政府“官僚”与政府规模增长

第十三章　关于政府规模持续增长的解释

前文简单介绍了不同的公共选择经济学家对于政治市场上各种制度规则的理解，分析了在各种制度规则约束下，扮演不同政治角色的“经济人”的行为选择。下文尝试围绕一个现实的政治现象——政府规模的不断扩大，介绍不同公共选择经济学家是怎样分析这一现象的成因的。

一些学者研究了第二次世界大战以来西方发达资本主义国家政府收入和支出的变化情况，他们发现，政府收支的增长，即政府规模的不断扩大已经成为一种普遍现象，其中，许多国家的政府还呈现出一种加速扩张的趋势，虽然不同国家的政府规模往往并不相同，其增长的幅度也总是存在一定程度上的差异。为了解释第二次世界大战以来各国政府规模的不断增长，不同公共选择经济学家尝试从各自的研究视角出发，提出各具特色的理解。

第一节　选民与政府规模增长

有一些公共选择经济学家主张从选民的行为选择入手，揭示政府规模不断扩大的原因。可以把他们的努力大致分为以下两个方向：其一，认为中位数选民保持不变，但该中位数选民将会越来越中意某个更大规模的政府；其二，认为随着一国政治和经济环境的不断变化，选民的规模也会不断地发生变化，两次选举当中的中位数选民可能并不是同一个人，因此，由中位数选民的意见所决定的政府规模自然也会有所不同。

一、同一中位数选民行为选择的变化

依照巴尔和戴维斯（1966）、戴维斯和海恩斯（1966）、博赫丁和迪肯（1972）、伯格斯特龙和古德曼（1973）、迪肯（1977a，1997b）等人的观点，中位数选民m的意见是决定性的，政府的支出情况可以被表示成中位数选民m各种特征的函数：

G=f（Pg，Ym，Zm）

（13.1）其中，G表示政府的支出情况，Pg表示公共物品的价格水平，Ym表示中位数选民m的收入水平，Zm表示中位数选民m的偏好变化情况。学者们寄希望于把政府的支出情况G表示成公共物品价格水平Pg的增函数，中位数选民m收入水平Ym的增函数，以及中位数选民m对于公共物品偏好强度Zm的增函数。

在由（13.1）式所表示的研究框架下，不同的学者利用不同国家的相关数据进行了多项经验研究。他们的研究成果表明，不存在一致的证据证明，可以用中位数选民m收入水平Ym的增长来解释政府规模的相对增长；也同样不存在令人信服的证据证明，可以用中位数选民m偏好的变化Zm来解释政府规模的相对增长；但却存在相对明显的证据表明，只要公共物品的价格水平Pg有所上升，政府的规模就会呈现出扩张的趋势。

现实生活中各国政府所提供的公共物品其价格水平是否存在持续上涨的趋势呢？鲍莫尔（1967a）认为，我们有理由预期那些依靠政府提供的包括国防和警察服务在内的诸多公共物品，其价格水平总是处于一种相对上涨的状态。他所提出的理由是，技术进步不会体现在政府对于公共物品的生产之中，因为政府所提供的公共物品大多是具有某种服务性质的。当然，很多经济学家都不同意鲍莫尔对于公共物品价格上涨的原因所进行的剖析，尽管他们对于鲍莫尔试图说明的结论是持肯定态度的。不论其背后的原因是什么，现实生活中政府部门的生产力似乎的确滞后于私人部门，政府所提供的公共物品其价格水平也似乎正在不断地上涨。公共选择经济学把那种由于公共物品价格上涨所引起的政府规模扩大，称为鲍莫尔效应。

关于鲍莫尔效应，公共选择经济学家提出的问题是，政府所提供的公共物品其价格水平Pg的相对上涨能够在多大程度上解释现实生活中各国政府规模的不断扩大。一些学者在这方面做了大量的工作，他们通过对西方发达国家的有关数据进行经验研究得出结论，鲍莫尔效应似乎只能解释这些国家政府规模扩张的25%左右。

