公共支出水平的控制

第四节　公共支出水平的控制

公共支出规模的增长在各国都是一个不争的事实。第二节的分析表明，公共支出增长有合理的一面也有不合理的内在自我膨胀的一面。于是，从预算管理的角度，一个很值得思考的问题就是，如何对公共支出水平进行更合理的管理和控制。就具体公共支出控制的实践而言，许多国家在这方面已经做了相当有益的探索，以下主要就其中最重要的两项制度：财政监督制度和政府采购制度。

一、财政监督制度

所谓财政监督，就是财政机关在财政管理过程中对涉及财政收支事项及其他相关事项的单位和个人进行监控、检查、稽核和反映的总称。财政监督是财政部门在财政收支全过程中的事前、事中和事后追踪监控与检查。财政监督的主要任务是为财政管理服务，确保财政政策顺利实施和预算任务圆满完成，维护财政资金安全、完整，充分发挥财政资金使用效益。

（一）财政监督的主体与范围

1．财政监督主体

财政监督的主体是财政机关，各级财政部门是财政监督的执法主体。财政监督是政府部门内部各职能机构的共同任务。各级财政机关内部的预算编制、预算管理、国库等业务机构行使监督职责。

2．财政监督的范围

财政监督是对资金运行的监督，其内容十分广泛。通行的财政监督范围，主要包括以下几个方面内容：

第一，对财政收入征收机关的监督。对财政收入活动进行监督，其目的是确保各种税收收入及时、足额到位，以保证财政支出的需要。税收是财政收入的主渠道，对税收的依法征缴情况进行监督检查，是财政监督在收入环节的重点。

第二，对预算编制的监督。加强预算编制监督，重点要抓好三个环节：一是按照市场经济的客观要求，细化预算科目，增强预算透明度，切实改变现行预算科目过于笼统的局面，减少随意性和违规性；二是结合零基预算和政府采购制度的逐步推行，以及转移支付制度的逐步规范，研究制定科学合理的定额标准，据实测算和安排支出基数，增强科学性；三是在预算编制的每一个环节制定具体的操作规程或办法，再按法定程序报经审核或审议，加强规范性。预算一经立法机构批准通过，应具有法律效力，不得随意追加或更改。

第三，对预算支出的监督。预算执行监督的重点是预算支出。首先要建立统一的预算账，实施国库集中支付制度和政府采购制度，提高资金的到位率和时效性，提高资金的使用效益。其次是建立资金拨付的法定核对和签名制度。办理任何一笔资金拨付，从经办人员到主管领导都必须审核签名。再次是建立跟踪监督机制，随时掌握预算单位账户资金增减变动情况，对资金的去向及使用实行有效的监督检查。特别是重大项目或工程，要借鉴国外先进的管理经验，财政监督专职机构要会同有关部门贯穿到资金运用的每一个环节，切实履行好财政监督职责。最后要建立预算支出使用效果或效益评价制度，以利于调整政策，改进工作，提高财政的时效性和针对性。

第四，对收费、收入的监督。就我国现阶段而言，这方面最需要解决的是收费过多、过滥的问题，对现有的收费项目及收费标准，进行认真清理，取缔乱收费和“搭车”收费项目；加快费改税进程，扩大税基；对收费收入实行规范化的集中管理。

（二）财政监督的形式

财政监督，按其与财政活动进行的时间顺序来看，可以分为事前监督、事中监督和事后监督。事前监督是对尚未付诸实行的业务活动进行的审查和监督。在经济活动和财务活动发生之前，围绕计划和方案进行监督，力图防范、阻止非法的或没有效益的业务活动，防患于未然。事中监督是指在经济活动与财务活动进行中实行的监督。通过事中监督及时掌握财政收支进度和存在的问题，以便及时采取调节措施，促进计划的实现和组织新的平衡。事后监督是对以往的经济和财务活动实行的监督。对工作成绩作出正确的评价，总结成功的经验；对工作中存在的缺点和问题，提出改进财政计划、制度和调整财政政策的建议，使财政政策、制度日趋完善。事前监督、事中监督和事后监督，虽然各有侧重，但又是相互影响，相辅相成的，共同构成了财政监督的全过程。

二、政府采购制度

政府采购（government purchase）又称公共采购，是指各级政府及其所属单位为开展日常政务活动或为公众提供服务的需要，在财政监督下，以法定方式和程序，利用国家财政资金和政府贷款，从国内外市场上购买商品、劳务和工程的行为。以下主要就政府采购的基本特征，政府采购制度的原则、方式、基本模式，以及政府采购的典型程序做一个简单的阐述。

（一）政府采购的特点

相对于私人采购而言，政府采购具有以下特点：第一，采购行为的非营利性。政府采购的目的是为了满足社会公众需要，提高财政资金使用效益，从事和管理政府采购职能的人员没有盈利的动机，也不以盈利为目的，具有非商业性的特点。第二，采购资金的公共性，政府采购资金是公共资金，来源于无偿的税收收入、收费收入和有偿的公债收入（特别是官方贷款），总之是政府能掌握和运用的资金。第三，政府采购的政策性，财政支出管理是国家管理经济的一个重要手段，作为财政支出管理一个重要环节的政府采购，当然也需承担执行政府政策的任务。政府采购作为公共支出政策的主要内容，可通过改变采购规模的大小或是改变采购对象的结构来调节产业结构，从而促进某些行业的发展。第四，财政采购的规范性，政府采购要按照有关政府采购的法规，根据不同的采购规模、采购对象和采购时间要求，采用不同的采购方式和采购程序，使每项采购活动都要规范运作，体现公开、竞争的原则，接受社会监督。

