关于促进循环经济发展的税收思考

关于促进循环经济发展的税收思考

■　刘金良

发展循环经济是全球对人与自然关系深刻反思的结果，是人类社会探索可持续发展道路的必然选择，它体现了以人为本，全面协调可持续的科学发展观的本质要求。加快推进我省循环经济的发展，是省委、省政府把握发展趋势、遵循发展规律，面向新世纪、新阶段而提出的重大战略。税务部门要在发展循环经济过程中发挥引导扶持作用，为我省加快循环经济发展保驾护航。

一、利用税收促进循环经济发展的必要性

（一）发展循环经济是实现可持续发展的必然要求

我国“十一五”规划纲要明确提出，“必须加快转变经济增长方式，把节约资源作为基本国策，发展循环经济，保护生态环境”，以及“十一五”期间单位国内生产总值能耗降低20%左右，主要污染物排放总量减少10%。而实现节能减排目标的根本途径是要大力发展循环经济，把发展经济与节约资源、保护环境结合起来，开辟资源综合利用、反复使用的新途径。

发展循环经济就是要将原来“资源－产品－废弃物”转向“资源－产品－再生资源”的一种良性循环经济模式，其突出特点是减量化、再使用、再循环，实质上是要走一条可持续发展之路。当前，随着甘肃经济社会发展，作为我省主体税源的资源型企业的发展面临着极大的挑战，资源已成为制约我省经济社会发展的“瓶颈”，也给税收的持续发展带来隐忧。不加快调整经济结构、转变增长方式，资源支撑不住、环境容纳不下、社会承受不起、经济发展难以为继。从这个意义上来讲，实现发展循环经济的目标显得更加紧迫、更为重要、更加关键。大力发展循环经济，转变增长方式，建设资源节约型和环境友好型社会，可以有效解决经济社会发展与资源环境之间的矛盾，有利于形成节约资源、保护环境的生产方式和消费模式，有利于提高经济增长的质量和效益，有利于促进人与自然的和谐。可以说，发展循环经济是实现我省经济社会可持续发展的客观需要和必由之路，没有捷径可走。

（二）循环经济取得一定进展，但形势仍然不容乐观

这几年国家通过部署节能减排、开展循环经济试点、加大落后产能淘汰力度、实施“节能产品惠民工程”、汽车家电“以旧换新”等工作，在发展循环经济方面取得了重要进展。根据国家统计局数据，近三年来，全国单位GDP能耗累计降低10．1%，二氧化硫、化学需氧量排放总量累计分别下降8．95%和6．61%。这意味着节约了数亿吨标准煤的能源，减排了二氧化碳等温室气体和有害物质^[1]。

另一方面，我国发展循环经济面临的形势依然非常严峻。长期来看，中国能源消费仍将稳步上升，短期来看扩内需过程中高耗能、高排放行业仍将保持一定的增长刚性，加上节能准入和落后产能退出机制尚未完全建立，完成“十一五”节能减排任务（单位GDP能耗累计降低20%左右，主要污染物排放量降低10%）仍相当艰巨。一些重点企业节能减排工作进展不大，如2006-2007年41户中央企业中，10户石化、电力、和冶炼企业的二氧化硫排放量超标，另有9户企业的主要污染物排放浓度超标。^[2]就甘肃省而言，面临的节能减排形势更加严峻，据统计，甘肃省万元国内生产总值能耗比全国平均水平高61%，万元工业增加值电耗是全国平均水平的2倍多，万元工业增加值取水量比全国平均水平高出80%。

（三）税收是促进循环经济发展的重要政策工具

发展循环经济需要方方面面的努力。企业要树立节能减排的意识，通过技术创新，积极开展能源节约、资源综合利用。政府部门要在积极引导、创造良好环境方面起到主导作用。作为制定和执行国家重要宏观调控手段之一——税收政策的税务部门，要在充分认识税收与经济关系的基础上，发挥税收在促进循环经济方面的作用。

从公共经济学的观点来看，环境是一种特殊资产，从真正意义上讲，它是为全人类所有，为全人类提供一种特殊的公共服务。外部效应的存在，使得税收等公共部门的活动显示出必要性。对于造成环境污染这样负的外部效应后果的企业，私人成本往往小于社会成本，可以通过征收税收让其承担处理污染的成本和弥补其他企业的损失。

