税收支持甘肃经济社会发展研究报告

税收支持甘肃经济社会发展研究报告

■　甘肃省国税局课题组

国务院办公厅2010年5月2日下发的《关于进一步支持甘肃经济社会发展的若干意见》（国办[2010]29号）（以下简称《意见》）是专门支持甘肃经济社会发展的政策性文件，具有很强的针对性和指导性，这在甘肃发展史上还是第一次，具有里程碑意义。《意见》进一步明确了我省在全国的五大战略定位，提出了要把甘肃建成全国的工业强省、文化大省和生态文明省的宏伟目标，实施“中心带动，两翼齐飞，组团发展，整体推进”的区域发展战略。《意见》10个方面、47条政策措施都是着眼于解决影响和制约甘肃发展的突出问题，给全省经济社会发展指明了方向，体现了党中央、国务院对甘肃工作的巨大支持和对全省人民的亲切关怀。此件的下发给甘肃的发展带来了千载难逢的大好机遇，省委、省政府要求各地、部门结合本职工作，以实际行动贯彻落实。

甘肃省国税局迅速行动，以实际行动贯彻落实国办文件精神和省委、省政府会议要求，于5月底拟定并下发了《关于开展“税收支持甘肃经济社会发展”课题调研有关事项的通知》（甘国税函发〔2010〕180号），在全系统开展了关于税收支持甘肃经济社会发展的调查研究。经过两个多月的调查研究，各市（州）国税局、开发区国税局和省局各相关处室紧紧围绕税收如何支持甘肃发展这个主题，立足当地实际，在调查研究的基础上形成了子课题报告。在此基础上，课题组在进行实地调研的同时，对各子课题进行深入细致的研究、分析、梳理、归纳和提炼，形成了本研究总报告，现呈送领导和有关部门，供决策时参考。

一、甘肃经济税收发展现状与发展趋势

（一）发展现状

甘肃作为我国西北地区重要的工业基地与资源大省，随着改革开放的不断深入，随着甘肃区域发展战略和工业强省战略的深入实施，2002年以来，国内生产总值以10%以上的速度递增，工业增加值年均递增25.74%，石油化工、煤炭电力、冶金有色、装备制造、建材等传统优势产业经过技术改造，质量和效益不断提升。财政税收连年大幅增长，综合实力和发展能力不断增强，实现了全省经济的稳定较快发展。

近年来的全省国内生产总值一直呈增长态势，2009年达到了3382.35亿元，比上年增长10.1%，是2002年1232.03亿元的2.75倍。其中，第一产业增加值为497.50亿元，增长4.9%；第二产业增加值为1510.98亿元，增长10.4%；第三产业增加值为1373.87亿元，增长11.3%。三次产业结构由2002年的18.40:45.70：35.90调整为2009年的14.71:44.67:40.62。与2002年相比，第二产业所占比重下降1.03个百分点，第一产业下降3.69个百分点，三产业提高4.72个百分点（图一），三次产业结构在调整中日趋合理。

作为甘肃主导产业的工业增加值保持了较快的增长速度。2002年，全省完成工业增加值仅为389.38亿元，2009年工业增加值达到了1191.25亿元，是2002年的3倍。规模以上工业企业完成工业增加值1136.71亿元，比2008年增长10.6%，石化、有色、电力、冶金、食品和机械等支柱产业完成工业增加值在规模以上工业增加值中所占比重很大，达到了84.09%（图二）。其中，石化工业为258.86亿元，同比增长13.51%；有色工业为200.55亿元，增长15.03%；电力工业为145.95亿元，增长8.29%；冶金工业为143.24亿元，增长2.61%；食品工业为120.23亿元，增长10.06%；机械工业为87.09亿元，增长13.69%。全省规模以上装备制造业为92.10亿元，增长13.86%。重工业完成增加值967.09亿元，占规模以上工业增加值的85.08%；轻工业完成增加值169.62亿元，占规模以上工业增加值的14.82%，重工业在规模以上工业企业完成工业增加值中的所占比重远大于轻工业；重工业的增长速度为10.9%，大于轻工业的9.0%（图三）。

