税务行政管理改革与创新

税务行政管理改革与创新

■　赵应堂

加强管理是税收工作永恒的主题，这是一个需要改革与创新、呼唤改革与创新且潜力无限的领域。经过多年的探索和实践，我国在税收法制管理、税收征收管理领域改革取得了长足进步。作为税收法制管理和税收征收管理的基础和前提，如何与时俱进、与势俱进，不断改进和完善税收行政管理，建立与税收法制管理、税收征收管理相协调的税务行政管理运行机制，实现税收管理“两翼齐飞”“双轮驱动”，是税务行政管理部门面临的一项非常现实的课题和紧迫的任务。

一、税务行政管理的内涵

从管理一般的理论分析，税务行政管理有广义、狭义之分。广义的税务行政管理是指国家以宪法为依据，根据税收特点及其客观规律，对税收参与社会分配全过程进行决策、计划、组织、协调、监督和控制，以保证税收职能作用得以实现的一种管理活动，主要包括税收法制管理、税收征收管理和税务组织管理等。狭义的税务行政管理仅指税务组织管理，是以税务机关工作人员、税务机构行政行为和行政现象为对象的管理活动，包括税务机构内部的行政组织管理、税务机构内部的人事行政管理、税务机构的行政决策、行政权力、行政计划、行政方法管理等。还有一种比较通俗的分法，就是把税收法制管理和税收征收管理统称为税收业务管理，而将税收组织管理称作税务行政管理。本文所要探讨的仅指狭义的税务行政管理。

二、税务行政管理科学化、精细化的理论和实践

科学化、精细化理论与实践起源于20世纪初工业化、机械化和追求劳动生产率时代背景下的以“泰罗制”为代表的科学管理理论。被誉为“管理之父”的泰罗首先比较详细、具体地提出了以企业管理为基础模式的科学管理思想。我国现有的税收征管研究文献大多以此作为税收管理科学化精细化的完整来源。

我国税收管理“科学化”理念形成较早，这在不同时期的税收工作方略中均得以明确。从早期的“收好税、带好队”，到“依法治税、从严治队、科技加管理”，再到“推进依法治税、深化税收改革、强化科学管理、加强队伍建设”，2008年全国税收工作会议又提出了“坚持依法治税，完善税收制度，优化纳税服务，规范税收管理，加强队伍建设，推进反腐倡廉”的治税新理念。虽然在不同时期税收工作指导思想随着税收环境的变化有所变化，但科学管理作为税收中心工作之一的地位没有发生丝毫的变化和动摇。相比之下，税收“精细化”管理理念的正式提出，较为一致的说法是在2004年全国税收征管工作会议上首次予以明确。按照国家税务总局关于税收科学化精细化管理概念的阐述，科学化管理就是要从实际出发，积极探索和掌握税收工作规律，善于运用现代管理方法和信息化手段，建立健全税收管理制度体系，按照有关法律法规的要求规范管理工作，提高管理的实效性。精细化管理就是要按照精确、细致、深入的要求，明确职责分工，优化业务流程，完善岗责体系，加强协调配合，避免大而化之的粗放式管理，抓住税收管理的薄弱环节，有针对性地采取措施，抓紧、抓细、抓实，不断提高管理效能。科学化、精细化目的都是为了实现管理效率和质量的提高，科学管理的核心是细节的量化，精细管理是科学管理得以实现的必要手段。相比而言，科学化侧重解决“效率”问题，精细化侧重解决“责任”问题。二者具有内在的一致性，是有机的整体。

三、以科学化、精细化管理为核心的税务行政管理改革背景和动因

（一）实施税务行政管理科学化精细化，是科学发展观在税务行政管理中的具体体现。按照科学发展观全面协调可持续的基本要求和统筹兼顾的根本方法，新时期税收工作的总体要求和基本目标，都把强化科学化精细化管理，以及与之相配套的税收征管体制改革和内部管理机制改革作为落实科学发展观的重要内容。税务行政管理改革必须认真贯彻新时期税收工作指导思想，坚持以科学发展观为统领，以“流程更加优化，职责更加明晰，考核更加科学，制度更加严密，保障更加有力，服务税收工作的绩效更加显著”为目标，实施科学、精细管理，实现依法治税、科技兴税和管理强税的有机结合。

