公共支出增长的总量分析

第二节　公共支出增长的总量分析

自第一次世界大战以来，几乎所有的国家的公共支出都表现出急剧扩张的趋势，这种扩张不仅体现在绝对支出规模的增加，同时公共支出项目和增长速度都显示出快速增长势头。理论上，随着政府在经济生活中扮演职能的日益丰富，公共支出规模将相应提高，这是公共支出增长的需求方面因素；另一方面，公共生产背后自我膨胀的官僚行为，同样也可能出于自身利益最大化，主张增加公共支出，这典型地体现为公共支出增长的供给方面的原因。本节首先从规范角度讨论最优公共支出规模决定的基本逻辑，进而对公共支出增长的需求方面因素和供给方面因素分别做一定的阐述。

一、最优公共支出规模

（一）局部均衡分析

公共支出最优规模的局部均衡分析，基本想法是公共产品配置的边际效用理论，即公共支出规模的边际增长，一方面体现为公共产品消费的边际效用增加，另一方面也意味着为公共产品消费增加的融资将要牺牲一定的私人物品的边际效用。所以对一个社会的中间投票者而言，最优的公共支出实际上是，以上公共产品边际效用增加与作为代价的私人物品边际效用减少之间的权衡。经济学家通常用“社会机会成本”表示为公共产品融资而牺牲的私人物品消费的效用损失。

如图8－1所示，左边的纵轴代表消费公共产品的边际效用，不妨理解为公共支出增长的边际收益，右边的纵轴则代表公共支出增加给私人带来的边际成本，后者直接体现为私人消费品减少的边际效用。横轴表示全社会可供配置的资源总量。值得注意的是，越是靠近左边纵轴的原点O，则意味着社会资源中公共支出的占比越小。相反，远离O点往O′点靠近，则表示公共支出的占比增加，而代价是私人支出的占比下降。满足边际效用递减规律，右下倾斜的MGU曲线为公共产品的边际效用曲线，即随着公共支出的增长所带来的公共产品增加的边际效用趋于递减。相反，MPU曲线为私人物品的边际效用曲线，随着公共支出增长，私人消费在总资源中的占比下降，即所牺牲的私人物品越来越多，边际效用也越来越大。于是，从社会机会成本角度看，MGU曲线可以看作是公共支出的边际收益曲线，即MGB曲线。相反，MPU曲线则可以视为以私人消费为代价的公共支出的边际成本曲线，即MGC曲线。进而代表性中间投票人的效用最大化意味着，最后一个单位的公共支出的边际成本与边际收益必须相等，或者其实也可以这样认为，最后一个单位的社会资源在公共产品上获得的边际效用应该等于在私人物品上获得的边际效用，即在公共支出和私人支出上重新配置资源不可能使得效用进一步提高。所以，图中MGB曲线和MGC曲线的交点E即为最佳的资源配置分隔点，OA是公共支出规模的最优水平。而更多的公共支出，比如分隔点取为C点，则最后一个单位的公共支出所带来的边际收益很低，相反所牺牲的私人物品代价却很高，这将造成社会福利损失。反之，如果公共支出规模过小，分隔点取为D点，则最后一个单位的资源在公共支出上可获得的边际收益大大超过所牺牲的私人物品代价，因而，存在资源配置的福利改进的可能。

图8－1　公共支出最优规模的局部均衡分析

（二）最大社会收益原则

与之前的局部分析不同，财政学家道尔顿从财政支出决定的角度提出最大社会收益原则（principle of maximum gain），讨论公共支出的最优规模问题。该理论认为，公共部门在从事任何活动时，应当选择社会收益最大限度地超过其成本的方案，并且尽量不从事收益低于成本的活动。具体来说，最大社会收益原则对公共支出规模决策提出了两个重要的要求：第一，任何符合公共利益的公共部门活动，必须通过最小检验（minimum test）。该检验要求，任何公共活动的议案在批准之间要进行论证，其预期收益至少要超过预期成本；第二，最终的选择方案必须满足最大检验（maximum test）的最优原则。为了获得最大的社会收益，公共决策者必须全面分析、研究和选择实现既定目标的各种方案，选择那种使社会收益超过社会成本的最大化方案。最大社会收益原则要求估计公共决策每一方案的成本和收益，选择社会净收益最大的方案。

如图8－2所示，横轴代表公共支出的支出规模，纵轴代表整个社会从公共支出中获得的总社会收益。于是，生产和经营某种公共物品的社会收益，与社会成本（公共支出）可以表示为社会总收益曲线TSB。从曲线图形看，政府花费在公共物品上的第1个货币单位所带来的社会价值很大，公民的支付意愿相应很高。但是随着公共支出的增长，新增加1个货币单位所产生的社会价值越来越小。如图所示，第1个货币单位的公共支出的社会支付意愿（社会价值）是oa，而第300到301个货币单位的支出所带来的社会价值的增加量仅仅为bc，显然，第1个货币单位的社会价值最大。