社会固定资产投资保持了强劲的增长态势，使甘肃的主导优势产业发展后劲更加增强。全省社会固定资产投资2002年为575.83亿元，2008年增长到1735.79亿元，2009年，在国家宏观政策的鼓励下，全社会固定资产投资大幅增长，总额达到了2479.60亿元，比上年增长了42.85%，八年增长了4倍多。这些投资按照产业来看，第一产业投资129.09亿元，占5.21%；第二产业投资1206.31亿元，占48.65%；第三产业投资1144.20亿元，占46.14%。城镇固定资产投资2076.38亿元，主要集中在采矿业，制造业，电力、燃气及水的生产和供应业。其中，采矿业投资100.88亿元，制造业投资397.40亿元，电力、燃气及水的生产和供应业投资407.80亿元。

全社会消费品零售总额也连年攀升，由2002年的453.50亿元上升为2009年的1183.01亿元，增长了1.5倍。

甘肃的外贸进出口由于受国际金融危机的影响，2009年全省外贸进出口总值大幅下降，为38.21亿元。其中，出口总值为7.35亿美元，下降54.10%；进口总值为30.86亿美元，下降31.30%。

在经济稳定、较快发展的基础上，全省财政收入近年来一直保持较快增长态势。2009年全省大口径财政收入为604.01亿元，比上年增长36.63%，是2002年的4倍多。其中，国税收入为334.7亿元，增长45.8%；地税收入为165.4，增长12.9%；财政部门组织收入104亿元，增长51.9%。

经济决定税收，税收来源于经济，同时，经济结构决定税收结构，税收又是经济结构的反映。2000年以来，随着甘肃宏观经济的稳定增长，主导行业强势走高，能源原材料产品价格上扬，新建和改造项目陆续上马投产，以及国家政策大力扶持等因素的助推，甘肃税收总体运行情况良好，实现了与经济的同步较快增长。2001年至2009年，全省共实现税收收入2390.97亿元，年均递增20.67%。

国税收入是甘肃财政收入的主要来源，占全省财政收入的55%左右。近年来，全省各级国税机关以强化税源管理为重点，建立健全规范的指标考核体系、严密的税收分析和征收管理体系，积极推行科学化、专业化、精细化管理，大力推进信息管税，保持了国税收入稳定、较快增长的态势。从2001年的75.2亿元增长到了2009年的334.7亿元，年均增长20.59%（图四）。尤其是2009年，面对全球金融危机的冲击，全省国税系统在国家税务总局和省委、省政府的正确领导下，认真落实结构性减税政策，克服种种不利因素，积极应对金融危机，共组织入库各项国税收入334.7亿元，整体增长45.8%。

分税种看，2009年增值税完成163.8亿元，增长6.1%；消费税完成132.4亿元，增长225%；企业所得税完成24.3亿元，增长9.3%；车辆购置税完成12.2亿元，增长48.9%；储蓄利息个人所得税完成2亿元，同比下降50.77%。增值税、消费税分别占税收总额的48.9%和39.6%，企业所得税只占税收总额的7.3%。

分所有制结构看，2009年，甘肃省国税收入主要来自于国有企业和股份公司，缴纳税款分别为79.95亿元、209.42亿元，分别占年度国税收入的23.89%和62.58%。私营企业入库税款13.68亿元，占年度国税收入的4.09%；外商投资企业入库税款10.24亿元，占年度国税收入的3.06%；个体经营者入库税款14.47亿元，占年度国税收入的4.32%。

分区域看，2009年，兰白经济圈的省直属分局、兰州市、兰州市经济技术开发区、兰州市高新技术开发区、白银市五个征收单位共组织国税收入198.89亿元，占全省国税收入的59.43%；酒泉嘉峪关共组织国税收入43.87亿元，占全省国税收入的13.11%；平凉、庆阳共组织国税收入35.21亿元，占全省国税收入的10.52%；甘南、临夏共组织国税收入4.99亿元，占全省国税收入的1.49%；其他地区共组织国税收入51.7亿元，占全省国税收入的15.45%。

