特别是流通秩序的整顿要坚持不懈，并不断深入。在继续清理整顿公司和市场秩序的同时，要结合价格调整，逐步解决生产资料价格“双轨制”问题，消除导致经济混乱的“温床”。

二、继续控制总量，适当放松需求

进一步治理整顿从1989年第四季度开始，1991年9月宣布结束。由于这段时间新旧矛盾交织，根据十三届五中全会的部署，继续以力求稳定为主，有关部门慎重地处理了一系列两难矛盾：既要加强基础建设，又要保持财政信贷收支基本平衡；既要解决突出不合理的价格，减少国家财政补贴，又要保持社会经济全局的稳定；既要促进社会最终需求，加强经济循环，又要防止重新出现经济过热，再度引发通货膨胀。主要进行了以下工作。

1．继续控制社会总需求，努力平衡财政金融；继续整顿经济秩序，稳定国内市场

按照十三届五中全会的部署，从1989年第四季度开始的两年对控制社会总需求仍然抓得很紧，毫不松懈。其中财政信贷平衡工作是最困难的。在工商税收增长缓慢的情况下，为了避免经济过热再度发生，必须压缩开支。但从1990年起，内债已进入还债高峰，外债还本付息也有所增加，工业滑坡、市场疲软和“三角债”一时不能缓解，又要求增加财政支出和信贷资金的投入，在这种两难情况下，财政方面积极开源节流，除抓好工商企业的扭亏增盈外，适当提高了商业零售环节营业税税率，大力加强税收征管工作，清理拖欠税款，整顿价格补贴，并增发国库券和专项债券约195亿元。所增收入绝大部分归中央支配，有上交任务的省市还适当提高了上交中央的比例，中央对地方的补贴也适当减少，以缓解现有财政包干中中央财政集中度过低、负担过重的困难。在信贷方面继续以多种灵活方式方便储户，吸引储蓄存款，特别是比较固定的长期存款，至1990年，存款增加了2600多亿元，其中居民储蓄增加了1800亿元；继续实行倾斜政策，调整结构，督促企业抓好清仓利库，减少资金占用，按规定补充流动资金，银行对不合理占用资金的单位拒绝给予贷款；加强中央银行的宏观调控，以便既控制总量，又能适时调节满足国民经济需要。因此，尽管为了启动市场贷款增幅很大，达2700亿元，但总的货币发行控制在计划范围之内，金融形势比较稳定。

2．努力改变市场销售疲软状况，保持工业生产适度增长

在坚持财政金融“双紧”方针的前提下，根据市场情况，适当改善了紧缩力度，多方面启动市场，促进工业回升。主要是增加社会需求。开始因顾虑再度引起物价反弹，侧重放松中间需求，即适当增加贷款规模，用于增加国家确定的“双保”企业的生产资金、外贸进出口和商业物资部门的收购资金，发挥商业库存的蓄水池作用。从1989年3月21日起两次降低存贷款利率2.34个百分点，以减轻企业的利率负担。但由于缺乏强有力的需求拉动，银行注入企业的资金一部分被用于发放工资奖金以及其他支出，一部分转化为新的库存积压，未能发挥资金对经济的推动作用。所以，银行贷款虽有大幅增长，生产却止步不前，仍然在低谷中徘徊。为此，从1990年初起转向适当放松最终需求，1990年银行和财政都适当追加了一些投资，与年初比，投资总规模扩大了450亿元，主要用于计划内重点建设项目、企业技术改造、城市中低档职工住宅建设和以工代赈，搞一些水利建设和公路建设。1991年又较大幅度增加了固定资产投资规模，计划安排比上年增长14%，同时增加居民和集团消费。1990年在国家财政十分困难的情况下，国营企事业单位和行政机关普调了一级工资，适当提高了各类专业技术人员的起点工资，初步解决了行政人员中工资“平台”及其他突出不合理问题，全年职工工资总额比上年增长12.7%，并降低直至取消储蓄存款保值补贴利率，调减某些高档耐用消费品的价格，刺激居民的消费需求。4月起，还适当松动对社会集团购买力的控制力度，对服役年限到期的汽车实行强制更新，全年社会集团购买力增长了4.3%。启动市场的另一个措施是积极开拓城乡内外市场，特别是农村市场。大力搞活流通，疏通渠道，坚持废除各种为保护落后而采取的封锁市场的做法，发挥各类商业机构在城乡交流中的作用，对过去已经放开而这两年管起来的商品，区别情况有的加强和改进管理，有的继续放开价格，由市场直接调节。人民币对美元的汇率，两次共下调45%，促进了外贸出口。另外，适当增加储备，对暂时供过于求但从长期看仍紧张的重要资源，由物资部门和商业部门收购储备，以支持工业企业正常生产。

