公共选择经济学关于执政党的刻画

第十一章　代议民主制中的政治家与“官僚”

上一章曾经提到，有一些公共选择经济学家对于明确区分经由投票过程选举产生的政治家与那些根本无须参与投票选举的政府“官僚”是非常在意的，公共选择经济学通常把其手中握有一定政治权力的政府机关工作人员称为“官僚”。本章将会把注意力集中到对政治家和政府“官僚”行为动机的探讨，以及他们的行为选择分析上面来。

著名的社会学家马克斯·韦伯（1947）主张把政府机关的工作人员，即“官僚”的行为动机理解为对某种权力的追逐。在传统的西方经济学框架内，权力一直是一个被忽视的概念，这一词汇经常出现在政治学家和社会学家的著作中，在大量的经济学文献中很少予以讨论。但是，随着公共选择经济学对于政治领域诸多现象研究的不断深入，人们不得不面对政府机关工作人员手中握有的政治权力，并且在一定程度上诉诸这一概念来解释“官僚”的行为动机。美国经济学家丹尼斯·缪勒（1989，中文1999年版，第304～305页）在他的《公共选择理论》一书中曾经把政治权力定义为“通过一种政治过程来实现一定的目的之能力”，并且认为，人们在论及某种政治权力的时候，往往意味着身处其中的个人之间存在着一定的利益冲突。当人们处于某种利益冲突之中时，如果某一位个人的行为选择在一定程度上能够决定政治结果，我们就说他拥有相当大的政治权力。特兰·罗素（1938）列举了在政治环境中能够施加影响并获取相应权力的三种途径：

一是通过行使直接的体罚权力，比如实行监禁或死刑等；

二是通过奖励和惩罚的办法；

三是通过教育和宣传影响人们的观念。^[1]

但是，政治权力在经济学中毕竟是难以描画的。在众多的公共选择经济学文献中颇为有影响的是威廉·尼斯卡宁关于政府“官僚”行为动机的分析。尼斯卡宁（1971）认为，可以把政府“官僚”可能的行为目标表述为：对于薪金和职务的特权、公众中的声誉和权力、庇护人的身份、部门的产出、做出改变时的自由感、管理该部门的自豪感等各种因素的追逐。他又进一步强调，除了最后两项行为动机之外，其他的每一项行为动机都与“官僚”所在部门的预算规模有着正的单调关系，因此，尼斯卡宁主张把政府“官僚”理解为追逐所在部门预算规模最大化的行为主体。此外，奥利弗·威廉姆森（1964）还进一步强调，所在部门人员的扩充也应该被视为“官僚”追逐的目标之一。从上述经济学家的观点来看，他们在描述政府“官僚”的行为动机时并没有刻意约束其对待风险的态度，但是，与众多经济学家的做法不同，一些管理学文献更加强调应该把政府机关的工作人员理解为风险厌恶的行为主体。

关于政府机构的组织者，公共选择经济学也将其称为官僚部门的创立者，也就是那些经由投票过程选举产生的国会议员和行政长官，在我们的模型中也把他们称为政治家，关于他们的行为动机，不同经济学家的观点也总是存在着一定程度上的差异。按照阿尔伯特·布雷顿（1974）的观点，政治家乃至执政党的目标函数中应该包含着再次当选的概率、个人收入、个人权力、政党的历史形象、对个人崇高理想的追求、对公共福利的个人观点等各种因素。但杰弗里·布伦南和詹姆斯·布坎南（1980）等人却主张把执政党的行为目标简单地理解为追逐自身收入最大化。包括布雷顿、布伦南和布坎南在内的众多学者，都是在现代欧洲和美洲各国选举制度的框架下讨论政治家乃至执政党的行为动机的。与他们的做法略显不同的是，戈登·塔洛克（1987）曾经尝试分析独裁政府的情况，他认为，独裁者或者称之为君主，其行为目标可以被简单地表述为，先是获得权力，继而抓住权力，并且获得占有权力的某种享受。

虽然不同学者关于政治家和政府“官僚”行为动机的理解还存在不同程度的差异，但在公共选择经济学这一共同的研究框架之下，他们都强调把政治领域当中的所有行为主体，包括经由投票过程选举产生的政治家，由政治家任命的政府机关工作人员——“官僚”，以及前文论述过的参与投票过程的选民，追逐垄断租金的利益集团和利益集团内部的每一位成员，等等，都理解为追逐自身利益最大化的理性行为主体。这反映了公共选择经济学对西方主流经济学“经济人”假设的继承。