图8－2　增加1货币单位的边际社会收益

进而，假定政府知道所有公共支出项目的需求信息，于是全部公共支出带来的社会总收益曲线，可以看成是各种公共支出的社会收益曲线的叠加。假定整个公共支出的社会总收益曲线TSB，如图8－3所示。进一步，社会总成本曲线可以表示为图8－3（a）中45°线TSC。因为，该图中横轴和纵轴衡量的都是成本，即每1货币单位的公共支出都是由等量的税收融资加以支付，1货币单位税收造成的社会成本是1。

在确定公共支出规模的最优过程中，按照社会收益最大化原则，只要通过最小检验的公共支出规模都是可取的，即只要公共支出的社会收益大于社会成本。如图8－3所示，当公共支出的规模处于0至OB范围之内，都满足社会收益大于社会成本这一条件。然而我们进一步通过最大检验分析，令公共支出的社会净收益最大化，即社会总收益曲线与社会总成本的距离最大，则此时的公共支出规模是公共支出的最优规模，如图8－3（a）中的OA。根据图8－3（a）推导出来的8－3（b）能更清晰地说明这一结论。在图8－3（b）中社会边际收益曲线MSB和社会边际成本曲线MSC分别对应图8－3（a）中的社会总收益曲线和社会总成本曲线的斜率。当社会边际收益等于社会边际成本时，社会净收益最大。

（三）公共支出最优规模的一般均衡分析

显然，以上两种对公共支出最优规模的分析并没有涉及一般均衡问题，即只讨论了私人支出和公共支出在资源配置中的权衡替代，并没有涉及社会福利函数中的效用替代问题。假定社会福利函数中私人支出和社会支出之间的替代关系，可以表达为无差异的社会福利曲线族，即W＝S（P_r，P₁）。进一步，社会资源可以按照一定的生产技术转化为私人支出（P_r）和社会支出（P1），于是，最有效率的社会生产可以用如下社会生产可能性边界表示。如图8－4所示，W0、W1、W2为性状良好的代表性社会福利无差异曲线，而SPPF则是社会生产可能性边界。

图8－3　公共支出的一般均衡分析

于是，从社会福利最大化角度，在给定的资源约束边界SPPF下，最优公共支出应当选择社会福利无差异曲线W1与SPPF相切，即最优公共支出为P＊₁，满足公共支出和私人支出在社会福利中的边际替代率，正好等于社会生产可能性边界上的边际转换率。

二、公共支出增长的需求理论

从需求角度看，公共支出规模的增长一般体现为经济发展过程中政府职能的扩张，可能是宏观调控的需要增加，或者是公共产品的需求上升。公共支出规模增长的需求方面的解释，有代表性的包括：瓦格纳法则、皮考克和威斯曼的梯度渐进增长理论以及马斯格雷夫和罗斯托的增长发展阶段理论。其中，瓦格纳法则主要立足于政府职能总量扩大来理解公共支出增长的合理性，皮考克和威斯曼强调外界冲击对公共支出趋势的短期和长期的不同影响，而马斯格雷夫和罗斯托的理论则从经济发展阶段中公共产品需求的结构变化的角度解释公共支出增长。

图8－4　最优公共支出的一般均衡分析

（一）政府活动扩张理论——瓦格纳法则（Wagners law）

19世纪80年代，德国经济学家瓦格纳考察了英国产业革命和当时的美、法、德、日等国的工业化状况之后，发现一国工业化经济的发展与本国公共支出之间存在着一种正相关的函数关系，即随着工业化进程的加快，一国的公共支出将不断增长。后人将此思想称之为“瓦格纳法则”。实际操作中，我们一般将瓦格纳法则更简洁地表示为，公共支出占国民生产总值（GNP）的比重与人均国民生产总值之间的函数关系。如图8－5所示，纵轴和横轴分别表示人均公共支出和人均GNP，曲线OG表示公共支出与GNP之间的函数关系，a、b是曲线上的任意两点，不难看出GA/YB＞GB/YA，即经济发展人均GNP增加，公共支出占GNP的比率逐渐上升。