分行业看，国税收入中来自于石化、卷烟、商流、冶金、煤炭、电力六大支柱产业的占到总额的85.17%，税收收入分产业看：石化为144亿元、卷烟为37.8亿元、商流为36.5亿元、冶金为26.22亿元、煤炭为15.6亿元、电力为24.9亿元，所占比例分别为43.03%、11.3%、10.91%、7.83%、4.66%和7.44%（图五）。

支柱企业对甘肃税收的贡献巨大。甘肃省国税系统共有纳税人27.4万户，其中企业5.8万户，个体工商业户21.6万户，亿元以上重点企业只有24户。兰州石化分公司、兰州卷烟厂、玉门油田分公司、兰州卷烟厂天水分厂、庆阳石化分公司5家企业2009年缴纳国税收入163.89亿元，占到了全省国税收入的48.97%。

从以上经济结构分析和税收结构分析可以看出，近年来甘肃生产总值、财政收入和税收收入、投资等主要经济指标增长一直保持在两位数以上，经济整体运行状况较好。同时也可以看出，甘肃是一个典型的能源原材料省份，税收主要来源于能源原材料行业企业，经济税收的发展仍然受限于“重重轻轻、大大小小”（重工业太重，轻工业太轻；大企业很大，小企业很小）的结构局面，而且这种状况在未来若干年内不可能有大的改变。

（二）发展趋势

近年来，甘肃一直致力于经济结构调整、产业优化升级、发展循环经济和外向型经济，但由于受自然、历史、环境、资源、区位条件和政策因素等方面的影响和制约，仍然存在着经济发展落后，经济结构上偏重于能源原材料，产业链条短、精深加工不够、增值空间小，外向型经济发展落后，吸引外来投资能力不强，转变发展方式难度大等诸多问题。主要表现在：产业结构性问题突出，石油、石化、有色、电力等传统产业比重高，对能源、资源依赖性强；高耗能、高污染、资源性企业比重大，节能降耗和资源保障压力大；产业链条短，深加工产品少，产品附加值不高；企业自主创新能力弱、非公经济和中小企业因受资金、技术、人才、市场、政策等因素制约，发展活力不足等。这样的现状和特征，严重制约着甘肃经济的协调、快速、稳定发展。

国办《意见》在肯定甘肃的战略地位的基础上，明确了甘肃未来发展的战略定位和目标。对甘肃的战略定位是：连接欧亚大陆桥的战略通道和沟通西南、西北的交通枢纽，西北乃至全国的重要生态安全屏障，全国重要的新能源基地、有色冶金新材料基地和特色农产品生产与加工基地，中华民族重要的文化资源宝库，促进各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的示范区。目标是：努力建设成工业强省、文化大省和生态文明省。

国办文件肯定了甘肃省委、省政府“中心带动、两翼齐飞、组团发展、整体推进”的区域发展战略，又进一步明确了甘肃经济发展的战略布局，指出：要优化空间布局，促进区域协调发展：一是大力支持兰（州）白（银）核心经济区率先发展。建设兰（州）白（银）都市经济圈，积极推进兰州新区、白银工业集中区发展，做大做强石油化工、有色冶金、装备制造、新材料、生物制药等主导产业，把兰白经济区建设成为西陇海兰新经济带重要支点，西北交通枢纽和物流中心。二是着力推动平（凉）庆（阳）、酒（泉）嘉（峪关）经济区加快发展。加快陇东煤炭、油气资源开发步伐，积极推进煤电一体化发展，构建以平凉、庆阳为中心，辐射天水、陇南的传统能源综合利用示范区。加快酒泉、嘉峪关一体化进程，积极发展风能、太阳能等新能源及装备制造产业，构建新能源开发利用示范区，形成甘肃东西两翼齐飞的经济增长新格局。三是全面促进区域功能组团协调发展。按照“功能定位、合理布局、组团发展、整体推进”的原则，重点打造一批区域功能组团。祁连山生态补偿区，实行强制性保护，建立生态补偿机制。武威张掖河西走廊绿色经济区，着力加强防沙治沙，大力发展新能源和生态农业。“两州两市”（临夏回族自治州、甘南藏族自治州、定西市、陇南市）扶贫攻坚区，加大政策倾斜和资金支持力度，加快脱贫致富步伐。金昌、白银等为重点的循环经济区，大力推行清洁生产，提高能源资源利用效率。加快天水区域中心城市建设，促进关中-天水经济区发展。