下面简单介绍公共选择经济学中分析政治家和政府“官僚”行为选择的几个较为有代表性的模型。

第一节　公共选择经济学关于执政党的刻画

为众多的公共选择经济学家所广为熟悉的政治体制，通常是美国和加拿大，以及欧洲各国的政治体制。在他们的理论体系中，那些经由投票过程选举产生的国会议员，在我们的介绍中也把他们称为政治家，他们中的一些人将会联合起来组成一届内阁，并进一步组织相应的政府机构，成为官僚部门的创立者。在通常情况下，执政党将会掌控内阁中的大部分权力。

一、布雷顿关于执政党行为的分析

正像前文指出的，阿尔伯特·布雷顿（1974）主张把执政党的利益目标描述为：最大化再次当选的概率、追逐更高的个人收入和更大的政治权力、进一步完善政党的历史形象、对个人崇高理想的追求、实现关于公共福利的个人观点等。布雷顿认为，执政党作为某些必不可少的公共物品的提供者，拥有独家垄断地位，这些必不可少的公共物品包括国防、警察、消防、公路等。为了达到上述利益目标，执政党会利用自己的独家垄断权，把那些有利于少数利益集团，进而有利于执政党各种目标实现的议案，附加在政府提供的必不可少的公共物品供给上。

当然，布雷顿也考虑到，执政党利用自己的独家垄断地位追逐自身利益目标的时候，还会受到反对党的威胁。反对党的存在和它所施加的政治压力能够在一定程度上帮助人们约束执政党的行为，使之不能任意妄为。

二、布伦南和布坎南关于执政党行为的分析

与布雷顿一样，布伦南和布坎南（1980）也认为执政党在某种程度上拥有对某些公共物品供给的独家垄断权，但他们主张把执政党视为最大化自身收入的理性行为主体。布伦南和布坎南强调，选民们往往保持一种“理性的无知”状态，再加上委员会的投票过程中可能会出现由循环问题所导致的不确定性，以及国会议员之间的结盟等因素，使得单纯依靠竞选过程对执政党的行为选择形成有效的约束是不可能的。但是，人们在立宪阶段对于后立宪阶段执政党在税收来源、债务和货币创造等方面的行为选择施加的约束性限制却是长期有效的。因此，布伦南和布坎南更加强调，在长期中只能依靠立宪式契约，也就是“宪法”，对执政党的行为选择形成有效的约束。

如果人们在立宪阶段能够预料到，在后立宪阶段通过政治过程选举产生的执政党将会追求政府预算最大化，而他们又无法通过在竞选过程中发挥某种作用对执政党的行为选择施加更有效的约束，而只能指望立宪式契约——“宪法”中的约束性条款，人们就会在立宪阶段把关于政府收入和支出的若干限制性规定写进“宪法”之中。比如，布伦南和布坎南注意到，人们更加强调赋税的“横向平等”原则，因为这在一定程度上保证了政府不会引入特殊条款以取悦某些利益集团，并且帮助人们防止政府把税率歧视当做扩大其预算规模的手段。再比如，人们会约束政府的收入与支出在大体上保持“赋税平衡”，因为这样做至少可以保证政府扩大预算的同时必须额外提供某种公共利益。

三、塔洛克关于独裁者行为的分析

戈登·塔洛克曾经多次指出，在人类历史中，最为常见的政治形式应该是独裁统治，绝大多数的政府都没有采用任何形式的民主制度。当推行某种形式的独裁统治时，最高的统治者只有一个人。为了纠正公共选择经济学只分析现代欧美各国的民主制度，以及其中的个人行为选择这一偏差和成见，塔洛克（1987）在他的著作《独裁政府》中曾经采用公共选择经济学的研究视角和研究方法探讨了独裁政治和独裁者的行为选择。从塔洛克的分析来看，建立一个帝国和“滥用”从人民那里征集来的收入是独裁者和经由现代民主制度选举出来的政治家的共同特征，差别仅在于二者追求这些目标的程度和规模会有所不同。

塔洛克还观察到，处于某一历史阶段中的个人似乎更加愿意默认独裁者的统治，即便人们已经在一定程度上表现出对于民主制度的向往。在塔洛克看来，个人依靠自己的力量并不能改变政府的结构，因而也几乎不会有人尝试采取任何行动。民主制度和独裁统治都能够生存下去，并不是因为二者具有某种优越性，而是源于身处其中的个人的冷漠态度所产生的惯性。塔洛克的分析遇到的指责是，它不能为我们理解从独裁统治到民主制度之间的变迁提供更加有力的帮助。

