公共生产的基本面分析

第一节　公共生产的基本面分析

现实当中，绝大多数的商品和劳务的生产供给均由私人部门承担。然而世界范围内政府和公共部门除了运用行政或法律手段规范市场秩序，许多时候也还“亲自下场”参与产品和劳务的供给。现今，在许多国家，公共生产正不同程度地介入到各个生产领域中，具体包括传统公共事业部门，比如城市供水、大规模水利设施、城市基础设施、电力供应、煤气，以及司法、行政等政府职能的发挥。目前虽然各个国家处在不同的经济历史发展阶段，公共生产具体涉及的范围有所调整，而且从表面上看，不同国家公共生产的改革实践甚至有矛盾之处，但是这些实践案例背后所蕴含的基本逻辑却具有相当程度上的一致性。公共生产所涉猎的行业一般是追求利润最大化的私人生产不愿意介入的领域，从供给结构看公共生产普遍存在垄断特征。进而很值得思考的是：垄断的公共生产对社会福利影响如何，公共生产是否必然缺乏效率，是否只能在公共生产的公共性和盈利性之间做一个取舍？诸如此类的问题构成以下有关公共生产必要性和低效率根源讨论的基本出发点。

一、公共生产的必要性

如果严格按照福利经济学第一定理的基本逻辑推理，即完全竞争市场可以实现资源配置的帕累托最优，那么确实很难为公共部门参与产品或劳务的供给找到合适的效率依据。但是众所周知，一方面，福利经济学第一定理的成立需要六个很强的假设条件；另一方面，即使这些假设条件都能得到满足，所实现的帕累托最优从社会福利函数角度看也可能并非合宜。正是从以上两个思路出发，生产中普遍存在自然垄断或规模收益递增特征，比如城市自来水供给、煤气供应等。以及公共利益的多维特性，即公共利益不仅包括资源的有效率配置，同时其他社会目标或价值也有相当的重要性，这两个方面构成了公共生产存在必要性的根本判断依据。

（一）自然垄断

导致私人产品公共生产最重要的“市场失灵”的是非竞争性市场，而市场非竞争性的基本原因则是规模报酬递增的存在，即随着产出的增加单位成本趋于递减。显然，存在规模报酬递增的行业，有限几个大企业的供给有利于发挥效率优势。进而一个行业报酬如果递增非常显著，极端的只有一个企业供给最有效率，则这种行业结构我们称为存在自然垄断。简而言之，自然垄断（natural monopoly）是指由某种经济技术特征决定的，某个行业由单一企业生产产品成本最低的现象。自然垄断行业一般有以下两个特点：

1．规模经济效益明显

规模经济（scale of economies）是指随着企业产量的扩大，长期平均成本不断下降，这其中最重要的一个原因是网络效应（network effect），即随着使用人数的增加，每个人使用的边际成本趋于递减。典型的有：城市供水、供气系统，其主要投资都是网络铺设，一旦体现为成本固定的管道铺设，后续追加的生产供给成本相当有限，因而随着使用人数增加，单位人口分摊的固定成本趋于递减，平均成本趋于下降。这样由一个企业将供给规模扩展到独占整个市场，将能实现生产的最低成本。并且由于存在不菲的初始固定成本壁垒，任何新的企业的试图进入，很大程度上都很难与在位企业进行竞争。

2．大规模的沉没成本（sunk costs）

沉没成本是指企业退出时不能收回的成本，这种成本通常表现为企业的资产专用性，即当企业退出该行业或者转换生产其他产品时，这种成本在市场上的贬值非常显著。显然如果行业进入需要耗费大量的初始沉没成本，那么多个企业之间的竞争的结果将出现大量的资源浪费，相反由一个企业扩大生产规模，摊薄固定成本显得相对有利。这种现象在通信行业的网络构建中尤其明显，通常我们只需要非常有限的通信网络，而更多的通信网络不仅浪费大量资源，而且存在资源利用率低下的问题。

以下通过一个简单的自然垄断例子，对自然垄断的私人生产与政府规制的公共生产进行比较。如图6－1所示，某个规模递增的自然垄断行业的市场需求曲线为右下倾斜的DD线，相应地企业的边际收益曲线为MR。简单起见，假定企业的边际成本MC曲线恒定为一个单位，即支付一定的初始成本后，新增加一个单位的产出边际成本相对较小；随着产出增加，生产单位产品的平均成本AC趋于下降，这意味着生产技术满足规模报酬递增特性。显然由于需求曲线DD代表的是社会对生产该单位产品的评价，而生产产品的边际成本固定为MC＝1，因而满足社会最优的产出应该为A点，即MC＝P＝1，最优产出水平为Q₀。值得注意的是，这个条件与完全竞争市场的厂商均衡条件一致。然而在自由垄断条件下，即不存在政府规制，并且没有潜在的行业进入威胁，这时单个垄断厂商将选择利润最大化条件进行生产供给，即供应Q＊单位的产品，每个单位产品获得垄断利润为EF的距离。这时的产出水平远小于社会最优的产出水平Q0，社会福利损失高达三角形ACE的面积。