图8－5　瓦格纳法则

瓦格纳认为经济发展进程中公共支出增长的主要原因是，工业化经济对政府活动的需求日益增加。个中的基本传导机制是：工业化→人均收入增加→政府活动扩大→公共支出比率提高。具体来说，瓦格纳指出，首先，随着工业化进程的加快，不断扩张的市场与市场中行为主体之间关系日趋复杂，各种摩擦不断增加，需要建立法律体系和管理制度；其次，经济发展企业规模扩大，不完全竞争日益加剧，需要政府发挥规制职能和资源配置职能；再次，对那些外部性较强的行业，由于规模和技术方面的原因，私人部门不愿或无法介入，也要求政府直接经营或管制；最后，教育、文化、保健、福利等服务的收入需求弹性较大，而这些产品往往具有公共产品特性，因而随着经济增长人均收入水平的提高，对这方面产品的需求逐渐增加，相应地也需要政府公共支出提供更多的资金以供生产所需。

（二）梯度渐进增长理论

英国经济学家皮考克和威斯曼在对瓦格纳法则的分析基础上，根据他们对1890—1955年间英国的公共支出的历史数据进行经验分析，提出了“梯度渐进增长理论”。该理论认为，在正常年份中公共支出呈现一种渐进的上升趋势，但当社会经历“剧变”（如战争、经济危机或自然灾害等）时公共支出会急剧上升；当“剧变”结束之后，公共支出的水平会下降，但不会低于原来的水平，此后公共支出将在一个更高的基点上维持原来的增长趋势线运行。

“剧变”因素对公共支出规模增长的具体影响机制，在皮考克和威斯曼看来，可以从内在因素和外在因素两方面加以理解，所以，通常梯度渐进增长理论又被称为内因外因论。

1．内在因素——公民的可容忍税收水平的提高

追求政治权力扩大化的政府喜欢增加支出，但是公民不愿意多缴税；因此，公民所容忍的税收水平决定了公共收入水平，成为政府扩大支出的约束。但在正常条件下，随着经济发展和国民收入的增加，公民的可容忍税收水平得到提高，税收收入必然不断增长。于是，经济发展使得公共支出增加。

2．外在因素——社会动荡对公共支出造成的压力

在社会发展过程中的动荡时期，如因战争、自然灾害等，政府会被迫提高税率，而公众在危机时刻，其可容忍税收水平会大大提高，接受提高了的税率，从而公共支出大幅度上升。但是，在危机时期过去以后，政府将设法维持公民的可容忍税收水平，公共支出虽有下降但不会退回到先前的水平。

另外，具体内在因素和外在因素对公共支出扩张的传导机制还表现为以下三个效应：

1．置换效应（displacement effect）。值得注意的是，在皮考克和威斯曼模型里面，置换效应包括两个方面，其一是对之前公共支出水平的置换，即在危机时刻，新的较高水平的支出（税收）替代了原有的较低的支出（税收），而危机过后由于税收容忍程度提高，新的高支出水平可以得到维持；其二是公共支出对私人支出的替代，这具体指社会总资源配置过程中，私人部门的份额减少公共部门份额增加，亦即在危急时刻公共部门支出在一定程度上会取代私人支出。

2．审视效应（inspection effect）。社会动荡暴露出许多社会问题，迫使政府和公众重新审视公共部门和私人部门各自的职责，认识到有些社会经济活动应该纳入政府的活动范围，公共部门需要提供一些新的公共产品。

3．集中效应（concentration effect）。在“剧变”时期，政府显然需要集中较多的财力，以维护其活动范围的临时扩张，而危机过后，这些职能很难完全停止，进而导致公共支出出现梯度增长。

图8－6　皮考克和威斯曼模型

（三）发展阶段增长理论

专栏8－1　马斯格雷夫（Richard Musgrave）

马斯格雷夫（R．Musgrave，1910—2007），现代公共财政之父，同时也是现代公共经济学的创始人之一。1910年生于德国，1933年在德国大学获得学士学位后，马斯格雷夫赴美求学，并于1937年获得博士学位。马斯格雷夫深信政府可以在经济中发挥重要而积极的作用，并认为经济学家可以帮助政府做得更好。因而，他在公共财政方面的工作被誉为是“试图将良好政府的理论与实践的完美结合起来”。代表作包括：《财政学原理：公共经济研究》、《美国财政的理论与实践》、《公共财政与公共选择》等。

美国经济学家马斯格雷夫和罗斯托，在对经济发展史料及整个经济发展过程中公共支出增长形势进行深入研究的基础上，提出了公共支出的发展阶段增长理论。这个理论的核心是考虑经济发展的不同阶段政府供给的公共产品需求结构的变化，进而导致不同的公共支出需求结构调整。马斯格雷夫把整个公共支出划分为军用支出和民用支出，而民用支出按其经济性质又进一步划分为公共积累支出、公共消费支出和转移性支出；同时把经济发展划分为三个阶段，即初级阶段、中级阶段和成熟阶段。在经济发展的初期，公共积累支出应占较大的比重。交通、通信、水利设施等经济基础设施具有极大的外部经济性，私人部门不愿意投资，而这些经济基础设施的建设不仅影响整个国民经济的健康发展，而且也影响私人部门生产性投资的效益。因此，政府必须加大经济基础设施的投资力度，创造良好的生产经营和投资环境，以加速经济起飞。这个阶段公共投资占社会总投资之比往往较高。当经济发展进入中期阶段之后，社会基础设施供给趋向平衡，公共投资会减少，但由于市场缺陷日益暴露，政府对经济的干预会加强，弥补市场失灵问题的存在，而干预活动必将导致政府公共支出的增长。随着经济发展进入成熟阶段，公共投资的增长率可能有所回升。因为在这个时期，人均收入水平很高，人们对生活质量提出更高的要求，另外公共支出的结构发生变化，教育、保健、社会福利等支出逐渐增加，从而进一步推动公共支出的增长。