（二）政府采购的基本原则

政府采购的基本目标是物有所值，即以最有利的价格条件购买到质量合乎要求的商品和服务。为了实现这一基本目标，政府的采购行为必须遵循四大原则，即竞争原则、公开原则、使用商业标准原则和透明原则。

竞争原则是指政府通过众多的承包商展开对承包合同的竞争，选定能以最有利的条件满足政府要求的承包商。这是竞争性投标程序在公共采购中运用的一般准则，也是政府确保公共采购物有所值和廉正的一般方法。因为竞争是防止权力滥用的有效手段，是政府采购市场化的集中体现。

公开原则是指政府采购活动不能秘密进行，而是要让有能力赢得合同的承包商都有机会参与竞争，这是竞争原则的补充原则。这项原则的目的是让有条件的企业知道这种商机，确保有足够数量的国内外企业参与政府采购合同的竞争，使政府有更大的选择余地，并尽可能使参与者公平和有效地竞争。

使用商业标准原则是指政府在做出采购决定时，应当依据企业履行合同的能力及其索价的高低、产品的质量等来选定承包商。这项原则除了要实现物有所值这个基本目标外，还要求排除不适当的影响，诸如个人利益的考虑等。尽管有时出于对民族产业的保护和其他社会政策的需要，不允许某些竞争性企业参与，但鉴于物有所值是基本目标，故在决策中运用商业标准是大多数政府采购制度的起始点。

透明原则是指政府采购制度应当有明确的法律规定并公布公共采购的所有法律和通则。透明原则要求政府采购的有关法律、政策、程序和采购活动都要公开，采购项目合同的条件、承包商资格审查和评价标准等都要事先公布。

（三）政府采购模式

政府采购模式可分为三种，即集中采购模式、分散采购模式和集中采购与分散采购相结合模式。集中采购模式是指由一个专门的机构负责本级政府的所有采购事项，分散采购模式是指绝大部分项目由需求单位根据有关法规自行采购。国际经验表明，在推行政府采购制度的初始阶段，宜采用集中采购与分散采购相结合的模式。

（四）政府采购方式

根据采购项目的不同，政府采购方式主要有公开招标方式、邀请招标方式、协商采购方式、询价采购方式以及直接采购方式等。

公开招标方式是指政府采购实体（招标人）发出招标公告，邀请所有感兴趣的供应商（投标人）参加投标，按规定程序评标并选定供应商（中标人）并与之签订政府采购合同的一种采购方式。

邀请招标方式，也称选择性招标方式，是指招标人不刊登招标公告，直接邀请一定数量的潜在投标人参加投标并按规定程序确定中标人的一种采购方式。

协商采购方式，也称竞争性谈判采购方式，是指招标人直接邀请三家以上供应商就生产工艺、质量、性能、价格等进行谈判确定供应商的一种采购方式。

询价采购方式是指招标人对三家以上供应商提供的报价进行比较确定供应商的一种采购方式。

直接采购方式，也称单一来源采购方式，是指采购实体向某一供应商直接购买的一种无竞争采购方式。

（五）典型的政府采购程序

国际经验表明，各项采购无论采取何种方式，也不论涉及多大的金额，都要按规定的步骤进行。一个项目的完整的采购程序包括以下几个阶段：

1．制定采购计划

采购计划由各采购实体提出，报预算管理部门审核。审核时要考虑预算的限额，还要考虑采购需求的合理性，包括整体布局、产品的原产地等。只有经过财政部门批准的采购计划才能得到执行。

2．预测采购风险

采购风险是指采购过程中可能出现的一些意外情况，如采购支出大量增加、采购实体与供应商之间达成违规协议等。这些都是采购风险，会影响采购与其目标的实现，因而要在事前做好防范措施。

3．选择采购方式

政府采购要根据具体情况选择合适的采购方式，其总的原则是要有助于推动公开的有效竞争以及实现物有所值的目标。

4．审查供应商资格

合格的供应商应具有相应地专业技术资格、能力及设备，具有签订采购合同的法定权力，无相关的财务及法律纠纷。只有保证供应商资格，才能避免不合适的供应商做无效支出。

5．执行采购方式

在确定具体的采购方式后，必须严格按照该种采购方式的程序和要求进行操作，采购实体不得在招标过程中篡改采购程序或要求，也不得擅自改变采购方式。如需改变，必须报有关部门批准，同时告诉供应商。

6．签订采购合同

无论采用何种采购方式，最终都要签订采购合同。供应商在签订采购合同时，需按标准缴纳一定数额的履约保证金，以保证合同商能够按合同的规定履行其义务。

7．履行采购合同

供应商必须按合同中的相关规定，向采购实体提供货物、劳务或工程，采购实体也必须按合同规定接受合同规定的货物、劳务和工程。

8．验收采购合同

在采购合同执行的过程中或合同执行完毕后，采购实体对合同执行的阶段性结果或最终结果进行检验和评估，一般要有专业人士组成的验收小组来进行。验收结束后，验收小组要做详细的验收记录，并分别在验收证明书和结算验收证明书上签字。

9．办理资金结算

财政部门按验收证明书、结算验收证明书及采购合同执行的有关规定与合同商进行资金结算。如果合同执行情况基本上符合要求，在财务部门办理结算后，采购实体应将事先收取的履约保证金归还合同商。

10．进行效益评估

效益评估是指采购实体及其有关管理、监督部门对已采购的项目的运行情况及效益进行评估，以便检验采购项目的运作效果是否达到了预期的目的。