在努力启动市场的同时，把销售疲软的压力变为调整工业结构、提高效益的动力。一是引导企业努力开发新产品、新品种，增产名牌优质产品、市场紧缺产品、出口产品和替代进口产品，特别是扭转前一段工业企业开发新产品围着城市消费浪潮转的偏向，努力增产适应农村广大群众需要的日用消费品。二是国家确定234户在国民经济中具有重大影响、承担国家指令性计划比例大、经济效益好、出口创汇多和国家产业政策支持的骨干企业，实行“双保”。这234户“双保”企业1990年计划工业产值占全国大中型企业产值的46%，上交税利占预算内工业企业上交利税总额的35.2%。按照“双保”要求，这些企业保证向国家上交利税385亿元，上交统配产品原煤3.23亿吨，原油1.36亿吨，发电量3671亿度、钢材2617万吨、化肥1386万吨、汽车8.06万辆、发电设备695万千瓦。国家和地方对这些企业所需能源、原材料、运力和资金等主要生产条件实行倾斜政策，优先保证最基本的供应。三是围绕改进产品质量、降低物质消耗、增加出口创汇和替代进口产品的生产能力，推广一批科技成果，并增加资金，加速企业的技术改造。四是坚决制止各种不合理的收费、罚款和摊派，切实减轻企业的负担。

在工业生产回升过程中，企业之间相互拖欠和产成品积压过多，是生产能否正常运转的一个突出问题。为此，1990年3月决定全国清理“三角债”，先在省市范围和基建、外贸、商业、物资系统进行。配合清理“三角债”，银行从4月起恢复托收承付结算方式，以带动承担国家指令性计划生产任务较多的大中型骨干企业收回贷款。到1991年11月，已注入银行贷款306亿元，提前实现当年清理计划1000亿元的目标。在清理过程中发现，企业产成品积压过多，是造成一边清理、一边继续拖欠的重要原因，因为前几年迅速发展起来的轻纺机电工业品中有盲目性，棉毛纺、家用电器、汽车等布点过多，能力已超过当时城乡居民收入水平的现实需求；同时，企业又缺乏依据市场需求变化主动调整生产结构的经营机制，以致注入资金后，企业边生产边积压，占用大量流动资金。为此，从1991年起，把清理“三角债”与限产压库结合起来，工业品库存从9月开始回降，9月比8月减少12.6亿元，10月又比9月减少20亿元。

经过各方面的共同努力，尽管由于顾虑再度出现经济过热，对最终需求的放松晚了一点，但从1990年3月起，工业生产也逐月回升。1~6月平均增长2.2%，6月达到5.3%，第四季度加快回升，增长达到14.2%，全年增长7.8%。主要是集体企业和其他经济类型企业增长较快，分别达到9.1%和56%。1991年继续增长，1~8月比上年同期增长13.2%，其中全民所有制企业主导作用逐步增强，全年预计增长10%以上。工业产品结构不断有所改善，能源、原材料、支农产品保持较高的增长势头，1990年原煤、发电量、钢材分别增长2.5%、6.2%、6.1%。轻纺工业从5月开始转降为升。自行车、缝纫机、农用电冰箱、洗衣机、金属切削机床等长线产品仍比上年下降10%~25%。生产资料市场和消费品市场自下半年开始促销，1990年社会商品零售额比上年增长0.3%，农村市场10月恢复正常，全年消费品零售额仍下降2.4%；1991年城乡零售额都持续增长，预计可达12%左右。

