规制与经济效率

第二节　规制与经济效率

政府规制作为协调人们行为的一种规则，作为资源配置的一种方式，既具有正效应，又具有负效应。

一、政府规制的正效应

首先，政府规制是强制性规定人们必须做什么、不能做什么，从而将人们的行为限定在不直接损害其他人利益的范围内或有助于社会发展的范围内。例如，在界定和保护产权的基础上，通过界定非市场手段（如诈骗、盗窃等）和相应的明确的惩罚规则，禁止以各种非经济的方式获取利益，并监督这些规则的实施，使违反者受到明确的制裁，从而保证市场交易建立在自愿、平等的基础上。

其次，现实的经济社会是不完全竞争市场，因而单纯依靠市场机制进行资源配置无法达到帕累托最优状态。而政府管制弥补市场缺陷，纠正市场失灵，使资源配置达到帕累托改进。

最后，政府规制可以对企业行为进行程度的控制，可以避免重复建设造成的资源浪费，规范经营者的行为，促进经济结构的合理化。

二、政府规制的负效应

规制造成大量成本。政府进行规制除需要政府机构设立、人员经费、制定规制规则以及实施规制等正常的直接成本外，还会带来其他一些间接成本。具体来讲:

（1）政府规制会产生寻租活动。布坎南（1980）认为，只要政府人为制造短缺，寻租活动就必然发生；只要获得某种特权的机会是不均等地或随机地在所有人当中分配，就必然有人通过游说、疏通等方式去试图说服主管当局给予优惠或差别待遇以达到满足自利的目的。因此，政府管制会导致寻租，而寻租会带来收入的再分配，收入再分配会带来效率损失。有许多权力如创业的权力，本来是普通老百姓的，但在以审批制的形式交给规制者以后，它会带来收入转移。被规制人为获得某种权力就要寻租，这就使他不得不进行贿赂，相应的额外投资就是一种收入再分配，这包括一次性的进入费用和每年的年检费用，类似于“固定成本”和“可变成本”。这两部分成本一部分表现为资源、现金的方式，另一部分表现为时间的形式，两部分的损失都很大，其中时间的损失可能更大。

（2）规制造成巨大的反腐败成本，包括事前的防范成本、事中的监督、制约成本和事后的处理成本。腐败的存在一定与市场和对市场的各种管制手段有直接联系。为防范规制中的腐败，政府事先一般都会制定若干规章制度，为避免有人滥用权力政府往往要多设立几道关口，事中还要监督如查账等。若发现腐败嫌疑分子，政府要调集人员立案调查，这些都要花费大量成本。而且权力越大，对权力的监督就越困难，监督的成本也就越大。

（3）规制导致信誉机制丧失，造成签订的合同复杂化及可能产生的法律诉讼成本，增加交易成本。而且规制一旦消灭信誉机制后，往往要靠不断地强化规制来维持经济运行，因此规制成本有可能呈现几何级数式增长，规制具有自我膨胀的趋势。

（4）规制带来低效率。中国的许多受规制产业如电信、邮政等，长期垄断经营和低效运作，尚未形成有效竞争的局面，企业生产效率低、服务质量差、消费者剩余少。此外，规制导致部分国家税收消失，其中有一部分被作为“租金”转移了，甚至更多的是永远消失了。

三、政府规制的风险

政府规制可能失败有下列两方面原因:一方面是政府规制有效运作的基本假设在现实经济社会中难以成立。政府规制的基本假设:①规制者是追求社会福利最大化的，大公无私的，仁慈的；②规制者是无所不知的，拥有完全信息；③规制者言而有信，规制政策具有公信力。但是，在现实经济生活中，政府规制的几个假定条件并不存在。第一，政府的任何一项规制政策，都是通过具体的政府官员来实施，但现实中的管规者并不是以社会福利最大化为目标的。任何一个官员都和普通人一样，是“理性人”，有自己的效用函数，因而所谓“仁慈的政府”是没有根据的。实施规制后，政府官员的责任就会增加，但相应的收益一般并不会增加，这样就会形成官员成本—收益的严重不对称。除非我们能够设计一个非常合理的制度，在这个制度下，官员追求自身利益同时也能满足社会的利益，否则官员就有可能作出许多没有效率的决策，管制的目的就不能达到。但是要想给规制者提供一个合适的激励机制是很难的。第二，规制者的信息严重不足。其原因一是如哈耶克所说的，由于市场的分散化，每个人只能了解他们能了解的东西，也就是说信息是分散的，分散的信息只有市场才能汇集和反映。但规制之后，市场传递信息的渠道就不存在了，规制者怎么还能知道呢？二是规制者不一定有积极性去获得这些信息，因为获得这些信息对他本人并没有好处。退一步讲，就算规制者有很好的积极性去了解真实的成本，但是，规制者的时间、精力有限，怎么可能对那么多的企业的财务报表进行审计？即使雇用独立的审计机构帮助审计，但是，独立的审计机构也可能与企业合谋，规制者又怎样解决这些问题呢？三是被规制的对象有更大的积极性欺骗管制者或者收买规制者，因而规制者不可能常常是拥有完全的信息。第三，规制者可能言而无信。其原因一是客观上有些政策会形成事先和事后的效率冲突，这样使得有些事先最优的政策在事后证明是不可行的；二是即使不存在客观上的障碍，由于政府的目标是多元化的，并受到各个利益群体的制约，有可能妨碍政府的政策一以贯之。因此，政府规制的基本假设，即政府是一个无所不知、大公无私、言而有信的政府是难以成立的。实际上的政府可能在一定程度上是自私、无知、言而无信的，由此导致规制的失败。这也是西方国家20世纪80年代都进行经济自由化，对原来规制重新考虑的原因。另一方面中国受规制市场的不健全，有可能导致政府规制的无效运作。根据配尔兹曼的规制的政治或立法模型，立法者作出规制决策的约束条件是使他所期望的选票数最大化。他的目标函数就是取决于利益集团财富水平的“大多数生产函数”（Majority-Generating Function）。利益集团可以是消费者和企业。政治家所选择的规制政策，不仅要满足选票数的最大化，还将使政治的边际替代率等于企业利润与消费者盈余之间相互转移的边际替代率，从而达到一种均衡。但是，配尔兹曼的规制模型在中国的受规制市场上并不存在。

在中国的受规制市场上，虽然企业和消费者的目标不变（企业追求利润最大化，消费者追求消费者剩余最大化）。但立法者和规制者却不用追求选票数的最大化，由于中国政府具有三重角色，因而可能出现政企同盟，它所追求的目标几乎与企业是一致的，是效用和税收的最大化。在这样的受规制市场上，政府规制的效果的消极影响是致命的。

第一，具有三重角色的政府作为规制者不可能站在中立的立场上平等对待市场所有的市场参与者，新的市场进入者或非国有企业很可能受到歧视；第二，这种政企同盟的存在，有可能在立法和执法过程中藐视消费者利益集团的力量，消费者永远是规制博弈的输家；第三由于政府角色的冲突和错位，使受规制产业的资源配置效率惊人的低下。

由此可见，尽管政府规制给中国经济发展带来了积极的效应，但是其所带来的成本的增加、资源配置效率的低下等社会福利的损失是不容忽视的。