三、公共支出增长的供给理论

从供给方面看，公共支出规模的增长主要涉及公共生产的成本推动问题。简单起见，只考虑两种投入要素的情形，则公共产品的生产函数可以写成：

G_i＝f（K_i，L_i）

其中，G_i表示第i种公共产品的产出，Ki表示生产第i种公共产品的资本投入，L_i表示生产第i种公共产品的劳动投入。进而，影响公共生产的生产成本，大致有两个方面的因素：首先是投入品生产要素价格的上升，典型的表现为劳动力密集型的公共部门工资成本的上升；其次，莱宾斯坦意义上的公共生产的X—非效率，以及尼斯坎南的官僚行为模型中指出的官僚机构生产的内在自我膨胀倾向。在要素成本上升方面，鲍莫尔的非均衡增长模型是经典代表；而公共生产的内在膨胀倾向则是官僚垄断模型讲述的基本逻辑。

（一）非均衡增长理论——鲍莫尔模型

从公共产品的生产函数看，公共部门的投入品价格将直接影响到公共产品的生产成本，进而公共部门投入品的价格上升将导致公共支出规模增加。美国经济学家鲍莫尔正是从公共部门投入品的价格变化角度，对公共支出的增长现象进行分析，形成了非均衡增长理论。

鲍莫尔根据技术进步的快慢把经济区分为两个部分：即技术进步部门和技术非进步部门。非进步部门的含义并不是指劳动生产率为零增长，而是指该部门因缺少技术进步而导致劳动生产率的提高慢于进步部门。在进步部门，劳动只是生产最终产品的一种附属投入品，技术进步起着主导作用；相反，在非进步部门，劳动起着主导作用。因此一般来说，劳动密集型的公共服务部门，就是典型的技术非进步部门，其中人员经费的支出最为主要。值得注意的是，随着经济发展技术进步，技术进步部门生产率提高，进而劳动在该部门的边际产出相应增加，劳动者获得的均衡工资率也将增长。虽然，公共部门的生产率的提高要慢于进步部门，但公共部门的工资的提高往往要同进步部门呈同方向等速度的变动，这就使公共产品的生产函数中维持相同的产出水平需要更多的劳动力的投入，形成了公共支出规模增长的趋势。

（二）官僚垄断理论

根据前面章节的论述，我们知道在政治过程中，政党竞争和官僚垄断对公共支出规模的增长也有着重要的影响。在西方许多国家，公共支出的规模往往是各政党交易的结果。政党在争取选票的过程中，会向它的支持者、同盟许诺，从而在当选后扩大公共支出以满足利益集团的需要。与此同时，官僚作为理性经济人，也会通过追求预算规模最大化实现薪金、津贴、声誉、晋升等自身利益的最大化，从而导致公共支出规模的持续扩大。

如图8－7所示，纵、横轴分别表示价格和公共产品数量，上图表示社会总成本曲线TSC和社会总收益曲线TSB，下图表示社会边际成本曲线MSC与社会边际收益曲线MSB。符合社会福利最大化所要求的产量，应由社会边际成本曲线MSC与社会边际收益曲线MSB的交点E决定，即公共产品的数量为Q﹡，最后一个单位的公共产品生产，社会对它的价值评价与生产该产品或劳务耗费的边际成本相等。但是，追求预算最大化的官僚，认为只要社会总收益TSB超出社会总成本TSC的公共产品的数量，即O点至G点之间的产出量都是可取的。为了获得尽可能多的资源，他们会将公共产品的数量确定为Q_b，由社会总收益曲线和社会总成本曲线的交点D决定。此时，官僚期望的产出水平明显大大超出社会福利最大化的产出水平，由此就形成了EAB面积的福利净损失。虽然，政治家追求的目标是“社会最适产出”，但官僚部门往往拥有公共物品供给的垄断权，并且在很多情况下，官员们掌握着特殊的信息，这使得政治家无法通过中间议案的办法决定公共支出的规模，结果使得公共支出规模的扩张不可避免。

图8－7　官僚垄断理论