三、进一步清理整顿公司

自从1984年经济体制改革转入以城市为重点，并进一步对内搞活和对外开放后，随着中央和政府权力进一步下放和鼓励多种经济成分、多种经营形式发展，特别是1985年开始实行价格“双轨制”以后，在流通领域，利用同一种产品的计划价格与市场价格的差价来赚取利润的各种各样的公司应运而生。陈云在1985年9月就指出：“一说对外开放，对内搞活，有些党政机关、党政军干部和干部子女，就蜂拥经商。仅据十几个省市的调查，从去年第四季度以来一下子就办了两万多个这样那样的公司。其中相当一部分，同一些违法分子、不法外商互相勾结，互相利用。钻改革的空子，买空卖空，倒买倒卖……”[7]在1989年政治风波前，尽管中央也三令五申不允许干部及其子女经商，但是收效甚微。

为了彻底解决经济秩序混乱特别是流通领域投机倒把、权力寻租问题，1989 年8月17日，中共中央作出《关于进一步清理整顿公司的决定》，要求今后从国务院到各级政府，原则上不再直接管理公司，取消现有对某些公司特批的减免税、银行贷款利息、经营范围等方面的优惠。与此同时，国务院批转了物资部制定的《关于进一步清理各类物资公司的意见》。

根据中共中央和国务院的部署，从1989年下半年开始，在前一段清理党政机关兴办的各种公司取得初步成效的基础上，各部门对各类公司继续进行全面整顿。金融系统着重清理了从事各种间接和直接金融活动的信托投资公司、投资公司、租赁公司、财务公司等金融性公司；外贸系统按照可供出口货源的情况，适当减少外贸公司数量，着重清理了1988年新成立的各类外贸公司，对其中不到银行结汇和逃汇的、重复设置的、无对外经营条件的，进行了撤并。商业系统和物资系统则重点清理了消费品和生产资料的批发。

在清理整顿公司的同时，国家还加强了对物资的计划管理。中共中央《关于进一步治理整顿和深化改革的决定》规定：“适当提高重要物资国家统一分配的比重，原有企业上调国家统配物资的基数不能少，基数低的要适当调高；新投产的企业要按国家投资的比重上调产品。”根据这个精神，物资部会同国家计委实行了以下办法：①制定了《关于新投产的工业企业产品上调和物资供应的若干规定》，从1990年开始执行；②对企业自销产品加强指导，从大中型企业自销物资中，划出一部分由国家组织指导销售，实行定点定量不定价供应；③对一部分重要紧缺物资限制消费，如禁止使用铜产品、限制生产使用铝门窗、限制煤炭消费等。1990年，国家又以整顿煤炭市场为突破口，规定所有统配矿生产的煤炭、地方上交国家的煤炭以及铁路运输的计划外出省煤炭，均由国家管理，统一分配、统一订货、统一运输、统一调度，大大地削减了各种从事中间剥削、转手倒卖的皮包公司。

其他行业，如交通运输、邮电系统、旅游系统等，也都分别整顿了各种违法经营和不具备条件、影响业务正常开展的公司。到1990年底，全国已撤并各类公司10万多个，占原有公司总数的35.2%。在整顿公司的同时，明确划分了集体商业和个体商业从事批发和长途贩运的范围，并切实整顿市场秩序。对计划外自销的生产资料，强调公开销售制，做到货源数量公开、价格公开、销售对象公开、结算方式公开，重要生产资料继续规定最高限价，初步扭转了市场混乱的局面。