第二节　尼斯卡宁的“官僚政治模型”

威廉·尼斯卡宁（1971）率先尝试在公共选择经济学的研究框架下分析了政府“官僚”的行为选择，他的分析对相关领域的研究产生了颇为深远的影响。

一、尼斯卡宁的“官僚政治模型”

这里所说的政府机关工作人员——政府“官僚”，通常指的是手中握有一定政治权力的某一政府部门Di的负责人di。尼斯卡宁主张把政府部门Di看做是一种或几种“产品”的独家垄断者，在他的模型中，政府“官僚”di总是力图使自己所在的部门Di获得更多的预算。假设部门Di从政府预算中获得的数额是它所提供的产出当中“可认识到的产量”的函数：

Bi=fB（Qi）　　　　　　（11.1）

其中，Bi表示政府部门Di获得的预算数额，Qi表示Di提供的产出当中“可认识到的产量”水平。

之所以强调Qi是部门Di提供的产出当中“可认识到的产量”水平，是因为政府部门提供的“产品”具有某种特殊性质，并使得政府机构的组织者——政治家只能通过观察各部门的活动水平来推测它们的产量。以教育部提供的“产品”为例，教育部的工作就是要保持和提高一国公民的教育水平，但人们能够明确了解的往往是教育部所维持的各类学校的数量和规模、不同人群的受教育程度、科研工作的投入和产出水平等，对于教育部的工作评价也是根据上述情况做出的，因此，政治家也只能根据教育部维持的活动水平来估计它的产量，我们把这种经估计得来的产量称为该部门“可认识到的产量”水平，这一产量水平往往决定着该部门能够得到的预算规模。

此外，政府部门Di生产某一数量的“产品”还要支付一定的成本，假设Di的生产成本也是该部门提供的产出当中“可认识到的产量”水平Qi的函数：

Ci=fC（Qi）　　（11.2）

其中，Ci表示政府部门Di为提供某一“可认识到的产量”水平所付出的生产成本。

尼斯卡宁又进一步假设，只有其部门内部成员和一些相关部门能够确切了解某一政府部门Di成本函数Ci=fC（Qi）的具体形式，而政治家作为政府机构的组织者，并不能够准确了解该部门具体的成本函数形式，因此，政府部门Di可以自由地最大化其预算规模。假设某一政府部门Di提出的预算建议是不容讨价还价的，并且不必把剩余的资金归还给资金的提供者，则Di的约束条件可以被表示为fB（Qi）=fC（Qi）。

在di的领导下，任意政府部门Di在约束条件的限制下追求预算规模最大化，其目标函数可以写成如下形式：

解形如（11.3）式的有约束最大化问题，可得到政府部门Di为达到预算最大化目标所选择的产量水平Q*i。

如果政治家作为政府机构的组织者，其目的在于最大限度地保证预算资金的使用效率，他将希望政府部门Di能够选取如下形式的目标函数：

考虑（11.4）式，如果二阶条件能够得到满足，则有下述一阶条件等于零：

由（11.5）式可以解得，当政府机构的组织者——政治家要保证预算资金的使用效率时，他希望政府部门Di选择的产量水平Q*gi。进一步比较（11.3）式和（11.4）式可知，只要有可能，Di总是会设法扩大本部门的预算规模，有Q*i≥Q*gi成立。

图11-1　政府部门Di的产量选择

二、模型的扩展分析

在前文介绍的“官僚政治模型”中，政府部门Di被看做是某些产品的独家垄断者，并且只有Di的内部成员和利益相关者才能够准确了解该部门真实的成本函数，政府“官僚”拥有相当大的政治权力，所提出的预算建议也是不容讨价还价的。对此，有些经济学家指出，现实生活中的政府“官僚”所握有的政治权力并没有那么大。如果政治家作为官僚机构的组织者能够改变相应的制度规则，在一定程度上约束“官僚”的权力，模型的结论也许会有所不同。

假设由政治家提出他需要某一政府部门Di生产的产品数量Qi，而政府部门Di对应该产品数量提出自己的生产价格pi，此时Di获得的预算规模为：

Bi=piQi 　　　　　　（11.6）

在上述条件的约束下，政府部门Di追求预算规模最大化，其目标函数可以写成：考虑（11.7）式，如果二阶条件能够得到满足，则有下述一阶条件等于零：

根据（11.8）式，对应政治家提出的产量水平Q*i，可解得政府部门Di提出的价格水平p*i。

将以上分析制成图，如图11-2所示。其中，piQi表示政府部门Di的预算规模，在p*i点处，Di的预算规模达到最大值p*iQ*i；fC（Qi）和fC′（Qi）分别代表两条可能的成本函数。