（二）政府行政管理体制改革的不断深化，要求必须进行税务行政管理改革。十七大报告对加快行政管理体制改革，建设服务型政府作出了新的部署。十一届人大一次会议讨论通过新的政府机构改革方案，旨在按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，紧紧围绕转变职能和理顺职责关系，探索实行职能有机统一的大部门体制，进一步规范机构设置，优化组织结构，完善行政运行机制。按照这一要求，税务行政管理体制也要做出与之相适应的改革，通过对相关职能及其机构的整合，合理配置和运用决策权、执行权、监督权，以解决某些方面权力过于集中且缺乏有效监督及执行不力等问题。

（三）税收事业发展与演进对税务行政管理提出新的要求。税收产生至今，经历了四次革命性变化：一是以征收货币税取代劳役和实物税；二是以法律和国际税收条约为标志的依法课征取代专制课征；三是税收的专业化分工、程序化管理；四是计算机进入税收管理领域，现代征管手段被广泛使用。这个变革过程可以概括为“便利→规范→科学→效率”的演进过程，体现了税收对效率的追求与改进。当前，税务工作重心的逐步转移，对创新和规范税务机关行政管理提出了迫切的要求。

（四）信息技术的迅猛发展，为税收行政管理改革与创新提供了支撑。信息技术的飞速发展，既为我们创新管理手段提供了一个广阔的发展平台，也给税收行政管理带来了巨大的挑战。随着以金税三期为标志的税务信息化建设的逐步深入，对传统的税务机关行政管理理念、管理机制、管理资源、管理方式都提出了新的课题和挑战。信息化、数据化、专业化和系统化的管理技术为税务行政管理的科学化精细化提供了强大的技术支撑，税务行政管理必须与税收信息化建设良性互动，才能实现管理效能和质量的飞跃式提高。

（五）税收征管科学化精细化进程的加快，影响和拉动税务行政管理改革与创新。近年来，税务系统以科学发展观为指导，结合税收工作实际，积极探索和改进征管体制改革，不断加强税收征管，特别是围绕科学化、精细化管理做了大量富有成效的工作，不仅带动了税收工作整体，其中的多项改革直接涉及税务行政管理实践。在这一影响和带动下，税务部门在行政管理方面作了许多有益的探索，取得了一定效果。但是，与税收征管改革步伐和效率相比仍显滞后与不足。主要表现在：一是管理理念、方法和手段仍或多或少受计划经济时代影响，组织机构设置、行政决策、行政计划、行政执行、行政方法等“程式化”“官僚化”管理现象不同程度存在，削弱了税务行政工作效率。二是工作流程仍不够严密规范。在具体事务的管理上，仍存在职能相互交叉、岗责界定不明、工作流程不清、环节衔接不畅等现象。三是过分注重专业化分工，忽视了机构间的协调运作，科学地设计专业管理机构之间的协调工作机制研究不多，抓得不够；四是分工过细带来环节增多、总体工作效率下降的新问题，等等。不解决这些矛盾，税务行政管理就会处于相对松散、无序的状态，严重影响税收工作的效率，形成较高的税收工作成本，既增加了财政负担，也增加纳税人负担，甚至成为征纳双方矛盾的焦点。因此，作为公共行政的第一要政，税务部门必须重新审视自己承担的责任和扮演的角色，在有扬有弃中做出改革与创新。

（六）以新公共管理理论为指导的全球性政府改革，对税务行政管理改革产生深远影响。新公共管理思想主张在政府管理中采纳企业化的管理方法来提高管理效率，强调以市场或顾客为导向来改善行政绩效，强调管理的高效率。这与税务行政管理的根本目标是一致的。新公共管理把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域，对提高税务行政工作效率有促进作用。新公共管理从注重遵守既定规章制度，向注重实际工作绩效、注重提供优质服务的方向发展。而这一点恰是目前我们税务行政管理工作尤其应该加强的一个方面。