5月20日，甘肃省委、省政府召开全省动员会，就贯彻国办《意见》和省委、省政府“中心带动，两翼齐飞、组团发展、整体推进”的区域发展战略，进行了深入动员和进一步的安排部署，要求全省各地区、各部门立即行动起来，结合实际，制定具体措施，狠抓落实。由此可见，今后十数年，甘肃经济发展将是落实国办文件内容、全面实施“中心带动，两翼齐飞、组团发展、整体推进”的区域发展战略期，加快转变经济方式、调整经济结构、发展新能源新材料、发展特色经济，将是甘肃未来经济发展的总趋势。税收工作将在此大背景、大趋势下，围绕产业发展重点，发挥税收职能作用，支持地方经济发展，国税事业将随着甘肃区域经济发展迎来新的发展阶段。

适应甘肃区域经济发展，全省各级国税机关在深入系统学习、全面深刻领会国务院、省委、省政府相关文件精神的基础上，从税收的角度认真贯彻落实，并创造性地开展工作，着力加强税收征管，为甘肃发展提供财力保障；努力提高纳税服务水平，为广大纳税人提供公平的税收环境；落实好现有税收优惠政策，并积极研究、向国家有关部门提出税收政策支持甘肃经济发展的建议，创造良好的政策环境。

二、现行税收政策对甘肃经济发展的制约因素分析

税收政策是国家经济政策的重要组成部分，对于促进经济稳定、协调、持续发展具有不可替代的重要作用。自1994年分税制改革以来，随着税收政策经过多次调整，我国的税制税政渐趋完善，其对全国包括甘肃经济发展的促进作用也十分明显。尤其是近十年来，西部大开发等税收优惠政策的出台，以及包括增值税转型改革及其配套措施、企业所得税改革、进出口税收政策调整、车购税调整、成品油消费税改革的结构性减税政策的实施，对于拉动甘肃的投资和消费、促进经济增长、促进资源综合利用，发展循环经济，以及降低企业生产成本，增加利润，扩大生产规模提供了有力的支持，有效地促进了甘肃经济的发展。但是，从全国范围来看，改革开放三十多年来，中东部经济发展迅速，甘肃发展相对缓慢。甘肃之所以与中东部之间的差距越来越大，除了甘肃的自然、地理、历史、资源禀赋、产业结构等原因之外，政策因素包括税收政策也是制约甘肃发展的重要因素。

国办《意见》的出台，从宏观上体现了中央对甘肃的支持，给甘肃经济社会实现快速、协调、可持续发展带来了千载难逢的发展机遇，而发展需要相应的税收政策的有力支持。而我国现行税收政策中仍然有许多因素制约着甘肃经济的较快发展，如：跨地区税源转移的问题。国家税务总局下发的《关于印发〈跨地区经营汇总纳税企业所得税征收管理暂行办法〉的通知》（国税发〔2008〕28号），确定50%的税款在总机构预缴，其余50%在各分支机构之间分配，而且分配预缴税款的权力在总机构，汇算清缴也在总机构进行，企业总机构在分配税款方面具有较大话语权，因此往往分支机构所在地预缴税款较少，大部分移出省外。与发达省市相比，甘肃的跨省经营的总机构企业非常少，只有17户，仅占全国的0.14%；相比之下，总机构在外省、而分支机构在甘肃的企业比较多，达到了282户，且这些企业大多数为甘肃的纳税大户，因总机构在外使得税款大量转移。在甘的长庆油田增值税管理也存在税源与税收脱节的问题。跨区经营统一核算，实施总、分支机构管理的企业日益增多，要求实施增值税汇总缴纳的需求日益强烈。但如果实施增值税汇总缴纳后，生产经营地政府就面临着投入了人力、物力、财力的情况下，无税收入库或分配税额较小的尴尬局面，也在一定程度上反映出税收与税源相背离等税收管理问题。再如，从西部大开发政策来看，含金量最大的就是对设在西部地区的符合条件的企业减按15%税率缴纳企业所得税，以及新办交通、电力、水利、邮政、广播电视基础产业的企业所得税实行“两免三减半”。但企业享受这些优惠的基本前提是盈利。而甘肃有很大一部分企业由于规模小、竞争力不强，大多处于亏损或微利状态，实际上享受到国家对西部地区企业的税收优惠十分有限。另外，在进出口退税政策中，国家从2008年下半年开始先后七次提高出口货物退税率，但明确规定，对高污染、高耗能及资源型产品即“两高一资”产品出口不退税。甘肃是一个典型的资源型省份，资源开发与初级加工一直是甘肃省工业的主导，也是外贸出口产品的主导，“两高一资”等资源性产品长期占甘肃出口总额的50%以上，享受不到退税支持，使甘肃的企业和外经外贸发展受到制约。目前，甘肃省全部出口产品平均退税率仅为6.86%，远远低于全国平均水平12.4%的出口退税率。