图11-2　政府部门Di的价格选择

如图11-2所示当政府部门Di的成本函数采取fC（Qi）的形式，且在p*i点处有p*iQ*i>fC（Q*i）成立时，如果Di的行为可以不受预算约束piQi=fC（Qi）的限制，它会选择使其预算规模达到最大值的价格水平p*i；如果Di的行为还必须受到预算约束piQi=fC（Qi）的限制，它会选择使预算约束piQi=fC（Qi）刚好得到满足且预算规模piQi相对较大的价格水平pi″。如图11-2所示，当政府部门Di的成本函数采取fC′（Qi）的形式，且在p*i点处有p*iQ*i<fC′（Q*i）成立时，即便Di的行为可以不受预算约束piQi=fC′（Q*i）的限制，它也会选择使预算约束piQi=fC′（Qi）刚好得到满足且预算规模相对较大的价格水平pi′。

当Di选择的价格水平能够使piQi>fC（Qi）成立时，他的目标函数可以被表示为：

此时，Di的预算规模相当于piQi（pi）－ai（pi）。

当Di选择的价格水平能够使piQi=fC（Qi）成立时，他的目标函数可以被表示为：

此时，Di的预算规模为piQi（pi）。

考虑（11.9）式，如果二阶条件能够得到满足，则有下述一阶条件等于零：

考虑（11.10）式，如果二阶条件能够得到满足，则有下述一阶条件等于零：

许多公共选择经济学家，比如米勒和莫埃（1983）、邦德（1985）等人都认为，只要政府机构的组织者——政治家，能够在一定程度上监控政府“官僚”的工作，并且在出现问题的时候适当地施加惩罚，就能够迫使政府部门降低其“产品”的价格。如果引入不确定性，并且假设政府机关工作人员是风险厌恶的行为主体，上述结论还会得到加强。

三、政治家与政府“官僚”的讨价还价

一些公共选择经济学家认为，政府的工作必须要接受全体选民的评价和监督，政府“官僚”的工作也必须要接受政府机构的组织者——政治家的评价和监督。假设政治家会因为选民对政府的评价较高，而在竞选中争取到更多数量的选票；也会因为选民对政府的评价较低而在竞选中失去大量的选票。假设政府“官僚”会因为自己的工作成果能够得到政治家的赞许，而获得职位晋升的机会和更高的收入水平，也会因为工作上的失误而遭受降职处分。

但是，政治家和政府“官僚”的利益在一定程度上是相互冲突的。许多学者都同意尼斯卡宁的观点，认为政府“官僚”总是存在着扩大其所在部门预算规模的倾向。同时他们也注意到，政治家由于受到选民行为的限制，往往不能够漠视一个过大的预算规模。在此基础上，布雷顿和温特罗伯（1975，1982）、米勒（1977）、伊维和米勒（1984）等人分析了政治家和政府“官僚”之间的讨价还价博弈，他们的结论是，双方博弈的结果往往会在某种程度上达成妥协。

第三节　简单评价

本章简单介绍了公共选择经济学关于代议民主制中政治家和政府“官僚”的行为选择分析。在这里，我们大致了解了不同的学者关于政治家和政府“官僚”行为动机的不同观点。从中可以看出，虽然所有的公共选择经济学家都同意把政治市场上的个人理解为自利的、理性的“经济人”，但是，对于什么才是这些扮演各自角色的“经济人”的自身利益，人们往往各执一词。当然，对于政治家和政府“官僚”行为动机的不同理解，还会影响到经济学家的分析过程及其结论。

关于公共选择经济学家对政治家进而执政党行为选择的理解，我们在第十二章还会从不同的角度予以介绍。关于公共选择经济学家对政府“官僚”的认识，我们在第十三章还会有一些补充性的讨论。

基本概念和术语

政府“官僚”政治家　独裁统治“可认识到的产量”水平

思考题

1.请简要介绍不同的公共选择经济学家对于政治家乃至执政党行为动机的不同理解，以及戈登·塔洛克对独裁者行为目标的分析。

2.请简要介绍尼斯卡宁的“官僚政治模型”，并谈一谈您的看法。

3.您怎样看待政治家的行为对政府“官僚”的行为选择可能会起到的约束性作用？

【注释】

[1]罗素把经由前两种途径获得的政治权力称为程序性权力。