从税收理论上讲，“经济决定税收，税收调节经济”，也就是说，离开了经济的发展，税收就成了无本之木、无源之水，经济发展的质量、规模、结构决定着税收的质量、规模和结构；同时，国家利用税收手段对经济发展进行宏观调控，税收政策体现了国家对市场主体在投资、消费、分配等活动的引导和调控。发展循环经济是实现经济社会可持续发展的必由之路，没有经济的持续、快速发展，税收的可持续发展就无从谈起，就失去了发展的动力和源泉。做好循环经济发展这项工作，不仅可以为国家节约大量的能源、资源，也为税收提供了发展的基础和前提条件。同时，国家通过建立支持循环经济发展的税收政策体系，从生产、消费等环节入手，鼓励、引导循环经济发展，为企业开辟新的发展空间，推动形成新产业和一批新产品，有效拉动内需和创造新的就业岗位、解决民生等，这样就有效地培植和涵养了税源，从而实现税收与经济的良性互动和发展。

二、现行循环经济相关税收政策及执行情况分析

现行税收制度中有利于循环经济发展的税收政策可以概括为以下几个方面：

第一，引导企业投资方向，鼓励产业结构升级。一是对西部地区从事符合国家鼓励类产业项目（以内资企业为例，包括医药、信息产业、环境保护与资源节约综合利用等26大项）的企业，可以享受西部大开发税收优惠政策，适用15%税率征收企业所得税。二是在《国家重点支持的高新技术领域》内，拥有国家自主知识产权，取得高新技术企业认定证书的高新技术企业，可按15%的税率征收企业所得税。国家重点支持的高新技术领域包括电子信息技术、生物与新医药技术、航空航天技术、新材料技术、高技术服务业、新能源及节能技术、资源与环境技术、高新技术改造传统产业8大类。三是从事符合条件的环境保护、节能节水项目（包括公共污水处理、公共垃圾处理、沼气综合开发利用节能减排技术改造、海水淡化等）的所得，从项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，第一年至第三年免征，第四年至第六年减半征收企业所得税。

第二，推进节能降耗，提高资源利用效率。主要体现在消费税和车辆购置税政策中：一是2006年4月1日起将高尔夫球及球具、高档手表、游艇、木制一次性筷子、实木地板纳入消费税征收范围。二是2008年9月1日起，1.0升以下（含1.0升）排量的乘用车，消费税税率由3%下调至1%；3.0升以上至4.0升（含4.0升）的乘用车，税率由15%上调至25%；4.0升以上的乘用车，税率由20%上调至40%。三是2009年1月1日起，国家将无铅汽油的消费税单位税额由每升0.2元提高到每升1.0元；将含铅汽油的消费税单位税额由每升0.28元提高到每升1.4元；将柴油的消费税单位税额由每升0.1元提高到每升0.8元等，大幅提高了成品油消费税。四是2009年5月1日起，对卷烟消费税税率予以调整。包括两方面内容：（1）对消费税征收环节调整。在卷烟生产环节征收消费税的基础上，在卷烟的批发环节对销售的所有牌号规格的卷烟加征一道从价税，消费税税率为5%；（2）生产环节消费税税率调整。甲类卷烟税率由45%调整为56%；乙类卷烟税率由30%调整为36%；雪茄烟生产环节的消费税由25%调整为36%。五是2009年1月20日起对1.6升及以下排量乘用车减按5%税率征收车辆购置税。

第三，鼓励资源综合利用和废旧物资回收。主要体现在增值税和企业所得税规定中。增值税方面：一是2009年1月1日起，对销售再生水、以废旧轮胎为全部生产原料生产的胶粉、翻新轮胎以及生产原料中掺兑废渣比例不低于30%的砌块等13种特定建材产品等自产货物、污水处理劳务免征增值税。二是2008年7月1日起，对销售以工业废气为原料生产的高纯度二氧化碳产品、以垃圾为燃料生产的电力或者热力、以煤炭开采过程中伴生的舍弃物油母页岩为原料生产的页岩油、以废旧沥青混凝土为原料生产的再生沥青混凝土、采用旋窑法工艺生产并且生产原料中掺兑废渣比例不低于30%的水泥等自产货物增值税即征即退。同时规定，以立窑法工艺生产的水泥（包括水泥熟料），不得享受增值税优惠政策。三是以煤矸石、煤泥、石煤、油母页岩为燃料生产的电力和热力，利用风力生产的电力以及部分新型墙体材料产品等自产货物执行增值税即征即退50%。四是在2010年底以前，对符合条件的增值税一般纳税人销售再生资源缴纳的增值税按比例先征后退，其中2009年的退税比例为70%，2010年的退税比例为50%。企业所得税方面：企业以《资源综合利用企业所得税优惠目录》（包括矿产资源开采过程中对共生、伴生矿进行综合开发与合理利用，对生产过程中产生的废水废液、废气、废渣进行回收和合理利用，对社会生产和消费过程中产生的各种废旧物资进行回收和再生利用3大类）内的资源作为主要原材料，生产非国家限定并符合国家和行业相关标准的产品所取得的收入，减按90%计入收入总额。