二、中位数选民的变化导致政府规模增长

梅尔策和理查德（1978，1981，1983）也同样认为，中位数选民的意见是决定性的，但他们与上述学者观点的不同之处在于，梅尔策和理查德不主张将政府规模的扩张归结为公共物品价格以及同一位中位数选民偏好和收入水平的变化，他们认为，应该把政府收支规模的变化归结为两次选举过程中选民分布函数的变化所导致的中位数选民的不同，不同的中位数选民所选择的政府规模自然会存在差异。

梅尔策和理查德主张把政府视为一种纯粹的再分配机构，能够使社会财富发生从富人到穷人的转移。假设政府依靠向富人征收数额为tyi的所得税来弥补其对穷人的转移支付r，其中t为政府规定的税率，yi为任意个人i的收入水平。假设i的效用水平取决于他所享有的消费ci和闲暇L′i，令i的时间禀赋为1，他用于工作的时间为Li，则有：

L′i=1－Li

ci=（1-t）yi+r 　　　　　　（13.2）

假设i的收入水平yi还取决于他自身的生产能力xi，不同个人的生产能力可能存在差异，假设生产能力xi因素在全部人口中是随机分布的。给定i的工作时间Li，其收入水平可以被表示为：

yi=Lixi 　　　　　　（13.3）

个人i总是追求自身效用最大化，可以将其目标函数表示为：

考虑（13.4）式，如果二阶条件能够得到满足，则有一阶条件等于零：

图13-1　任意个人i关于（ri，ti）的选择

在图13-1中，U1和U2代表i的无差异曲线，且有U1<U2。其中，i的无差异曲线方程可以被表示为：

由（13.7）式可解得：

因为任意个人i的生产能力xi和工作时间Li满足xi≥0和Li≥0，所以有≥0。如图13-1所示，i会在自己的无差异曲线U1和政府预算平衡曲线r=ty的切点处寻找到使自己的效用水平达到最高的一组（ri，ti）。

梅尔策和理查德强调，从西方国家的政治发展情况来看，投票权的覆盖范围正处于不断扩大的状态。新获得投票权的选民绝大多数是那些工作能力比较差，收入水平比较低的个人。这些人加入到选民队伍中来，会增加选择更高转移支付数额r和更高税率水平t的选民人数，从而使得前文分析中所确定的选民m不再是中位数选民。假设新一轮投票过程中的中位数选民为m′，在所有的选民当中，m′同样倾向于数值较为适中的rm′和tm′，但有rm′>rm，tm′>tm成立，其中（tm，rm）是选民m的选择。因为中位数选民的意见是决定性的，新一轮投票过程决定的结果将会是（tm′，rm′）。梅尔策和理查德认为，正是因为西方发达国家不断扩大投票权的覆盖范围，吸收更多的穷人加入选民队伍，从而导致政府规模的不断扩大在这些国家成为一种普遍现象。

以上我们简单介绍了梅尔策和理查德的研究成果，上述模型精巧的构思常常能够帮助他们获得来自其他经济学家的赞美，但还是有很多学者提出了质疑。首先，梅尔策和理查德的模型假设，所有的再分配都发生在富人和穷人之间，并且总是会导致社会资源从富人流向穷人。有些学者指出，上述假设条件与现实的政府活动不相符合。在现实生活中，政府的再分配机能有时也会导致社会资源流向富人的口袋，而且，绝大多数的再分配并没有发生在富人和穷人之间，现实的再分配过程所导致的社会资源流动方向并不是单一的。其次，在梅尔策和理查德的模型中，投票权覆盖范围的扩展是外生变量，并且这一变量对于解释政府规模的持续扩大又是相当关键的，因此，即便是那些赞同上述模型框架的学者，也有必要对投票权的扩展问题做出更加恰当的解释。

第二节　选民、政治家与政府规模增长

前文介绍的两个模型其共同的特点在于，过于强调选民在政府规模选择方面的作用。在他们看来，中位数选民的选择是决定性的。除此之外，还有一些学者强调，在决定政府规模的问题上，选民和经由选举过程产生的政治家都能起到一定的作用。

