官僚制的经济分析

第三节　官僚制的经济分析

官僚行为是政治领域公共生产低效率的第二个重要根源。虽然人类历史的实践和日常生活经历都一再表明，政府官员或官僚机构有其自身的利益追求，并且和上级委托人之间的委托—代理关系，往往使得美好的公共政策落得不尽人意。尽管如此，就理论分析而言，传统政治学或早期的公共选择文献，还是非常“天真”地假定官僚机构能够非常忠实地维护委托人的利益。或者按照尼斯坎南的说法，既然早期公共选择文献已经假定选民和政治家都是理性最大化的行动者，那么认为作为二者之间过渡机制的官僚的行为不符合经济人假定，并希望他们能够是一个有崇高职业操守、切实维护公众利益的群体，显然这两种假定存在前后矛盾之处。这个意义上，塔洛克、唐斯以及尼斯坎南对官僚制的经济分析，一方面是对传统政治理论模型的修正，另一方面也是对早期公共选择理论完善做出的不懈努力。其中，尼斯坎南的官僚模型，被视为现代官僚经济分析的经典之作。

本节第一部分将首先介绍古典学者的官僚制模型或假设；第二部分讨论公共选择学派的官僚经济学分析经典之作——尼斯坎南的代议制政府，试图对官僚机构内在的扩张冲动以及导致的效率扭曲做出解释；最后简单探讨对尼斯坎南模型的改进和评价。

一、官僚行为的古典假设

官僚机构一词在英文里本来有贬义的含义，一定程度上也是低效率的代名词。类似的，在我国同样是和官僚主义、官僚作风联系在一起而为人诟病。但是著名社会学家马克斯·韦伯却一反传统赋之褒义的色彩，认为官僚制比任何其他组织都具有技术上的优越性。在他看来，官僚机构是服务于当选政府所认定的公共利益，它们提供的服务不偏不倚、有效率，它们是一个有效率的组织机构。具体来说，韦伯认为官僚机构具有如下六个特点，这些特点和官僚自身对政治的职业精神，共同确保官僚体制忠实的服务于现代政府：第一，工作按照专业化的要求进行了分工；第二，官僚机构内部存在权力和等级金字塔；第三，官僚机构的运行与官僚的行为有章可循，照章管理；第四，官僚受过专门训练，各司其职；第五，每个人都一视同仁地对待；第六，人事选拔与提升依据统一的标准。^[8]

以上论述不难发现，韦伯的理论更多偏向于规范陈述，相反实证成分则较为缺乏。实际上更确切地说，韦伯无非是给出了一个理想的官僚模型。他区分了三种权力合法性权威：法理型、传统型和个人魅力型，而他的官僚机构则是基于法理权威的一系列关系的同义词。在公共选择的官僚理论出现之前，韦伯式官僚理论从者甚众，但是也有一些学者对此提出异议。比如，有研究者指出韦伯强调规章制度的管理功能会使人墨守成规，规则作为达到目的手段往往反过来成为目的。

二、公共选择的官僚理论

（一）基本理论背景

公共选择的观点与传统官僚政治理论截然不同。在公共选择学派看来，官僚机构和公司或非营利组织一样，只是客观存在的组织形式，无非由于组织目标和面临的环境约束存在差异，使得其具体治理方式与其他机构存在差别。实际上，尼斯坎南早期有关官僚制的经济分析，正是将官僚机构比拟为公司，而将官僚类比为公司经理。当然必须指出的是，就具体官僚机构的内涵，不同研究者存在一定的分歧。比如，广义上，杰克逊PM．认为官僚机构是一种特殊的正式组织，其特点是复杂的管理等级制度、专业化的技术与任务以及用规章制度对官僚机构权力的明文限制。按照这种定义，一切公共部门均在官僚机构之列，例如各级政府机关、公共公司和私人非营利组织等。其后，布雷顿和温托布甚至也把私人公司组织也包括在内。与此相反，罗利C和艾尔金R则从相对狭窄的口径上定义官僚制，他们所主张的官僚机构的特点是：组织运转所需资金或收益是从市场销售产品以外的途径获取，并且收益超过成本之余额不能由主管者与雇员占为己有，作为直接的个人收入。在后面这种定义里，政府机关是官僚制的主要组成部分。