四、实现税务行政管理科学化精细化的主要构想及实施策略

（一）树立科学精细管理理念，培科学化精细化管理之源。

要认真学习借鉴现代管理理论，掌握现代管理方法，运用现代管理技术，拓宽管理思路。比如，学习借鉴持续改进的管理方法，及时发现工作中存在的问题和薄弱环节，有针对性地采取改进的措施，达到不断优化的效果。学习借鉴零差错管理的方法，全面提高工作质量和效率。学习借鉴再造流程的方法，简化程序、完善岗责、协调配合、提高效率。学习借鉴项目管理的方法，对重大工作实行项目责任制，集中各方面人才进行会战，推动重大任务的落实和完成。学习借鉴绩效管理的方法，科学设定绩效考核的指标体系，增强考核的可操作性。此外，TQM全面质量管理、ISO质量管理体系、精益生产、学习型组织等现代管理方法与技术与税务行政管理方法有相通之处，可资参考和借鉴。

在此基础上，树立科学、精细的管理理念，指导和推动税务行政管理改革与实践。一要增强把握规律的意识。税务行政管理工作有其自身的特点和规律，不注意认识和掌握其规律，推进税务行政管理科学化、精细化就无从谈起。二要增强精益求精的意识，把高度重视细节的理念融入到税务行政管理工作中，按照精确、细致、深入的要求，从细微环节和具体问题入手，持之以恒，常抓不懈。三要树立成本效率意识，妥善处理好严格规范的程序管理和降低管理成本、提高管理效率的关系，找准最佳结合点。四要增强创新意识。科学化、精细化管理本身就是管理创新。必须不断创新管理理念、管理思路、管理方式，更好地体现时代性，把握规律性，富于创造性，提高税务行政管理效能。

（二）建立科学行政决策机制，固科学化精细化管理之本。

一要推动健全重大事项集体决策、专家咨询、群众参与、社会公示和听证、决策评估等科学民主决策制度，提高决策质量。对涉及税收工作发展全局、重要干部任免、重大项目安排和大额资金使用的重大决策，必须以深入扎实的调查研究为基础，广泛听取各方面意见，由集体讨论决定，杜绝决策的盲目性、随意性和领导个人独断专行。对与群众切身利益密切相关的重大决策事项，要实行社会公示和听证，广泛听取群众意见。对专业性、技术性较强的重大事项，必须进行专家论证、技术咨询、决策评估，同时要规范专家学者的咨询行为，保障咨询意见的客观公正、合理性和可行性。在明确决策责任主体和责任界限的基础上，推行和完善行政问责制、决策失误引咎辞职和处罚制度；同时建立纠错机制，最大限度地预防和减少决策失误。二要积极推行政务公开。除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私之外，都要以公开为原则、不公开为例外，强化民主监督，确保税务行政管理权公开透明运作。三要进一步完善督促检查制度，提高执行力。制度要力求配套协调，避免因制度打架而影响执行效果。要对现行管理制度进行认真清理，保留合理的，补充必要的，废止过时的，形成完善、管用、有效的制度体系，并在此基础上不折不扣地抓好落实。

（三）优化税务行政运行机制，增科学化精细化管理之效。

一要依据职能分解科学设计流程。对整个税收行政管理过程进行系统梳理整合、简化优化，寻求最短路径、最少环节、最简程序、最优方案，形成上下互动、左右联动、环环相扣的链条式作业，既相互促进又相互制约，既提高效率又减少差错。二要合理配置职能，分解岗位职责，建立完善的、操作性强的岗责体系，从机制上保证权责一致。三要强化过程控制，提高工作绩效。根据岗责体系的要求，按照奖优、治庸、罚劣的原则，积极推进行政事务管理绩效考核。要合理确定考核标准。对那些程序性、易于量化的工作，尽可能设计量化指标；对那些非程序性、主观因素较强的工作，设计必要的定性评价指标。要采取科学的考核方法，既注重“人机”结合，提高考核效率，又要坚持综合考核和分类考核相结合，通过综合考核对各行政主体整体职能发挥情况进行全面评价，通过分类考核对各重点工作进行单项评价。要健全考核手段，强化考核结果的运用，把考核结果与奖优评先、行政问责有机结合起来，层层建立责任制，加强检查考核，实行责任追究，确保各项管理要求落到实处。

