知识溢出与创新激励政策

第三节　知识溢出与创新激励政策

一、知识溢出与政府干预

如果在一个完全竞争的环境中，包括科技资源在内的一切资源，都可以根据市场规则实现优化配置，即科技资源的供方可以按照市场价格“出售”，或提供任意数量的科技产品，而需方则可以以既定的市场价格“买到”任意多的科技产品。在这种理想的条件下，政府干预作为一种资源配置手段，没有任何价值。然而，市场却是不完全的，总存在“失效”问题。这就需要政府干预。因为科技活动有别于一般的经济活动，它的产出品具有“公共物品”属性，科技活动主体无法完全控制或者独占其努力所带来的好处。在这个意义上，单独依靠市场无法实现科技资源的优化配置，就需要用一些非市场的手段，对市场失效问题进行校正，而各种类型的创新政策就是解决这些问题的重要手段。

按照Romer的思想，可以用竞争性、非竞争性和独占性、非独占性组成一个2×2矩阵（表10－2）来表示不同商品的特性。^[18]知识，作为创新的结果，可以通过秘密或专利形式独占。但是，由于非竞争性，对于那些没有创造知识的人来说，它具有明显的外部性。^[19]这意味着创新者不仅无法获得创新努力的全部成果，而且也无法阻止他人从自己的创新活动中受益。创新的这种外部性使得市场失效成为可能，在这个意义上市场失效与外部性和溢出的含义相同。市场失效的出现，构成了政府干预经济的理论基础。

表10－2　知识的性质

蒂斯德尔（1985）从政府干预科学技术发展角度，归纳了技术创新政策存在的理由:私人或私人企业从其创新成果中受益有限；它们不能正视这些成果所带来的风险和不测；在科学技术信息传播中存在社会性障碍；资本市场不完善；^[20]避免在科学服务设施中无谓的重复；出于国家安全的考虑；引导创新和合理确定产业政策方向。例如，克服“非独占性”问题的政策主要有专利、新产品减税以及针对研究开发支出的免税。在这种环境中，政府干预的基本方向应该是塑造全面的生产结构和制度结构，促进自组织式的学习，减少微调需要，减少过细的经济干预。

“技术变革最终有助于提高人民生活水平”是许多国家鼓励创新和发明的政策基础（Rothwell和Zegveld，1981）。这一政策基础实际上与新古典理论和结构主义—演化理论密不可分。Lipsey和Carlaw（1988）对新古典政策和结构主义政策进行比较后，认为新古典模型的特点之一是能够产生唯一均衡，有时会因市场失效而偏离均衡；而结构主义演化模型有所不同，它不包含唯一均衡，所以不能用于设计一套科学的福利最大化的政策体系。如何选择两者，在于对经济运行的看法。这样就形成了两种不同类型的技术创新政策的制定方法:新古典方法与演化结构主义的方法。在新古典方法中，各种投入品（劳动、原材料、各种服务和人力资本）通过总生产函数产生经济绩效（国民收入）。其中生产函数的性质取决于经济结构和经济中的技术，但是这些因素都隐藏在“黑箱”之中，而“黑箱”只不过是投入产出的转换器而已，其内部结构不为人所知。相比而言，在结构主义方法中，技术（产品图纸和制造产品的过程）都在结构中得以体现，这种结构的内容相当丰富。投入品经过这种结构生产出经济绩效（国民收入及其分配、就业与失业总量等）。政策通过政策结构影响着设施结构、投入和技术，从而间接改变着经济绩效。

然而，技术创新政策的社会目标具有多元化特点，不易相互协调。一方面，政府渴望通过政策提高人民生活水平；另一方面，在对各种可供选择的技术进行甄别方面，以及减少技术变革的负面效应方面，也存在着不少的压力。因为这些技术可能会与就业、环境等问题相关。与此同时，承担不同创新政策职责的不同政府部门之间常常会存在一些矛盾，例如，一些部门主管激励和支持某些部门的发明和创新，如农业、工业和服务业；另一些部门则负责安全、就业、消费者保护、教育、环境条件、国际贸易、健康等工作。^[21]此外，这些设计、制定与贯彻技术创新政策的部门，也会将这些间接的创新责任与其本质使命进行权衡，从而影响技术创新政策的有效性。所以，“要想使技术创新政策满意，可能是相当不容易的”（Rothwell和Zegveld，1981）。也就是由于做出决定的“政治与行政机构的不完善”，政府在对技术创新进行支持和干预的时候，也存在着与“市场失效”类似的可能性。政府对某些开发项目进行资助的一种重要原因是，迫于工业和政府某些“院外活动”的压力，不得不支持某种技术开发和使用，却不计较其成本，也不考虑该项目的可能性。尽管这些问题需要纠正，但是，我们面临的选择是“不完善的市场和不完善的政治机构……对于引导科学技术成果来说，一个不完善的政治机构的干预在社会上要优于一个不完善的市场机构”（蒂斯德尔，1985）。