在进一步清理整顿公司的同时，国家还开展了严厉打击经济犯罪的运动。1989年8月15日，最高人民法院和最高人民检察院，联合发出《关于贪污受贿投机倒把等经济犯罪分子10月31日前自首坦白给予从宽处理的通告》。国家监察部也于8月18日发出《关于国家机关有贪污贿赂行为者必须在限期内主动交待问题的通告》。截至同年11月10日两院一部联合举行新闻发布会时，全国共有36171名贪污、贿赂、投机倒把犯罪分子到监察机关投案自首。全国各级人民法院在《通告》规定的期限内共判处此类经济犯罪案件8250件，判处罪犯12461人。这是20世纪80年代在市场经济取向改革进行了10年之后所进行的最大规模的打击经济犯罪运动。

四、集中力量办好农业

集中力量办好农业，争取粮棉油稳定增长，促进农、林、牧、副、渔全面发展。这是治理整顿期间党中央和国务院采取的主要经济政策之一。

国家在财力十分困难的情况下，固定资产投资实行向农业等基础产业倾斜的方针，对农业的投资逐年增加。1990年中央掌握的基本建设中用于农业的投资比上年增长30%，财政支农资金增加17.7亿元，地方政府也拿出一定财力增加对农业的投入；1991年国家财政用于农业的资金又增加30亿元。农村集体经济的收入主要向农业倾斜，农民劳动投入继续大幅度增加，从1988年底起，全国各地连续三个冬春坚持不懈地进行了较大规模的农田水利基本建设，努力恢复和提高原有水利设施的效益。

此外，为了支援农业，国家继1989年提高粮食收购价，还较大幅度提高了棉花、油料、糖料的收购价，以鼓励农民增加生产，并协调农村内部经济中的比较利益；清理不合理的摊派，减轻农民的负担。

经过两年多的努力，加上天时有利，农业连续丰收。1990年粮食产量在上年突破最高水平基础上大幅度上升，达8924亿斤，油料创历史最高水平，棉花也获得了大丰收，农业总产值比上年增长7.6%，其中种植业增加8.6%，是近几年最高的。1991年尽管遭到特大洪水，粮食产量为8705亿斤，仍然是仅次于1990年的丰收年。乡镇企业发展很快，1990年乡镇工业增长15%，恢复了正常速度，1991年增长24%，进一步加快了发展速度。农民人均收入分别比1989年增长5.2%，比1990年增长5.6%，扭转了一度下降的局面。所有这些，为市场的好转、工业的回升打下了良好的基础。

治理整顿和改革开放是密不可分的。早在1988年的中共十三届三中全会上，就明确指出，治理整顿是在坚持改革开放总方向的前提下进行的。1989年中共十三届五中全会前后，又反复强调改革开放是强国之路，将一如既往地贯彻执行。要求深化改革与治理整顿协调并进，抓紧推进那些对治理通货膨胀有重大作用的改革；重申对外开放的必要性，要求充分利用国际上一切可以利用的条件，克服不利因素，有成效地扩展对外贸易和经济技术交流，使对外开放与治理整顿相互促进。同时，治理整顿的许多措施，本身就是深化改革的重要内容，认真治理经济环境和整顿经济秩序，把改革的风险减少到最低限度，为深化改革创造比较好的条件。当然，由于治理整顿的首要任务是控制物价上涨，因此一些改革措施暂时不能出台，政府在平抑物价、压缩固定资产投资、紧缩财政信贷时，为了加强力度，主要借助于强制性的行政措施，从而收回了一些已下放的权力和已放开的措施，一定程度上影响了企业的活力和市场的发育。但总的看，深化改革开放的任务是继续推进的。在集中力量进行治理整顿期间，经济体制改革是围绕着并且服务于治理整顿的目标的。深化改革在一些领域出现了突破，一些重大决策付诸实施。主要内容有：