（四）改善税务行政组织结构，强科学化精细化管理之基。

组织结构必须反映目标、计划和所在的环境。在这个意义上，可行的组织结构决不能是静止、一成不变的。税务组织结构必须根据税收工作环境的需要不断加以优化。一方面，要进一步优化行政管理部门的设置。应按照总局制定的“依法设置、规范统一、明确职责、强化管理、因地制宜、实事求是”的原则，探索完善税务行政管理体制架构。在充分考虑纳税环境、纳税人状况和税源分布情况等组织环境变化的基础上，按照税收管理活动的轨迹，合理设置税务行政组织，既要避免机构重复设置和组织内部的重复分工，又要尊重管理的实际情况，重新确定各职能部门的编制和地位，发挥最大管理效能。另一方面，要构建协调体系，提高运转效率。税收行政管理的长链条性和大量跨部门公共事项的出现，对税务行政部门的运转构成新的挑战。目前普遍采用的按照职能划分部门的形式，对于明确各部门职责起到了积极促进作用。但这种划分方式因自身缺陷不可避免地产生“只见部门树木、不见全局森林”的倾向，使得一些全局性的目标往往被忽视。为摆脱以上困境，可以尝试以下几种途径：1.平衡部门目标和全局目标。以重点任务或公共事项为关注焦点，建立跨部门自动协调机制，按照精细化管理要求，在绩效考核体系中增加以任务事项为对象的绩效考核指标。2.开展部门间双向满意度调查，在容易产生协调问题的部门之间进行充分沟通。3.充分发挥综合协调部门对管理层的协调运转职能。

（五）优化税务行政管理队伍，聚科学化精细化管理之力。

为政之道，首推用人。其关键是要做好“选才、育才、用才、留才”的文章，增强支撑科学化精细化管理的能力。一是进一步优化人才资源配置和组合。现代化税收管理呼唤知识型和创新型的管理人才，但提高干部素质并不能要求人人都是专家。人力资源的配备应当是阶梯型或者宝塔型，在工作中的需求和培养重点应是各有侧重。在“选才、用才”上一定要注意优化人员组合，按照梯次配备力量。二是加快建立激发干部潜能的激励创新机制。要加大公开选拔和竞争上岗力度，拓展干部上升空间，解决优秀人才“上”的问题；逐步推行干部岗位能级制管理，解决后进干部“下”的问题；结合专业化管理的实现，进一步加大岗位轮换、交流力度，为培养复合型管理人才创造条件，实现干部的全面发展。三是要构建和谐友爱的人文环境，改进和加强思想政治工作，营造唯才是举、任人唯贤的用人环境，做到人尽其才、才尽其用，形成一个想干事、能干事、干成事的良好氛围。

（六）创新税务行政管理方式，拓科学化精细化管理之道。

一是系统管理。以总体的角度把系统中的人、财、物、事加以处理和协调，处理好长期和近期、全局和局部、动态和静态的关系，建立起税务行政管理在整个税收管理活动中的合理地位、管理对象的合理关系和组织内部管理的科学结构。二是机器管理。加快税务行政管理信息系统建设，以信息化推动科学化、精细化，从而实现流程运转、工作评价的标准化、信息化、自动化，提高行政效率，降低行政成本，强化行政监督，实现“人管”与“机管”的有机结合。三是知识管理。税务行政管理创新要面向知识密集型税收，围绕知识管理进行组织设计和体制安排，通过“学习、学习、再学习”的不间断往复，使知识最大限度地转化为效益，提高税务组织的应变力和竞争力。四是人本管理。重视对知识的开发、整合、共享，通过能级管理、激励管理等，最大限度地调动税务干部的积极性，尊重其个性，使其素质得到全面提高，能力得到充分发挥，实现人和事业的和谐发展。五是柔性管理。税务组织的主流文化应该具有包容性、开放性和差异性。只有这样，组织才能面对各种思想、价值的激荡和渗透，形成灵活、柔性、合作、共享的管理机制，实现组织成员的自我价值和组织价值的融合。

老子曾说：治大国，若烹小鲜。话虽朴素，但内涵却丰富而深刻。“小鲜”有其自身的特点和成熟规律，必须顺应其规律，烹调次序、手法、调味品种类和分量、火候大小都把握得恰到好处，不急不躁，这样煮出的东西，色鲜味美；若方法不当，粗枝大叶，最后必定“一包糟”。成大业若烹小鲜，科学、精细的管理孕育出尽善尽美的产品和服务，这也是税收事业可持续发展的真谛。

（作者系省国税局党组成员、总经济师）