佩尔兹曼（1980）研究了代议民主制条件下政府规模的扩展问题。假设候选人会关注由支持他的选民组成的支持者联盟，并且向同意加入其支持者联盟的选民或利益集团许诺，自己当选后将通过政府的再分配机制提高这些选民或利益集团的收入水平。通过这种办法，候选人在彼此之间展开争夺选票的竞争。在佩尔兹曼看来，政府规模的扩大要归咎于候选人为了争夺选票而向选民或利益集团许下的承诺，当然，所承诺的再分配数额还要取决于候选人与选民或利益集团之间的谈判。如果某一候选人其支持者联盟中的选民收入水平较为平均，那么，这些选民就比较容易为了共同的收入目标而团结起来，他们在与候选人的谈判中所拥有的谈判力量也就比较大。因此，佩尔兹曼预言了，如果选民们的初始收入水平较为平均，候选人为了争取到他们的选票所承诺的再分配数额就会比较大。现代社会对于教育等因素的重视作为一种重要的手段，增强了选民们初始收入水平的均等性，因此，也就在某种程度上促进了政府规模的持续增长。

有趣的是，前文介绍的梅尔策和理查德的模型依靠选民收入的不均等得出了政府规模扩大的结论，并且梅尔策和理查德通过相关的经验研究在一定程度上为自己的模型提供了支持。这里介绍的佩尔兹曼的模型依靠选民收入的均等得出了政府规模扩大的结论，而佩尔兹曼也从具体的数据中为他的模型找到了相关的经验证据。

第三节　利益集团与政府规模增长

公共选择经济学对于利益集团的关注还不仅仅集中在寻租问题的研究上，有些学者还通过对利益集团行为选择的分析得出了一些非常有趣的结论，比如，关于政府规模持续增长的解释。

一、利益集团、再分配与政府规模增长

前文曾经利用塔洛克（1959）的一个例子分析多数通过规则的再分配性质，进而揭示国家和政府组织背后的再分配动机。这里重新提及这一例子的原因是，塔洛克的相关论述也常常被用来讨论政府规模的扩张问题。

回顾塔洛克的例子。假设存在一个只有100位农民的简单经济，他们要在农田里修建和维护若干条小路，其中的每条小路只能保证一部分农民从中获益。农民们现在要决定，在哪些地方修路以及如何分摊由于修建和维护道路所造成的成本。在简单多数规则的约束下，会有51位农民试图结成联盟并提出一项备选议案，希望只为联盟中的农民修建和维护道路以供其使用，但要向全体农民收税以分摊由修建和维护道路所造成的成本，他们提出的备选议案将会在委员会的讨论中获胜，从而发生从联盟外的49位农民到联盟中的51位农民的社会资源再分配，而政府不过是使这种再分配得以实现的手段而已。

由51位农民结成的联盟在这个简单的例子中相当于一个利益集团，如果不存在上述利益集团对自身利益的追逐所导致的再分配，而是选择采取一致性规则的话，修建和维护田间小路根本就不会构成一个集体选择问题。正是由于利益集团在多数通过规则约束下对于自身利益的追逐，使得政府要对全体选民征税，并且制定和实施相应的公共工程项目，只为某些利益集团带来更多的好处——在这里是为联盟中的51位农民修建和维护田间小路。上述塔洛克提出的例子基于政府的再分配机制，在一定程度上阐明了在多数通过规则约束下，由利益集团追逐自身利益所造成的政府规模扩大的可能性。

二、利益集团、交易成本与政府规模增长

经济学上较为传统的观点往往强调，利益集团之所以会选择对政府施加一定的政治压力，是为了借助政府的再分配机制获取某种利益。诺思和沃利斯（1982）还提出了一种颇为不同的观点，他们强调，这些利益集团所企望的也许不仅仅是获得某种再分配的好处，还企图借助政府的帮助以便减轻它们在这个日益专业化的社会里所承担的交易成本。因此，诺思和沃利斯主张把政府规模增长的原因归结为，为了帮助不同的利益集团减轻其所承受的日渐增长的交易成本负担。