图6－1　自然垄断

但是如果采取政府规制手段或者直接的公共生产，以上状况可能有所改观。直接非营利的公共生产情形下，均衡点变为A点，均衡产出是Q₀，即保证最后一个单位产出的边际成本正好等于社会对其的价值评价，但是为了维持这个均衡，公共生产所造成的亏损必须通过政府税收加以补偿，每单位产品的补偿规模为需求曲线DD与平均成本线AC之间的距离。然而值得注意的是，考虑到这种由政府全权负责的公共企业收支的情况存在严重的激励扭曲，现实中更经常使用的是零利润（zero profit）的公共生产，即不要求自然垄断企业根据边际成本定价，只要求它们实现收支平衡定价，此时厂商均衡为图中的B点，产出水平为Q1。并且如果存在合适的潜在进入竞争，那么竞争将迫使自然垄断企业尽可能实现收支平衡，而其获得的利润刚好就是各行业的平均利润水平。最后必须指出的是，以上提到的公共生产可能优于自由垄断，背后实际上隐含了较为强烈的假定，即政府补贴或收税的成本较低，并且能够对公共企业有较好的监督，能够维持一定的潜在进入竞争。如果这些条件无法满足，很难认为公共生产优于自由垄断。

（二）公共利益的多维性

除了自然垄断特性，公共生产的另一个重要原因是公共利益的多维性。追求利润最大化的企业往往很难兼顾到广泛的公共利益，而政府通常也很难找到简单的干预办法保证企业这样做，因而这时候政府往往选择直接的公共生产。例如司法服务强调的是法律程序的公平、公正，所以政府不会将司法服务承包给私人生产商。再者在一些人看来，除了传授技能和知识，学校同时还承载着许多其他的社会功能，比如，国家价值和爱国情感的培养等等。正是有这种考虑，虽然私立学校也可以传授技能，但是几乎所有国家里，公共学校仍旧相当普遍。总之，人们一般认为按照一定公共选择程序做出来的议案或公共生产决定，相比私人生产在更大程度上可以体现更广泛的社会利益，因而这个意义上，公共生产也有存在的必要性和价值。

二、公共生产低效率的根源

虽然，从世界范围内看，在不同国家不同的历史发展阶段，公共生产都曾扮演或者正在扮演极为重要的角色。不少国家的公共生产也不乏相当出色的效率表现，比如经常被提及的美国田纳西流域管理委员会，再比如法国曾经出现的大批的高效率的公共企业，但是，80年代以来各国方兴未艾的公共事业或企业的私有化改革，似乎也凸显了一个无可辩驳的事实，即总体上公共生产的效率令人堪忧。而公共生产的低效率主要源于如下两个方面，其一是企业组织层面的激励扭曲；其二为企业内部成员层面的激励问题；前者主要表现为公共生产组织冲突的目标约束和组织僵化，而后者主要指公共生产中广泛存在的委托——代理难题。

（一）组织差异

除了以上提到的生产技术普遍存在的规模收益递增，公共生产组织和私人企业，在组织的内部治理层面上存有许多差别，具体包括以下两个方面：

第一，组织激励扭曲与预算软约束。首先，公共企业不受利润动机的驱使，因而最大化生产的激励往往比较匮乏。实际上公共组织的许多决策都是基于政治方面的考虑，比如在高失业地区创造就业等，而这些措施往往对生产率的提高不利。另外也相当普遍的是，在一些国家的公共生产组织甚至没有亏损的概念，缺乏相应地破产机制，生产剩余和亏损都完全由政府负责。与之类似的做法，在社会主义国家的国有企业治理中表现得尤为突出，这一点通常也被著名经济学家科尔奈称为“预算软约束（soft budget constraint）”。一般来说，企业的预算约束是指以收支相抵的财务原则对企业经济行为的制约作用。如果企业的经济活动经常违反收支相抵原则，在收不抵支的情况下可以通过豁免税收、获得补贴等方式加以补偿，那么可以认为企业的预算约束是软化的。