第四，鼓励企业购买、使用节能环保等设备。企业购置并实际使用《环境保护专用设备企业所得税优惠目录》、《节能节水专用设备企业所得税优惠目录》、《安全生产专用设备企业所得税优惠目录》的设备，其设备投资额的10%可从企业当年的应纳所得税额中抵免。

第五，保护资源、限制资源过度开采。资源税以自然资源为课税对象，对开采应税资源和生产盐的单位和个人就其销售数量和自用数量征税，对调节资源级差收入，促进企业公平竞争，促进国有资源合理开采、节约使用、有效配置有着积极的意义。

第六，鼓励企业从事技术研发和创新。企业为开发新技术、新产品、新工艺发生的研究开发费用，在据实扣除的基础上，允许再按当年实际发生额的50%在企业所得税前加计扣除。

这些税收政策的落实，有效地发挥了税收在支持地方循环经济发展中的引导、激励和扶持作用，通过税收政策的激励和引导，营造循环经济发展的良好税收环境，在鼓励技术创新、引导企业投资方向、转变经济增长方式、推动循环经济发展等方面都发挥了重要的作用。据统计，2008年甘肃省国税部门共办理各项减免退税31.23亿元。其中为从事循环经济相关产业企业减免税收9亿多元，有力地推动了我省循环经济的发展，在促进西部地区产业结构升级、发展区域经济等方面都发挥了重要作用。主要包括295户享受西部大开发税收优惠政策企业减免企业所得税4.02亿元；44户高新技术企业减免企业所得税0.5亿元；104户建材、次小薪材，新型墙材、风力发电、煤矸石发电等资源综合利用企业减免退增值税3.17亿元；317户废旧物资回收经营单位免征增值税1.5亿元等。

总体上看，税务部门在贯彻落实促进循环经济税收政策方面做了大量工作并取得了一定的效果，但是在实际工作中也反映出一些问题，有些与我国税收制度设计有关，有些与税务机关宣传不够有关，有些与纳税人对循环经济的认识有关。具体来说，一是我国促进循环经济鼓励节能减排方面的税收优惠政策过于零散，主要分散在某些税种中，没有形成一定的体系，相互之间的协调配合作用难以充分发挥，难以形成整体效应，弱化了税收在环保节能方面的作用。二是现有涉及节能、环保的税收对能源节约、环境保护的调节力度不够。比如资源税，其税率过低，征收范围小，对资源的保护和合理利用起不到明显的调节作用。三是税务部门宣传、指导不够，社会各界和企业认识不到位，仍然有不少企业领导人和财务负责人不清楚、不了解有关税收优惠政策，纳税人发展循环经济的动力不足，需要税务部门进一步加强宣传的广度和深度。

三、做好税收工作为发展循环经济服务的几点建议

当前，全球金融危机的影响仍在持续，国家正在实施积极的财政政策以扩大内需、保持经济较快增长。发展循环经济是应对全球金融危机以及建设资源节约型和环境友好型社会的需要。税收政策作为财政政策的重要组成部分，税务部门一方面要从发展循环经济目标出发完善现行税制，包括改革资源税、环境保护税、增值税、消费税、企业所得税等；另一方面要落实好结构性减税各项政策，优化纳税服务，为循环经济发展创造良好的税收环境。