三、相关的经验证据

总体来看，把政府规模的增长解释为利益集团活动的结果，这一研究思路在相关的经验研究中已经获得了一定程度的支持。缪勒和默雷尔（1985，1986）利用西方发达国家在1970年的横截面数据进行了经验研究，他们的成果在某种程度上证实，一国有组织的利益集团的数量与该国政府的相对规模有着显著的正相关关系。利贝克（1986）的研究表明，瑞典政府的相对规模与其雇员是利益集团成员的比例存在着正相关关系。麦考密克和托里森（1981）通过经验分析，在一定程度上论证了一国的经济管制程度与该国注册的贸易协会数量存在着直接关系。

第四节　政府“官僚”与政府规模增长

前文介绍的模型在某种程度上忽视了政府“官僚”在决定政府规模方面所起的作用，与之完全不同的是，尼斯卡宁（1971）等人则过多地强调了“官僚”的行为选择对于政府规模的增长具有决定性的作用。第十一章曾经简单介绍过尼斯卡宁的“官僚政治模型”，该模型认为，政府“官僚”总是追逐所在部门的预算规模最大化，并进一步预言一个大规模的政府，其预算水平将会达到令选民和政治家满意的预算水平的两倍，甚至更高。在尼斯卡宁看来，政府“官僚”的工资、名誉、握有的权力、接受的赞助、办公室的额外费用等，都取决于他所在机构的规模。至少在某种程度上，把政府规模的增长归咎于“官僚”对于预算的追逐，这种做法已经得到公共选择经济学家的普遍认可。但是，这并不意味着学者们已经做好准备可以毫无保留地接受尼斯卡宁的“官僚政治模型”。

探究政府“官僚”的行为动机时，几乎所有的经济学家都会很自然地联想到他的收入，即工资水平。如果其所在机构预算规模的扩大能够增加“官僚”的工资，上述模型将会是有说服力的。但是，人们发现，相同级别的政府“官僚”其工资收入往往是趋同的，一个支配更大规模预算的“官僚”并不能够领取更高水平的工资。而且，高层“官僚”的工作往往具有很高的流动性，不久之后他可能会离开现在就职的机构。即便他真的会设法造成某一机构预算规模的膨胀，也不能给自己带来直接的利益。这样看来，政府规模的扩张与高层“官僚”的直接利益，二者之间的联系并不是十分紧密。或许我们应该指望借助高层“官僚”对于非金钱的间接利益的追逐来解释政府规模的增长。

一些公共选择经济学家还注意到，每一个政府部门都存在众多的中层“官僚”，他们的工作没有那么高的流动性，因此也更有可能会从所在部门预算的膨胀中获得好处。而且，政府部门预算的增长有可能会帮助中层“官僚”实现职位晋升的目标。对于这种观点，人们提出的疑问是，中层“官僚”到底在多大程度上能够左右其上司的决定。

人们也注意到，即便承认不同职位的“官僚”对于预算的追逐可能会导致政府规模的不断扩大，也不能够忽视诸如选民和政治家等其他行为主体对于政府“官僚”的行为选择可能会产生的约束作用。

当然，也有许多经济学家赞同尼斯卡宁的“官僚政治模型”，强调把政府规模的增长归咎于政府“官僚”对于所在部门预算的追逐。博赫丁（1977a）就曾经指出，由政府部门取代私人部门将会使相关活动的单位成本成倍地增加。的确，在现实生活中，各个政府机构所提供的公共物品其价格水平往往是相对较高的。这种现象在某种程度上为尼斯卡宁等人关注“官僚”力量的做法提供了更为直接的证据。