第二，多重约束束缚和组织调整的僵化。值得注意的是，一定程度上正是由于公共生产往往很难采取市场竞争利润方式进行考量，进而为了对此进行补充平衡，政府一般也对公共生产制定了种种其他限制，这些限制对维护纳税人的利益发挥了一定的作用，但是过多的约束和调整的僵化却也成为公共生产低效率的组织根源之一。首先，人事雇佣方面，出于对公共雇员可能滥用地位和权力的担心，政治程序往往对公共生产组织提出许许多多的约束。私人企业可以雇佣自己合意的人，支付愿意的工资。如果企业支付给员工工资过高，则所有者受到损害。但是这种情况在公共生产中有截然不同的表现，政府机构支付给某人的工资过高，损失的是纳税人。为此我们制定了严格的公务员规则，以保证政府雇佣和提升最为胜任的人，并支付恰当的工资。虽然这些规则发挥了重要的监督和限制作用，但是也带来了显著的组织调整僵化：政府机构通常很难解雇不胜任的雇员，从而削弱了激励；其次，众所周知，在采购方面采购支出是政府支出的一个重要组成部分，为了避免滥用每年规模庞大的政府采购资金，公共政策力求设计出确保政府不受欺骗的程序。但是这种做法的结果却往往不可避免地提高了采购成本。比如为了保证采购价格较低，在许多领域政府采购都采取竞争性投标的方式，为此政府往往事先必须就所采购商品的特征做出事无巨细的细节性规定，而这样的采购需求通常在规格上和潜在供应商的市场供给上有差别。最终，许多供应商只能以成本增加的方式应对政府的高规格要求。最后，政府机构复杂的预算编制，以及预算体制的僵化，都会导致长期投资变得相当不连续、持续调整困难，这也导致公共生产的成本无端高企。

（二）个人差异

组织层面的差异使得委托—代理问题在公共生产中表现得更为突出。由于很难被解雇，同样也由于报酬体系设计、考核目标与竞争性市场原则有较大差别，这些都导致公共生产中的个人效率改善，或面向所服务市场的产出质量改进的激励措施不足。而另一方面，公共生产机构中的个人激励却又往往指向更政治化的目标。激励约束条件差异使得公共生产中个人行为“扭曲”的典型是：官僚行为和过度风险厌恶的低效率。

首先，官僚行为（bureaucratic behavior）与企业中的个人行为有很大差别，比如官僚可能不会因为效率提高获得较多的物质激励，但是他们可以享受管理较大组织的权力和权威的发挥。与官僚行为的韦伯式经典假设不同，美国著名经济学家尼斯坎南（W．A．Niskanen）认为，政府官僚也可能是根据自己的利益最大化行事，相反，并不会完全忠实地维护所服务的公民的利益，即出现通常所说的政治领域的委托—代理问题。另外，尼斯坎南还指出，政府官僚机构不断增加的中央集权旨在提高效率，但是却可能使效率进一步恶化，因为这给官僚更大的空间通过牺牲效率和公共利益以追求自己的利益。总之，官僚行为模式的存在使得公共生产效率大打折扣。有关这方面更为详细的分析，将在本章第三节展开。

其次，除了激励差异或偏离委托人的目标最大化，官僚行为对效率的损害还典型地体现为过度的风险厌恶。官僚可以通过特定的政治程序，确保所有行动都是经过管理部门评估过，从而解除自己在错误中的责任。尽管这种集体决策程序降低了个人在任何成功中的重要性，但是官僚很多时候似乎都更偏好进行这种权衡取舍；但是这也不可避免地造就了官僚机构的繁琐性质，即所有决策必须通过适当程序或途径进行。而这种官僚政治决策程序的流行，更有其内在深层次的原因：一方面，从事厌恶风险活动的许多成本不是由官僚自己承担，而是由作为整体的社会通过税收供养更多人员的方式承担；另一方面，值得注意的是，要求由几个人来批准一个事项原本有其内在积极的一面，也不一定都是官僚追求自身利益的结果，因为政府官僚使用的资金是公共资源，因而更为谨慎或遵循特殊规定的程序能更加保证资金的安全性。

三、小结

以上从生产技术特点和组织制度约束切入，对公共生产存在的必要性以及可能的低效率原因做了诠释。规模收益递增及社会利益的多维性，导致私人生产在一些领域存在基本的缺陷，作为补充的公共生产在一定程度上可以缓解这些问题。但是由于公共生产内在的组织约束，使得其生产效率被不同程度地扭曲了。与“市场失灵”所造成的资源配置低效率相比，有些时候政府或公共部门的干预可能造成更为广泛的损失，后者通常被指称为“政府失灵（government failure）”。本章接下来的两节将对政府失灵的两个最重要的表现——寻租和官僚行为，做一个简单的介绍。