一、股票市场的初步形成

1987年10月，中共十三大报告指出：“改革中出现的股份制形式，包括国家控股和部门、地区、企业参股以及个人入股，是社会主义企业财产的一种组织形式，可以继续试行。”此后，各地股份制试点企业迅速增加，截至1989年底，股票累计发行42亿元，据不完全统计，其中公开向社会发行的股票占65%左右，向企业内部职工发行的股票占35%左右。[8]

据不完全统计，1991年底，全国有各种类型股份制试点企业约3220家（不包括乡镇企业中的股份合作制和中外合资、国内联营企业）。其中：法人持股的股份制试点企业380家，占12%；内部职工持股的股份制试点企业2751家，占86%；向社会公众发行股票的股份制企业89家，占2%。在公开向社会发行股票的89家试点企业的股金总额中，国家股占47%，其他企业投资的法人股占29%，个人股占14%，外资股占9%。[9]

1991年，股票市场尽管初步形成，但是在整个证券市场中所占的比重还是很小的。从1991年的情况来看，在发行市场中，经国家批准发行各种有价证券624亿元，其中新上市股票约4亿元，仅占0.6%；在流通市场中，全年各种有价证券转让总额为554.7亿元，其中企业股票仅有45.1亿元，占8.1%。[10]

二、粮油统销价格改革的重大突破

治理整顿期间，动作最大、运作最成功的改革举措，是完成了20世纪80年代以来屡屡准备但又迟迟不敢进行的粮油销售价格改革。

粮油是关系到国计民生的重要商品，尤其是在恩格尔系数较高的时期，粮油销售价格对整个社会的影响非常大，可谓“牵一发而动全身”。自1953年国家对粮食和食油实行统购统销以后到1990年，粮食和食油的销售价格一直严格掌握在中央政府手中。改革开放以后，价格改革的第一件事就是提高农产品收购价格。1979年以来先后6次提高粮油收购价格。1990年与1978年相比，稻谷、小麦、玉米三种粮食的国家定购价格平均提高了1倍，加上农民按照议价和市场调节价出售的部分，实际收购价格总水平提高了2.25倍；国家定购的食用植物油的收购价格则提高了1.5倍。[11]为了稳定市场物价，安定人民尤其是城市居民生活，在低工资的情况下，国家则采取了价格补贴的办法，来维持城镇非农业户口居民定量供应粮油的低价。销价与购价之间的差额以及粮油企业的经营费用都由国家财政补贴。上述两项任务不断实施的结果，就使提高收购价格、维持低价出售成为80年代主要农产品价格改革的一个显著特征。

1991年4月4日，国务院作出《关于调整粮油统销价格的决定》，决定从5 月1日起大幅度提高粮油统销价格。1991年5月1日，粮油销售价格改革方案出台。这次粮油价格改革，并没有出现许多人曾经担心的带动物价大幅度上涨。粮油销售价格大幅度上调后，除与之相关的制品价格随之上涨外，肉禽蛋、鲜菜以及各类工业消费品均未“搭车涨价”。6月份与提价前的4月份相比，日用工业消费品零售价只上涨了0.4%，包括肉禽蛋、鲜菜在内的副食品零售价格还下降了3.2%（与季节有关）。1991年全国零售物价总水平仅比1990年上涨2.9%，其中粮食价格上涨影响零售物价总水平上涨占0.66个百分点。[12]

三、农业、工商业改革继续深化，市场进一步得到培育

（1）农村改革走出了新路子。1985年开始的产业结构调整和流通体制改革，作为农村第二步改革的重大步骤，对发展农村商品经济都起了重要作用。但实践证明，无论产业结构调整或流通体制改革，都应该和生产管理体制相配套。如果生产经营不能逐步摆脱小商品经营模式，必然产生“小生产与大市场”的矛盾，使农产品生产在“卖难”或是“大战”中波动，产业结构也难于调整。