由此可见，我国现行税收政策对甘肃经济发展存在着诸多制约因素。下面，根据国办《意见》文件中关于甘肃经济发展区域布局定位和省委、省政府的区域发展战略规划，从甘肃实施区域发展战略的角度，对存在的税收政策制约因素加以分析：

（一）构建兰（州）白（银）经济圈过程中的税收制约因素分析

国办《意见》指出：“要大力支持兰（州）白（银）核心经济区率先发展。其重点是积极推进兰州新区、白银工业集中区发展，做大做强石油化工、有色冶金、装备制造、新材料、生物制药等主导产业。”

但是，从税收政策方面看，目前用于这些主导产业的税收优惠政策很少，缺少税收政策方面的扶持。

从长远来看，要推进兰州新区、白银工业集中区发展，发展高新技术产业是必然的选择。目前，兰州有兰州高新技术产业开发区（国家级高新区），白银有白银开发区（省级高新区）。其中，兰州高新技术产业开发区截至2009年底共有高新技术企业123户，占全省高新技术企业77.8%，但国、地税总收入只有8.3亿元，仅占整个兰州地区税收收入总额的3.29%。可以说，兰州的高新技术产业发展速度十分缓慢，对整个兰白区经济发展的带动作用非常有限。虽然《企业所得税法》对高新技术产业方面有优惠政策，但由于兰州、白银的开发区起步晚、基础差、底子薄，高新技术产业发展缓慢、总量规模小，与东部发达地区相比，兰州、白银在此方面享受到的所得税优惠仅为发达地区的零头。毋庸置疑，与经济特区、上海浦东新区相比，兰州、白银开发区在吸引高新技术企业落户和追加投资方面处于明显劣势，几家已经在兰（州）白（银）开发区落户的企业也由于以上原因准备撤资或者在外地开设分厂。如，兰州的中农威特生物科技股份公司是一家生物与新医药技术公司，发展潜力巨大。2009年销售收入为2.7亿元，缴纳增值税0.16亿元、企业所得税0.16亿元，总体税负为11.71%，与甘肃省的整体税负基本持平。目前，该公司已经与天津滨海新区联系，开设了分厂。另一家中德合资企业——耐驰泵业有限公司已经决定在其他地区设立新的生产基地。由此可见，甘肃的高新技术企业在享受与全国大部分地区相同、但低于经济特区和浦东新区的税收优惠政策的同时，在企业生存和发展的其他条件均全面落后于其他地区，“引不来、留不住”的问题十分突出。如果这种状况得不到改善，甘肃省的高新技术产业前景很不乐观，高新技术产业对地区经济发展的带动效应无从谈起。