再者，值得指出的是，公共选择理论有关官僚制的分析也并非一步到位。早期的公共选择理论隐含的假定，一旦公共物品的需求确定下来，其供给就会自动的适量供应，供给变成一种外生变量。这种理论框架中，官僚机构被看成是对需求做出中性的有效反应的被动代理人，官员被描绘为缺乏激情的苍白形象，他们服务于公共利益，没有个人野心。从公共选择的文献逻辑看，在分析公共品需求时将政治家和选民描绘成理性的经济人，而假定为外生供给模型中，又沿用传统政治理论，将官僚描述成服务于公众利益的公仆，这在逻辑上显然是不一致的。为了解决这种不一致，塔洛克和尼斯坎南首先开始探求利用经济学方法研究官僚机构的内在组织治理特征，从而把官僚机构的运行纳入公共选择分析中。塔洛克1965年的文章以及尼斯坎南1967年的成名作——《官僚制与代议制政府》，是以公共选择思路分析官僚制的开端。在这个思路的基础上，20世纪70年代和80年代，尼斯坎南、布雷顿等人又进一步对尼斯坎南的基本模型做了扩展和发展。总的来说，这些公共选择视角下的官僚制的经济学分析，普遍将官僚机构看作是生产者纳入公共选择理论的供给模型之中进行分析，把官僚看成是理性的经济人，追求个人利益，如薪金、地位、权限、预算、晋升等的最大化，官僚机构与官僚行为遵循着制度约束下的刺激反应模式。

（二）尼斯坎南的官僚模型

1．模型的基本假定

事实上，尼斯坎南对官僚制的开创性分析，一定程度上是受到公司治理理论的启发。因而，在他的理论框架中，官僚制和官僚机构的特征化事实概括，与传统政治理论中的韦伯式假定，以及早期公共选择文献的概括均有较大差异。值得注意的是，尼斯坎南把官僚机构定义为具有如下两个方面特征的非营利组织：第一，组织的所有者和被雇用者，不能挪用收益和成本之差的任何部分作为个人收入；第二，组织赖以维持的收益，并不直接源于按照单位价格销售的产品，官僚机构至少一定程度上是依靠周期性拨款或赠款获得财政资助。另外，就官僚机构的主体而言，尼斯坎南认为，官僚一般指官僚机构的全职雇员，在这个意义上，官僚类似于平常语境中的公务员；但是必须注意，官僚一词多数情况下是用来表述具有独立可辨识预算的官僚机构的资深官员。这些官僚或者是职业官员，或者是由选举产生的行政官员直接任命。^[9]

在尼斯坎南看来，官僚的目的不是诉诸于公共利益，也不是追求官僚机构的效率运转，相反其行为模式符合个人效用最大化。影响官员效用的因素很多，尼斯坎南指出，可以进入官僚效用函数中的变量包括：薪水、职务、津贴、公共声誉、权力、任免权、易于更迭与易于管理的官僚机构。值得注意的是，除最后两个以外，所有这些变量都可以近似认为与官僚在机构任职期间总预算规模单调正相关。虽然，预算水平较高使更迭问题和机构管理的个人负担提高，但是两者将随总预算的进一步上升有所下降。正是在这个意义上，尼斯坎南给出其官僚模型的最重要假定：即使对于那些拥有较低金钱动机和较高公益动机的官僚，预算最大化也是他们效用最大化的替代物，相反，官僚机构内在效率改进的动力相当微弱。值得指出的是，绝大多数公务员竭力增加他们所负责的官僚机构的预算这一事实，可以视为是对尼斯坎南假设的强有力的支持。