农村改革以来，为了改变小生产问题，开始大多注意于土地的规模经营，但在后来的实践中，由于农业剩余劳动力转移的缓慢和风险，农民把土地作为一种社会保险和福利而不愿转让。同时，由于种植业成本高、效益低，也很少有人大规模承包。20世纪80年代后期发展起来的社会化服务体系，把一家一户无力经营或经营成本较高的项目，如机播、机耕、除虫害、排灌、统一购买种子、农药、化肥、农资，以及农畜副产品销售等，根据农民的要求和集体经济的可能统一经营，在农村经济比较发达，特别是乡镇企业发展较快的地区如苏南、浙江、上海、山东等地悄然兴起，它与联产承包责任制中的集体经营层次相结合，成为在土地分散经营条件下，在资金、设备、技术、供销市场等生产要素方面实行规模经营，并且随着农户要求和集体经济实力的增强，灵活实行不同发展程度的统分结合的好形式。1991年2月全国农村经济工作经验交流会推广了这一形式，年底召开的中共十三届八中全会，正式把积极发展农村社会服务体系、健全和完善统分结合的双层经营体制，作为深化农村改革的重点，为农村第二步改革明确了方向。

（2）进一步完善工商企业的经营承包制。治理整顿期间，根据各地不同情况，在全国范围内进一步完善了经营承包制，90%以上的国有工业企业续签了第二轮承包合同。另外，“税利分流、税后还贷、税后承包”的试点，也在一些省市加快进行。在完善承包制的同时，以转换企业经营机制为重点，着力搞活国有大中型企业，1991年国务院先后提出了11条和20条增强国有企业活力的措施。国有商业零售企业则大范围推广了重庆“四放开”的经验，即经营、价格、用工、分配由零售企业自主决定，推动了商业企业所有权和经营权的分离。

（3）继续培育市场体系。通过几年的治理整顿，制止了通货膨胀，恢复了社会总需求与总供给的基本平衡，加强了市场管理，建立了较好的市场秩序，为市场体系的建设创造了良好的条件。同时，努力使治理整顿与市场发育相互推动。在紧缩财政金融的条件下，为了缓解建设资金紧缺的矛盾，积极稳妥地推进证券市场的发育，开办了上海证券交易所和深圳证券交易所，建立了全国证券交易自动报价系统，会员公司40家，联网城市13个，成交额达11.5亿元；发行各种有价证券2700亿元，品种从单一的国库券发展到债券、股票等多种形式。外汇调剂市场继续完善，成交额逐年增长，调剂价格趋向市场化，中央银行在1991年还动用了部分资金参与市场买卖，在用活有限的外汇资金方面起了有益的作用。为了稳定农业生产，对大宗农产品实行期货市场的试点，1990年10月，经批准郑州粮食批发市场开业，随后武汉、芜湖、成都等城市也相继开办了粮、棉、油期货市场。此外，配合治理整顿中的结构调整，产权市场开始萌芽，破产和兼并，组建以资产为纽带的企业集团，已在若干城市试点。

（4）专项改革取得了一定进展。比较明显的是住房制度改革和社会保险制度的改革。住房制度改革有利于分流购买力，在治理整顿期间积极推行，截至1991年，住房整体配套改革出台的有12个城市、13个县镇，还有300多个城镇进行了单项改革。社会保险制度改革主要是社会保险基金由企业一方负担向单位与个人共同负担转变，实行“社会统筹与个人账户相结合”。保险的覆盖面也由国有企业向全社会扩展。截至1991年，全国有2227个市、县实行了养老保险社会统筹。此外，国有企业职工待业保险制度初步建立；有20个县进行了农村养老保险制度改革试点；开始组织涉外企事业职工和个体劳动者的养老保险。