二、技术创新政策及其体系

技术创新政策历史悠久，早在15世纪就已经存在（1474年，威尼斯共和国建立了发明专利制度）。但是，现代意义上的技术创新政策大致发端于20世纪60年代（柳卸林，1993）。在70年代才开始在政府官方文件出现，并逐渐与经济政策和科技政策等公共政策的研究相融合。到了80年代这一政策得到许多国家的重视，科技政策的重心逐渐转向创新政策。但是，学界对“技术创新政策”的含义的看法并不相同。

OECD在20世纪80年代初，认为技术创新政策是“把科技政策与政府其他政策，特别是经济、社会和产业政策，包括能源、教育和人力资源政策形成一个整体”；Rothwell认为创新政策是科技政策和工业政策的结合；Lipsey和Carlaw（1988）把技术（创新）政策分为三种类型:框架政策（Framework Policies）、焦点性政策（Focussed Policies）和综合政策（Blanket Policies）；Gaudin认为创新政策的重点是支持创新者、技术文化、减少创新障碍（贾蔚文等，1994:19）；金麟洙（1998）认为，技术创新政策是与技术研究开发相关的政策，包括创新的需求、供给及其联结政策。

中国创新经济学家在吸收国外研究成果的基础上，也提出了自己的看法。夏国藩（1993）认为，“技术创新政策通常是科技政策与产业政策的结合，是旨在促进技术创新而采取的各种直接或间接政策措施”；王春法（1998）把技术创新政策定义为“政府为了促进科学技术成果从研究开发机构向产业部门流动并最终实现其商业价值而采取的一系列公共政策措施的总称”；连燕华（1999）强调，技术创新政策是一个政策体系，是一个国家为促进技术创新活动、规范技术创新行为而采取的各种直接和间接的政策与措施的总和。柳卸林（2000年）认为，技术创新政策是政府干预技术创新活动的手段与工具，是国际创新系统的重要组成部分，是相关政策的有机组合，是贯穿于整个创新过程的政策，它包括创新环境的创造，对R＆D、企业引入新技术、新产品的支持，涉及金融、政府采购、法律法规、标准、税收政策、财政政策等内容。

尽管上述技术创新政策的含义有宽有窄，但是它们有一个共同特点:都强调多种政策措施的组合以及政府对技术创新的正强化方面的激励，或者重视政府对创新的支持。实际上，技术创新政策的制定、贯彻与实施离不开其他经济政策、法律法规的支持与配合。其中，技术创新政策与产业政策、科学政策、技术政策，以及与知识产权保护相关的法律制度之间的联系最为密切，有时很难加以区分，而财政税收、金融、管制等制度措施则是技术创新政策的重要工具。但是，各种政策的重点有一定的差异，这在科学政策、技术政策与创新政策之间表现得尤为明显。^[22]可以将科学政策、技术政策和创新政策，以及其他各种支持性政策通称为“广义的技术创新政策”，在本书中，技术创新政策主要指这种广义含义。技术创新政策是旨在推动、规范技术创新活动而采取各种经济、法律、制度等手段的一种公共政策，它包括政策目标、政策工具两个层次。技术创新政策目标可以分为不同的内容:有些侧重具体的内容（专有技术，产业部门和某种类型的企业，如中小企业）；有些侧重一般内容（影响整个创新活动，直接鼓励产业绩效的措施，间接为产业创造良好的环境），不同的技术创新目标有着相应的政策工具与之对应（表10－3）。成功的技术创新有赖于技术“供给”和市场“需求”之间的有机结合。

表10－3　技术创新政策的目标和工具

资料来源:Roy Rothwell and Walter Zegveld（1981:57-59）.