（一）完善税收政策，为发展循环经济增加动力

一是改革资源税。资源税的特定调整对象是各种资源，对于资源节约，提高利用效率具有重要作用。按照扩大征收范围、改革计征方式、提高税负水平、统筹税费关系的改革思路。（1）扩大征收范围，将那些必须加以保护开发和利用的资源也列入征收范围，如土地、海洋、森林、草原、滩涂、淡水和地热等自然资源。（2）改革计征方式，提高税负水平。实行从价与从量相结合的计征方法，并适当提高单位计税税额，特别是对非再生性、非替代性、稀缺性资源征以重税，以促进资源节约和环境保护，适当增加地方主要是中西部地区财政收入。（3）将各类资源性收费如矿产资源管理费、林业补偿费、育林基金、林政保护费、电力基金、水资源费、渔业资源费等并入资源税。

二是设立环境保护税。具体包括对二氧化硫等废气、废水和固体废物排放收费制度改为征收污染排放税；对含磷洗涤剂、汞镉电池、化肥农药、一次性泡沫餐具、塑料包装袋等对环境有害的产品征收特种产品污染税；对煤炭、原油、天然气、山石、黄金矿等矿产资源的开采行为以及游览、影视剧拍摄等自然保护区开发和使用行为征收生态保护税。通过设置环境保护税，以使环境污染者自行负担控制污染的成本，调动企业治污积极性，并能筹集到更多的环境保护专项资金。

三是整合相关税收政策，突出循环经济导向。如加大对发展循环经济企业的所得税优惠力度，对于符合条件的从事循环经济试点企业免征企业所得税；把资源消耗量大以及会造成环境污染的消费品和消费行为，如一次性纸尿布、煤炭、电池、一次性塑料包装物及会对臭氧层造成破坏的氟利昂产品等，列入消费税的征收范围；对使用清洁新能源的汽车免征消费税和车辆购置税；取消有毒农药、农膜免征增值税的规定；对不符合循环经济要求的企业不得享受税收优惠政策。

（二）落实政策、优化服务，为循环经济保驾护航

一是积极落实各项税收政策，引导企业发展循环经济。充分发挥税收的导向作用，落实国家提高成品油消费税税率、调整乘用车消费税税率、调整车购税税率、资源综合利用等一系列税收政策，发挥税收政策在推进节能降耗，提高资源利用效率，以及加快推动循环经济的发展和经济发展模式的转变等方面的导向作用。一方面加大税法宣传力度，使广大纳税人都能了解循环经济相关税收政策，另一方面不折不扣地贯彻落实好企业所得税法及其实施条例，以及财政部、国家税务总局《关于资源综合利用及其他产品增值税政策的通知》、《关于再生资源增值税政策的通知》等一系列发展循环经济的政策，积极涵养和培植新税源，建立和形成经济与税收的协调和可持续发展的互动机制。

二是进一步优化服务，积极为循环经济的发展创造有利条件。进一步加大对促进循环经济发展的有关税收政策的宣传、咨询和辅导力度，创新宣传形式，开展个性化的税收宣传和咨询，让纳税人及时了解和掌握有关循环经济的各项税收优惠政策，不断提高全社会对发展循环经济重大意义的认识。继续落实好支持经济发展优化纳税服务“二十条措施”和优化服务、简化办税各项规定，推行承诺服务、首问责任制、“一窗式”等服务措施。继续清理简并纳税人报送涉税资料，减轻企业负担。对有利于循环经济发展的企业涉税审批事项，在程序和环节上尽量做到简化，提高办税效率，通过进一步提高服务质量和服务水平，降低征纳双方的办税成本，积极为循环经济及相关产业的发展壮大创造有利条件。

三是服务地方经济，积极主动地配合做好循环经济发展各项工作。积极主动与经委、财政等相关部门配合，进一步充实完善《甘肃省循环经济总体规划》中相关税收政策。加强向国家税务总局汇报和沟通，主动协调争取相关税收政策。服务甘肃经济社会发展大局，立足省情，积极向政府和有关部门提供循环经济税收政策建议和意见，积极为发展循环经济献计献策，为甘肃经济社会发展做出税务部门应有的贡献。

（作者系原省国税局党组成员、副局长）

【注释】

[1]《我国节能减排取得重要进展单位产值能耗持续下降》http://www.news365.com.cn/gdxww/2159414.htm

[2]《审计署：19家石化电力冶炼央企排放超标》http://www.p5w.net/news/gncj/200906/t2403015.htm