四、对外开放成效显著

这期间尽管国际上发生了一些对我不利的变化，但是我国有关部门积极利用一切对我有利的条件，克服暂时困难，立足自力更生，不断扩大对外开放。采取的措施主要有大力发展外向型经济，努力扩大出口；继续改善外贸外汇管理体制；不断扩大外商直接投资。进入90年代，我国迎来了第三次外商投资高潮。所有这些决策，进一步推动了我国的对外开放。1990年我国进出口总额达1154亿美元，比上年增长3%，其中出口增长18%，进口下降10%（上述数字有汇率变动因素），在连续六年入超以来，第一次出超87.5亿美元。1991年进出口继续增长，比上年增长17.5%。国际旅游业也回升较快，非贸易外汇收入增加。外商投资逐年增加，1990年协议资金65亿美元，实际利用34亿美元，续建和新建了一些大型合资项目。1991年协议资金124亿元，实际利用46亿元，比上年大幅度增加。

一、治理整顿的成效[13]

经过中国政府和全国人民3年的共同努力，治理整顿取得了明显成效。

1.经济过热明显降温，基本恢复正常增长

1985~1988年，经济处于高增长且日趋过热状态，年均增长率达10.7%。经过治理整顿，已经改变了过热状态。1989年和1990年的经济增长率分别为4.4%和4.1%，属于偏低水平。1991年的增长率为7.7%，已经恢复到与当时经济条件相适应的正常水平。

2.供求失衡矛盾明显缓解，通货膨胀得到控制

1985~1988年，供需的平均差率为11.8%。治理整顿以来，由于采取了紧缩信贷、清理固定资产投资项目、压缩投资规模、控制集团消费和加强税收等多管齐下的强有力紧缩需求的政策，有效地控制了社会需求的过快增长，促进了供求关系的改善。1989年供需差率缩小到8.7%，1990年缩小到7.6%，1991年进一步缩小到4%，已经处于正常范围。全国零售物价总水平的涨幅，1989年从上年的18.5%回落到17.8%，1990年进一步回落到2.1%，1991年为2.9%，实现了治理整顿的要求。

3.市场供应充足，秩序明显好转，居民消费心态趋向正常

随着供求关系的改善，国内市场发生了重要的变化。一是市场商品供应充足，花色品种增多，消费者选择余地扩大，部分商品出现了有限的卖方市场。二是市场秩序明显好转，清理公司明显取得进展，各种违法违纪现象得到一定程度的纠正。三是居民消费心态稳定。由于市场物价基本稳定，商品货源充足，居民购买行为趋向合理化，市场销售渐从过热转入疲软，又从疲软趋向基本正常。3年来社会商品零售总额分别比上年增长8.9%（扣除物价上涨因素，实物量下降）、2.5%（实物量略有增长）和13.4%，其中1991年的增长幅度已进入基本正常范围。

4.产业结构瓶颈矛盾有所缓解

治理整顿期间，国家对农业、能源、交通、原材料等基础产业部门投资比重上升。1991年与1988年相比，全民所有制固定资产投资增长31.2%，而基础产业投资的增长快于全部投资的增长，所占比重提高，其中，农业投资增长60.2%，占全部投资比重由2.3%提高到2.8%；能源工业投资增长48.3%，所占比重由23.4%提高到26.4%；运输邮电业投资增长52.7%，所占比重由11.5%提高到13.4%。由于增量调整的进展，基础产业与国民经济特别是与工业增长的比例失调状况得到一定改善。1989~1991年，工业与农业增长速度之比由1985~ 1988年的4.64∶1改变为2.25∶1，工业与一次性能源增长速度之比也由4.01∶1改变为3.61∶1，工业与交通运输业增长速度之比没有进一步扩大。经济发展的瓶颈制约有所松弛。

5.居民收入有所增长，消费水平也有提高

1989年，居民的收入和消费水平因紧缩而有过短时的下降，但随着经济的复苏和恢复正常增长，又转为上升。城镇居民人均实际收入1990年比上年增长8.6%，1991年进一步提高6.6%，3年平均提高12.1%；农村居民人均实际收入这两年分别增长1.8%和2%，3年平均增长2.2%。全国居民人均消费水平1991年比1988年增长9.6%，其中农民人均增长5.2%，非农业居民增长14%。