三、创新政策的类型与功能

（一）创新政策及其类型

企业通过利用政府的创新政策，合理选择创新重点和领域，将有助于减少技术风险，同时还可以获得一定的资金支持。创新政策是指政府为推动技术创新而采取的各种经济、法律制度等的总和，其中科技政策和产业政策及专利制度是其主要构成部分。创新政策一般包括激励型、引导型、保护型和协调型四种类型。激励型政策的指向是激发创新主体的创新欲望并为之创造良好的外部环境；引导型政策是指向产业结构的调整及国家倡导的技术发展领域和鼓励办法等；保护型政策则致力于新兴产业和高技术的扶持；协调型政策却指向技术创新与其他方面的关系协调。各种创新政策的具体内容详见表10－4。

（二）创新政策的作用领域

技术创新政策一般在如下几个方面具有突出的作用:基础研究、基础设施、社会收益大的技术创新、避免创新的重复性、增强国际竞争能力、创新的扩散、合作研究。^[23]

（1）基础研究。多数基础研究是没有直接经济效益的，但它们却是大多数创新得以产生的基础。在市场经济制度下，企业一般不会去做没有直接经济收益的基础研究。这就需要超越企业局部利益的政府承担起组织、资助基础研究的责任。例如，有些国家的政府实验室便是为此目的而建立的。

（2）基础设施。技术创新活动有赖于许多公共设施，如通信、交通和标准化等。由于这些设施具有公共物品的性质，因而要依赖政府的投资和建设。

（3）社会收益大的技术创新。有一些领域的技术创新，如电子技术、能源、运输等产业的创新，其社会收益大于私人收益，政府应促进这些领域的创新活动。

（4）避免创新的重复性。纯粹市场机制有时会在某些领域造成过度的重复投资，政府就有必要采取相关政策加以防范。

（5）增强国防竞争能力。相比而言，采取创新政策的国家要比没有采取创新政策的国家更能拥有竞争优势。

表10－4　创新政策的基本内容

资料来源:王明友:《知识经济与技术创新》，经济管理出版社，1999年。

（6）创新的扩散。技术成果的扩散有益于全社会。只有通过技术创新扩散，社会才能最大限度地获取创新收益。但因为多种原因，自然扩散的速度是相当缓慢的，所以政府有必要采取某种方式以推进创新的扩散。

（7）合作研究。高技术的投资需求大、风险大，企业既无能力又不敢承担此类创新项目。此时，政府可以与企业进行合作，采用共同投入、共担风险的方式，推动创新步伐。

四、技术创新政策的经济学分析

（一）政策激励与企业创新选择

对未来垄断地位所带来的巨大利润预期，促使企业对新产品和新生产方法进行投资，引入创新。如果公司决策者认为，在未来不易获得巨大的利润，可能就不愿意进行“先锋式”的投资努力，从而降低公司的增长率。由于面临激烈竞争，企业家可能缺乏足够的时间，无法制订长期研究开发计划和承担详细的研究开发项目。在这种市场条件下，利润通常很低，以至于不能对研究开发活动从内部予以资金支持。所以，从长期看，限制竞争有利于创造一种提高成本效率的环境，限制竞争不一定会导致削减竞争的垄断势力的存在。

假设企业X进行创新投资，这种创新的市场前景较好，能够实现既定的利润目标。如果另一个企业Y能够立即模仿这项新的发明，进入市场，企业X的利润将会比其预期利润低许多。任何企业都会预见到上述情况，所以企业几乎不愿意进行创新投资，搜寻发明。只要投资者X不能独占创新利润（因为无法排除模仿者Y），就不会存在足够多的技术开发投资动机。造成此类问题的部分原因是:创新、好的思想和技术变革具有正的外部性，允许Y从X的创新活动中收益，而不必承担X所发生的成本。当然也可能存在另一种风险，企业进行创新投资的目的在于获得垄断地位。假设X承担风险，获得创新成功，它可以策略性地利用这种优势，以实现寻租目标，在这种情况下就无法识别出完全竞争行为的条件。技术政策的部分理论基础就是创新外部性的存在，这一点与产业政策相差不多。但是，正如S.I.Cohen所指出的那样:理论观点仍然无法解决技术政策与竞争政策之间的矛盾。例如，企业的技术创新达到何种程度才应该得到保护或受到限制。如果政府认为技术政策没有任何影响，企业的研究开发投资和成长就可能因为存在正的外部性受到阻碍；而推行一项短期的竞争政策，以使创新企业在阻碍增长的成本方面获得短期竞争力，这时对创新企业的完全保护又可能导致垄断的形成。