在增值税一般纳税人认定管理方面，现行管理办法规定，对于企业和个体工商户，只要销售额达到新标准就必须认定，否则，不能使用增值税专用发票，不得抵扣进项税额。管理办法虽然降低了准入“门槛”，有利于企业做大做强，但是此种“强行认定”的政策，对一些由于主客观等多种因素无法取得增值税专用发票的企业（如制氧企业、砖瓦砂石企业等）因无法抵扣而使其税收负担加重，反映极为强烈，政策执行难度较大。个体工商户认定难度更大，如兰州东部市场上千户个体工商户销售的商品量大、利薄，事实上多数已超过年销售额80万元标准，但要每户都认定资格或按增值税税率征收，税负过重，甚至无利可图，认定困难不小。这种规定一方面客观上增强了这些纳税人对税务机关的抵制情绪，给税收征收管理带来了难度；另一方面，由于没有建立起“准入准出”机制，一般纳税人资格认定后就不得取消，客观上也限制了规模较小企业和个体工商户的发展壮大。

白银面临的发展任务更为艰巨。作为典型的资源枯竭城市，在长期计划经济体制下，形成了大量的历史欠账，部分大中型企业由于地方政府财力所限而承担了本应由政府承担的公共建设和公共服务部分。如白银公司、稀土公司、银光公司、靖远煤业公司等企业，年度支出企业办社会部分高达9000万元。随着主导产品原料的铜、煤资源的枯竭，白银的出路在于改造传统产业，培育接续产业，延伸壮大产业链条。但税收政策在这方面的扶持力度并不是很大。数据显示，白银能够享受的与资源型城市经济转型相关的税收政策有三项：一是2008年17户资源综合利用企业享受资源综合利用政策退税0.48亿元；二是三线调整搬迁企业2005年至2008年享受增值税先征后返优惠政策返还税金4.51亿元；三是2001年至2009年，西部大开发税收优惠政策减免企业所得税2.61亿元，税收对资源型转型城市“龙头产业链”的优惠力度不大，作用非常有限。

税收政策对于白银这样的转型城市的扶持力度不够主要体现在现行增值税优惠政策在资源循环利用、节能减排方面调整范围过窄。资源综合利用政策中目前享受政策的多数为利用固体废料的建材等初级产品，技术含量相对较低。而对一些技术要求高，投资大的利用废气、废液等部分项目，很难享受到增值税优惠政策。一是利废如无对应产品或目录中未列举则不能享受。如白银洁能热电公司利用11台瓦斯发电机，通过抽采靖远煤业集团魏家地等矿的瓦斯气体发电，年发电量2500万度以上，利用瓦斯1000万立方米以上，减排二氧化碳15万吨，减排二氧化硫300吨，节约标准煤1.6万吨，余热锅炉每年节约标准煤0.7万吨，“十五”期间共缴纳增值税442.6万元，而企业该期间固定资产投入资金高达3000多万元。瓦斯气体的治理和利用，防范了煤矿事故，利用了清洁能源，改善了环境质量，保障了安全生产，却无法享受利废政策。二是在节能减排环保项目上尤其是白银公司铜冶炼制酸系统污染治理工程，白银公司重金属离子废水处理回用工程，甘肃稀土公司废水治理工程，甘肃银光公司硫酸雾治理工程均属有利于社会、企业、居民的“绿色工程”，但是由于没有直接对应的产品，无法享受资源综合利用增值税减免政策，就企业而言这部分投入往往无利可图或微利，严重挫伤企业投资这类环境综合治理项目的积极性。此外对于低品位矿、难采矿的开采利用，虽然企业投入大量资金、设备，也无法享受相应的税收优惠，挫伤了企业发展循环经济的积极性。

（二）平（凉）庆（阳）能源经济区发展中的税收制约因素分析

国办《意见》指出，要加快陇东煤炭、油气资源开发步伐，积极推进煤电化一体化发展，构建以平凉、庆阳为中心，辐射天水、陇南的传统能源综合利用示范区。

平凉、庆阳两地矿产资源十分丰富。平凉煤炭储量居全省首位，预测地质储量650亿吨以上，煤炭探明总储量37亿吨，至2009年底，平凉共有煤电企业37户，其中：煤炭企业32户，发电企业4户。2009年，原煤产量达到2019万吨，占全省产量的近50%，发电量64.89亿千瓦时，占全省的近20%，以煤电产业为支撑的工业主导型经济格局初步形成。另外，已探明石油储量4000万吨，潜在资源量4.3亿吨，远景资源量5.7亿吨，具备良好的勘探开发前景；石灰石储量30多亿吨。