2．约束条件

既然官僚追求的是预算最大化，那么这也意味着官僚机构必须基本上保证一定的服务供给，以使预算拨付方通过预算产出量，它最终构成官僚机构的规模约束。对官僚机构而言，实现预期产量的必要条件是，预算等于或大于供给该产量的最低预期成本，这个成本约束条件是尼斯坎南官僚机构供给理论的一个关键要素。官僚机构为了获得预算资金，必须对一系列活动以及这些活动所造成的预期结果做出承诺。另外值得注意的是，官僚机构的交换关系与市场组织的交换关系存在显著差异，主要体现在：官僚结构为了预算而供给一个总产出，而市场组织按照一个价格供给单位产出。为了预算资金而供给所承诺的产出，这种行为的特征性概括对官僚机构的行为具有重要含义，它意味着许多情况下，官僚机构具有与非营利垄断类似的垄断势力。

从表面上看，官僚机构和审批预算的立法机构之间构成一种“双边垄断格局”，即立法机构或上层政治官员通过支付一定的预算规模向官僚机构购买一定的官僚服务。但是这种双边垄断关系中，双方的讨价还价能力并非对等，其中的根本原因在于信息昂贵致使双方的信息存在严重不对称，并且官僚机构相对于立法机构或政治官员占有信息优势。换句话说，立法机构和政治官员拨款时需要知道官僚机构的生产成本函数为前提，但是由于缺乏充足的信息，同时又因为官僚服务的供给一般具有独断性特征，因而立法机构或政治官员难以解决官僚机构的成本函数信息。反过来，官僚机构对立法机构和政治官员的需求曲线却了解得一清二楚，如立法机构和政治官员为了购买一定产出而愿意付出的最高预算拨款。于是，在与立法机构协商拨款数量时，官僚机构处于有利地位，它可以争取到立法机构愿意拨出的最大预算规模，一定意义上这就相当于完全价格歧视。由此官僚机构获得了全部消费者剩余，而立法机构的监督大大弱化。

3．基本结构

在基本模型中，尼斯坎南进一步假定官僚机构供给一种服务，这种服务将用于从单个资助者那里换取一笔预算。由于官僚机构并不按照单位价格来销售服务，所以资助者批准的预算构成了官僚机构的全部财政来源。简单起见，假定立法机构或中间投票人对官僚服务的价值评价为：TB＝aQ－bQ2，其中a＞0，b＞0。于是，对官僚服务的边际价值评价MV可以表示为对价值评价函数求一阶导数，即：

以上式子表明，随着官僚服务供给增加，中间投票人从中获得的边际价值趋于递减。另外从供给方看，官僚服务的生产成本可以表示为：TC＝cQ＋dQ²，其中c＞0，d＞0。类似的，对总成本函数求解一阶导数，也可以得到官僚服务供给的边际成本：

不难看出，以上边际成本曲线右上倾斜，这意味着官僚机构供给服务逐渐增加，边际成本逐渐递增。另外，由于官僚机构的全部收入只能源于管理当局拨付或愿意为官僚服务支付的预算，所以，对官僚机构而言，能够存续经营的一个收支平衡约束是：B≥TC。如图6－6所示，横轴为官僚服务的规模，纵轴代表官僚服务的价值和成本。

图6－6　尼斯坎南的官僚模型

值得注意的是，根据之前的假定，官僚机构和中间投票人的代表——立法机构之间存在信息不对称，官僚知道中间投票人对官僚服务的边际价值评价曲线MV的性状，相反立法机构只能从官僚提供的信息中得知官僚生产的成本函数性状。于是官僚机构的效用最大化即求解预算收入TB最大化，约束条件是至少保持收支平衡。因而，对官僚机构而言，最大化预算收入的一阶条件可以表示为：