S.I.Cohen认为，制定技术政策有两种方法。第一种方法是政府关心的是创新企业，并在如下两种行为中寻求一种适当的平衡:①利用所获创新，导致市场不完全的企业行为。②需要某种动机的企业行为——若创新企业不能获得未来的垄断地位，该企业现在就不会进行足够的创新投资。这一方法的前提假设是创新企业有两条获得技术创新的渠道:R＆D支出和干中学。第二种方法是接受市场不完全的存在，但是更加关心未来替代技术的前景。这种方法利用一种演化的结构来寻求如下两个方面的适当平衡:知识周期与信息协同。这一方法的理论前提是技术方案的多样性。这种政策工具主要有财政补贴、税收激励、弹性专利、支持企业间技术合作、加强创新扩散等。相比较而言，第一种方法强调单个企业在技术创新中的唯一性；第二种方法则强调尽管许多创新的动机来源于横向的竞争，但更多的创新则是供给者、生产者和用户之间纵向相互作用的结果。

（二）技术创新政策的社会效益:以专利保护的福利分析为例

技术上的不确定性、市场上的不确定性、道德风险、R＆D的“公共物品”属性以及其他方面的不确定性，是政府制定技术创新政策的现实原因。但是，这种政策的社会效果如何，尚有一定的争论。这里以专利政策为例，对技术创新政策的福利效应做一简析。

专利是政府依法向创新者（发明者）授予的，在一定时期内对其某项实用新型产品、工艺、物质或设计的独占权利。许多国家规定，发明者获得专利的条件是他所发明的成果具有实用性、新颖性和必要性。发明成果本质上是一种信息。信息可以自由传播，信息的使用没有排他性。如果信息可以免费获得，即不从法律上规定给予信息生产者——创新者或发明者以拥有排他性的权利，其他人就可以轻易地进行模仿而挫伤创新者的创新积极性，从长期看可能不利于社会进步。但是若给予创新者过长的专利保护，又使其“垄断”地位长期存在，厂商市场力得到强化，难免要产生福利损失。所以，专利制度必须在刺激创新和市场力增强之间进行比较，然后确定一种最优的社会专利制度。专利制度具有限制模仿、鼓励创新、鼓励信息披露等效应。

假设有一个厂商从事R＆D活动以寻找成本节约型的技术，R＆D投资X会使厂商成本由C降至C－X。在创新较小时，创新厂商利润最大化的价格是P＝C（假设所有竞争厂商的单位生产成本仍然是C），所以创新并不会引起产量的变化。图10－5描述了创新使单位生产成本减少X单位的市场情况。需求曲线为P＝a－Q，其中a＞c。因为价格不变，所以图中M部分表示创新者的创新利润，假设政府给予专利保护期为T（T≥0），那么创新者就可以从T时期的保护中获得利润M，而从T＋1以后的时期中获得零利润。区域DL则代表由于专利保护期T而导致的垄断力量所造成的社会福利损失。也就是在t＝1，2，...，T时期内，创新的社会福利仅是垄断利润M（假设该利润可以平分给消费者）。在时期t＝T＋1，T＋2，…，即专利保护终止时，所有厂商均可获得新技术，这时市场均衡价格回落到C－X。所以在专利保护期满时，社会收益就是M＋DL区域。这是因为垄断力量的消除将使产量扩大，从而增加了消费者剩余DL。

图10－5　专利保护的社会福利

有些文献认为最优的专利保护期应该是无限的，要推动创新，就必须给予创新者以全部的创新利润，并且永久地持续下去。也就是说，如果不存在无限期的专利保护，创新者就不能从创新中获得全部利润，从而不会在最优的规模上进行创新。由此可见，专利政策的主要功能在于激励创新活动和尽最大可能地使创新的私人收益率与社会收益率接近（因为大部分创新的私人收益率要低于社会收益率），但专利制度也会给“垄断”以合法地位，可能不利于市场竞争和产生更多的创新，所以，政府必须在创新激励与垄断权利之间做出权衡，但是多数人仍然认为专利制度是有效的。