庆阳地区蕴藏着储量丰富的石油、煤炭、天然气等资源，其中油气资源总量近32.47亿吨，煤炭资源预测储量2360亿吨，煤层气预测储量13588亿立方米，已具备建设千万吨级大油田、亿吨级大煤田和千万千瓦装机容量煤电基地的条件。

虽然平凉、庆阳两地矿产资源丰富，但由于资源税税负偏低，加上国家尚未对资源开发地建立起生态补偿机制，当地人民承受着资源开发所带来的环境恶化、生态失衡等后果，但真正从资源开发中收益很少。以庆阳油区为例，因油层分布片广面大，自上世纪70年代初至今，长庆油田共在陇东油区打井5000余口，修平井场4000余座，开荒修建通往井场的临时性路面上千条，严重破坏了原有的农田、植被，同时，由于多地层的地下钻探和地表超标废水排放，给当地奇缺的水资源造成严重污染。而国家对资源开发地尚未建立起相关的生态补偿机制，也没有实施差异性减排政策，当地政府由于受政策、资金等方面因素的困扰，也无力开展矿区环境治理和生态恢复。陇东油区最早的开发区块现已步入原油产量递减期，油田企业近几年大量搬迁，留给当地的只有萧条的经济和荒凉的景象。2010年7月5日至6日，国务院召开西部大开发工作会议，温家宝总理在讲话中表示，要使西部地区资源优势转变为经济优势，对煤炭、原油、天然气等资源税由从量征收改为从价征收，意味着针对新疆地区的资源税改政策将推广到西部12个省份。这对于平凉、庆阳这样的能源型地区无疑是一个福音，仅以长庆油田一户企业测算，按其销售收入的5%计征，如果按原油产量350万吨、国内原油平均价格3700元/吨计算，可收6.5亿元税收，是2009年实际征收资源税0.76亿元的8.6倍。问题是，即使税收增加使当地财政相应增加，但面对繁重的环境治理和生态恢复任务，显得还是不足。

“总部经济”的财税体制致使资源开发地走不出“捧着金饭碗讨饭吃”的困境。2008年1月1日实行的新企业所得税法规定，企业在中国境内设立的不具有法人资格的营业机构，如分公司，则需要汇总记入总公司计算并缴纳企业所得税。同时规定，某些经过国务院批准的一些大集团公司，要执行汇总缴税。允许汇总缴税的结果对企业发展有利，但使得税收分布和利润分布不对应。目前中石油、中石化所属企业实现的所得税均执行国家税务总局汇总（合并）纳税政策，属中央级预算收入，没有实行中央与地方共享，严重影响地方政府的积极性。以庆阳石化公司为例，随着该公司的搬迁改造完成，按照既定发展目标，2011年炼量将达到300万吨，以后还要发展800万吨，税收将突破80亿元。而该公司2009年仅为庆阳增加财力0.037亿元，占上缴税收的0.34%。同时，实行汇总纳税的财税政策也导致大型企业很少在资源开发地延伸产业链，割裂了相关资源的有机整合，割断了产业链和工艺流程，在开发地创造的附加值少，创造的就业机会少，资源开发地将长期走不出卖资源、卖初级产品的困境。

现行的财税分配体制，客观上不利于资源富集区。庆阳虽然拥有丰富的石油、煤炭、天然气资源，但现行的分税制将增值税收入的75%和消费税收入的100%都归中央，地方仅有营业税和25%的增值税。石油企业的税收大部分上缴中央，省、市、县、乡得到的不多。庆阳又是贫困地区和革命老区，第三产业发展滞后，营业税收入规模小，地方政府的财力少。

老少边穷地区脆弱的经济基础使现行的税收优惠政策难以发挥应有的效应。国家对未来10年西部大开发的新战略目标进行了再次设定，在西部发展政策方面给予了有力支持。但这些优惠政策对经济基础薄弱、基础设施落后的西部来说，其在吸引资金、发展经济等方面的作用仍然有限。以庆阳为例，属于传统的农业地区，工业企业少、企业赢利水平低、减免的范围窄、享受优惠政策的企业户数少。目前庆阳市国税部门管理的企业能享受到优惠政策的只有8户，并且范围较窄，数量少，难以凸现优惠政策的应有效应。