如果承认尼斯卡宁等人的研究框架，我们可能就要依赖于政府机构歪曲它所提供的公共物品价格和数量的能力，来解释“官僚”对于本部门预算的追逐所导致的整个政府规模的扩大。而政府机构对于公共物品价格和数量的歪曲能力又很可能依赖于该部门预算的规模和复杂性。通常情况下，政府“官僚”所在的机构其规模越大，对其工作的监督也就越难以取得成效，这将进一步导致政府机构预算规模的扩大与其对公共物品价格和数量的歪曲能力之间的相互促进。

第五节　财政幻觉——政治家？利益集团？“官僚”？

基于政府与纳税人之间的信息不对称，一些学者提出了财政幻觉概念，他们认为政府可以欺骗经济中的所有个人，以便隐瞒其收支的真实规模。假设个人是通过自己的纳税数额来估算政府规模的，因此，政府欺骗个人的能力就取决于其税收制度的隐蔽性。如果个人并没有意识到自己正在承担着越来越多的税负，他就会产生政府比实际规模更小的幻觉，而政府也就可以以超过人们愿意负担的水平得到增长。

利用财政幻觉来解释政府规模的增长，这一做法通常在直觉上被认为是富有吸引力的，但却缺乏强有力的经验支持。奥蒂斯（1988b）曾经分析了几种可能会导致财政幻觉的情况，在他看来，其中任何一种情况都缺乏令人信服的经验证据。而且，即便接受了财政幻觉这一概念，学者们还必须解释，什么样的税收制度安排对于个人而言才是更加难以察觉的。米尔（1970）曾经试图说明，直接税更易于被察觉到，而间接税的征收则是比较隐蔽的，他的观点并没有得到经济学界的广泛认同。美国独立战争的历史提醒人们，恰恰是对一项间接税——茶叶税征收的不满情绪，人们不满意英国议会对美洲殖民地的茶商继续征收茶叶税的做法，更加不满意英国议会为保护东印度公司的利益而为该公司规定较低税率的做法，引发了美国历史上著名的波士顿倾茶事件。

从公共选择经济学的研究视角出发，利用财政幻觉解释政府规模的增长，这一研究框架存在的最大缺陷在于，它没有告诉我们，到底是谁在利用财政幻觉现象，是政治家？是利益集团？还是政府“官僚”？因此，许多经济学家认为，为了更加完整地说明政府规模的持续扩张问题，财政幻觉假说还必须与其他假说结合在一起，以便更加明确地阐明隐藏在政府规模增长这一现象背后的驱动力量。

第六节　简单评价

在这一章里，我们选取了一个现实问题，介绍不同公共选择经济学家对这一问题的研究，从中可以深刻地体会到，他们对于西方主流经济学研究视角、方法论原则、分析方法的坚持。他们都试图从政治领域中的“经济人”行为选择入手去解释政府规模的增长。但是，政治领域中的“经济人”包括选民、候选人、当选后的政治家、利益集团的成员、政府“官僚”等，各种角色的“经济人”所处的环境和必须遵守的规则都非常复杂，从而给学者们的研究工作造成了很大的困扰。

当然，我们从他们相关的研究成果中还可以看到公共选择经济学的研究框架存在的缺陷。正因为秉承了西方主流经济学的“经济人”假设，而“经济人”又可以用一组偏好序来表示，在给定偏好序的情况下，该“经济人”所处的政治文化背景发生细微的改变都可能使他的行为选择发生变化，更何况人们对于如何描画政治领域中不同角色的“经济人”的自身利益还心存疑虑。

如何看待不同角色的“经济人”对政府规模扩大所起的作用，进而如何看待不同角色的“经济人”相互之间的关系，这也应该是引发经济学家思考的问题之一，但他们仿佛更愿意忽视人们之间的相互关系，把他们对政府规模扩大所起的促进作用简化为各自不同的比例。

基本概念和术语

财政幻觉

思考题

1.请简单介绍一些公共选择经济学家如何从中位数选民的行为选择出发去解释政府规模的不断扩大。

2.请比较公共选择经济学家从分析不同行为主体的行为选择出发解释政府规模扩大的做法，谈一谈您对这些行为主体的认识。