MV＝a－2b　Q＝0

进而，移项可解得最优官僚服务供给规模为：

然而，保持官僚机构的收支平衡意味着供给规模必须满足以下不等式，即：

相应地，可以解出此时官僚服务供给的临界规模应该是：

进一步，取a为参数值进行讨论，综合预算最大化的最优官僚服务供给规模条件和以上临界规模，官僚服务最优的供给水平可以表示为：

从图6－6可以看出，当参数a比较小，即对官僚服务的需求比较少时，此时存在一个边界供给规模Q1＝，使得官僚可以获得的预算达到最大化，并且预算收入正好足以弥补官僚服务的生产成本，即成本四边形OcfQ1的面积等于预算收入四边形OQ₁ea₁的面积。值得注意的是，在供给第Q₁个单位的官僚服务时，生产的边际成本为Q1f，而中间投票者对此单位服务的评价仅为Q₁e，所以从社会福利最大化的角度看，这个单位的生产所造成的福利损失为ef的距离。这当然也意味着，官僚机构的供给规模从中间投票人的角度看是产出过度。实际上，如果按照标准的双边垄断市场特征，则最优官僚服务供给规模应当满足最后一个单位官僚服务的边际成本与边际价值相等，即MV＝MC，由此可以解出社会最优的官僚服务供给规模：

令人惊讶的是，社会最优的官僚服务供给规模，恰好是追求预算最大化的官僚愿意供给的服务规模的一半，这个结论正是尼斯坎南模型最吸引人的地方。虽然模型的基本假定可能存在有待商榷的地方，但是有一点却显得异常重要，这个模型指出官僚机构的生产有内在的自我膨胀的冲动倾向。

必须注意，在官僚服务需求较小的情况下，官僚机构只能够供给以上产出水平以维持收支平衡。如果官僚服务有较高的需求，即如图6－6所示的MV₂的情形，则此时最优的官僚服务供给水平为：

同样，此时第Q₃个单位的官僚服务所耗费的边际生产成本很大，但是中间投票者对此服务的评价为零，所以还是造成社会福利的净损失。并且，官僚机构获得的预算规模为三角形Oa₂Q₃的面积，这个面积大于官僚机构生产的总成本耗费，即边际成本MC线与横轴O到Q3围成的梯形面积。

4．基本结论和评价

从公共选择理论自身体系的完善角度看，尼斯坎南的官僚模型最重要的一点在于揭示了追求预算最大化的官僚机构，将存在内在自我膨胀的趋势。另外，从模型推演中，我们也发现，官僚制生产不可避免导致产出过度，这是公共生产内在低效率扭曲的重要根源之一。相比传统的韦伯式假设，或者早期的公共选择文献的假定，尼斯坎南的分析为理解政治决策和政策过程提供了一个弥足珍贵的视角。在这里，官僚机构不再作为一个“黑箱”被置于分析之外，相反，我们能够用理性选择框架对官僚的行为做出解释和预测，这对公共选择理论的完善具有重要的意义。

尽管如此，仍旧必须指出的是，尼斯坎南主张从理性最大化的角度理解官僚行为，并且将官僚的效用最大化简单地假定为预算收入的函数，这两个方面从文章发表的那一天起就招致许多批评。比如，杰克逊就认为官僚的效用函数比尼斯坎南提出的复杂得多，他们在很多情况下都是处于服务于公共利益或完成公共任务，而不是企图通过最大化预算来达到最大化自身效用的目的。另外，米格和布朗勒则对预算最大化做了修正，在他们的模型里面，官僚和立法机构仍旧维持双边垄断格局，但是官僚最大化的是财政节余和预算收入的组合以便从中获取最大效用。20世纪80年代以后也有经济学家试图尝试将更大程度的消费主义引入公共服务供给中。最后，尼斯坎南原始模型中最重要的假定之一，官僚相对立法机构存在完全信息优势，这在一些研究者看来也颇为不现实，后续研究指出官僚多大程度上可以将公共产出转换成自己的预算中的经济租金，这在很多时候取决于主管当局对生产函数或生产成本的了解程度，所以最终的官僚机构产出是官僚与立法机构讨价还价的结果。当然这个研究思路也意味着现在官僚机构并不一定就是效率低下扭曲的代名词，问题的关键在于立法机构和官僚之间的交易合约设计。总之，以上提到的挑战都有一定的道理，但是不少研究与其说是对尼斯坎南模型的替代，不如说是对尼斯坎南基本模型的丰富和扩展，当然，后续的研究也都指出，尽管可能有些夸大其词，但是尼斯坎南模型最重要的一点正是在于，异常简洁清晰的使人们注意到公共部门官僚机构存在潜在的配置无效率。