二、治理整顿的局限分析

治理整顿期间，由于经济形势十分严峻，而政治方面在1989年北京风波后，苏联、东欧相继发生剧变，对人们的思想冲击很大。经济和政治两个方面因素不仅对经济增长产生了影响，使党和政府对经济发展速度过于谨慎，要求治理整顿期间增长速度控制在4%~5%，1990年编制“八五”规划时，将国内生产总值的增长定在6%，抑制了地方和企业的积极性；而且对改革开放的指导思想也产生了不可忽视的影响，主要是使部分人对改革目标的选择发生了动摇。如1989年以后，党和政府一再强调的是“计划经济与市场调节相结合”，不再使用党的十三大提出的“国家调节市场，市场引导企业”的公式；改革的方向是继续充分发挥市场作用还是加大计划经济的分量，在理论界、经济界引起了尖锐争论，特别是苏东国家先后发生蜕变，更引起一部分人忧心忡忡，担心市场因素的扩大，会走上资本主义道路。中国经济改革究竟向何处去，变得不确定了。在这种背景下，改革开放是难有突破性进展的。所以，尽管党中央一再强调要深化改革、扩大开放，但根据中共中央建议制定的经济和社会发展的十年规划和“八五”计划纲要，在经济改革方面提出的建议，基本上是重复过去的内容。

中国经济运行中的深层次矛盾，有的是在计划经济体制下长期形成的，有的是在经济体制转轨过程中出现的新问题。在治理整顿期间，政府虽然注意到运用经济手段，并围绕着治理整顿，在改革经济体制的某些方面有所进展，但从总体上看，主要是通过恢复计划经济体制的行政手段解决问题。从经济体制改革进程，即从计划经济体制向市场经济体制转轨的角度看，这无疑是一种倒退。事实证明，运用计划经济体制下的行政手段，只在短期解决经济生活浅层次的矛盾，而深层次矛盾的解决有待于结构的进一步调整和体制改革的深化。当“八五”计划开始实施时，治理整顿也进入了最后阶段，中共十三届七中全会肯定了对于治理整顿、深化改革主要任务的调整。

三年的治理整顿只是缓解了经济生活中的一些急需解决的问题和浅层次矛盾。经济运行中的深层次问题尚未根本解决，这主要表现为：经济结构不合理，在治理整顿期间，国民经济结构矛盾有的有所缓解，但依然存在；有的比原来更加严重，企业效益下降，财政困难。

三年治理整顿是我国改革开放历史过程中一个特殊的承上启下阶段。三年治理整顿在相当程度上缓和了十年改革开放和经济快速发展积累起来的矛盾，扭转了原来相当严峻的经济形势。通过三年的治理整顿，不但恢复了经济发展的势头，而且创造了一个相对宽松的经济环境；在治理整顿期间，形成了持续、稳定、协调发展国民经济的指导思想，这对20世纪90年代国民经济的发展具有极其重要的意义。在客观和主观两方面为1992年以后我国经济的快速发展和实现我国经济体制改革的重大突破打下了良好的基础。

思考题：

1．简述1989年进一步开展治理整顿的原因。

2．试论中国共产党十三届三中全会以后三年的国民经济治理整顿的成效和局限。

[1]武力：《中华人民共和国经济史》，中国经济出版社，1999年版，第966页。

[2]国家统计局：《中国统计年鉴（1991）》，中国统计出版社，1991年版，第642页。

[3]同②，第229页。

[4]参见武力：《中华人民共和国经济史》，中国经济出版社，1999年版，第980~982页。

[5]参见武力：《中华人民共和国经济史》，中国经济出版社，1999年版，第991~993页。

[6]国家统计局：《中国统计年鉴（1991）》，中国统计出版社，1991年版，第591页。

[7]《陈云文选》第3卷，人民出版社，1986年版，第355页。

[8]王广谦：《中国证券市场》，中国财经出版社，1992年版，第176页。

[9]刘鸿儒：《关于我国试行股份制的几个问题》，《人民日报》，1992年6月23日。