（三）酒（泉）嘉（峪关）新能源基地建设和区域发展中的税收制约因素分析

《意见》指出，要加快酒泉、嘉峪关一体化进程，积极发展风能、太阳能等新能源及装备制造产业，构建新能源开发利用示范区。

近年来，酒泉、嘉峪关风能、太阳能等新能源及装备制造产业发展迅猛：至2009年，酒泉风电装机突破200万千瓦，达到220万千瓦；风电装备销售收入达到64亿元。酒泉市风电及风电装备制造企业实现工业增加值26.4亿元，是酒泉市工业增长的新亮点。目前，“甘肃酒泉新能源装备制造产业园”入驻的21家风电装备制造企业中,有上市公司13家、中央企业8家。嘉峪关装备制造业伴随着酒钢的发展而逐步发展壮大，2009年，完成工业总产值13.2亿元，占全市工业总产值的3.1%规模以上装备制造企业完成工业总产值5.16亿元，同比增长26.8%，已有8家规模以上装备制造业企业，涉及行业涵盖了冶金装备及备件制造、新能源装备制造、专用设备制造、电气设备制造、工程机械制造以及民用核设备制造等众多领域。同时，酒泉、嘉峪关地处新疆、青海、内蒙古三省区交汇要道,与三省区风能资源储备丰富地区运输半径在800公里左右,有发展新能源装备制造业的独特区位优势，前景看好。

现行税收政策既有对酒泉、嘉峪关新能源及装备制造业发展的支持，也有部分政策成为制约因素：

1.税收优惠政策的调整影响风电企业发展。自2009年1月1日起，国务院决定“进口设备增值税免税政策和外商投资企业采购国产设备增值税退税政策停止执行。”风电企业有着“初始投资成本高，产能低，经营周期长”的特点。2009年以后在建或筹建的需要采购国产设备风电企业，不能享受退税优惠政策，影响企业采购国产设备的积极性。自2008年7月1日起，国家对“利用风力生产的电力”税收由减半征收改为即征即退50%的政策。虽然实质上企业享受到的税收优惠是一样的，但是由于政策调整后退税时间上的滞后性，减少了企业的流动资金数量，降低了企业的资金利用效率。

2.网架发展滞后税收优惠政策难以落实。目前酒泉的110KV输变电线路和330KV输变电线路，均不能满足现有风光电企业满负荷发电电力输出的需要；预计建成的750KV输变电线路的输送能力可以达到500万千瓦，但也只能缓解全市2010年完成的516万千瓦风电装机容量的外送需求。致使企业不能如期将“三免三减半”的企业所得税优惠政策享受到位，依照新《所得税法》规定，风电企业享受的“三免三减半”所得税优惠政策是自该项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起。由于风电建设快于网架建设，有电无线，使风电企业享受所得税优惠政策期间盈利能力降低甚至亏损。

3.风电及装备制造企业一次性投资大，回报期长。增值税转型后，实行固定资产抵扣政策，致使风电企业在近10年内无增值税。

4.风电基地建设中，中广核、中广投、国电及装备制造等投资企业都属国有大企业，企业所得税汇总缴纳，导致税收增量与税源建设相互背离，地方即得利益很少。

5.装备制造企业税收优惠政策东西部没有差异。河西装备制造企业由国内风机总装排名前三的华锐科技、金风科技、东汽集团和叶片制造排名前三的中复连众、中航惠腾、中材科技等企业投资，这些企业在东部各省区均享受技术开发区以及高新技术企业税收优惠政策，在西部投资所能享受的税收优惠政策与东部没有差别，再加上西部地方财力薄弱、自然环境恶劣，因此这些企业没有将核心的、附加值高的生产经营项目落户到西部，只是在当地简单组装产品销售，因而制约了酒嘉新能源装备制造业的持续发展。

（四）建设武威、张掖、陇南、定西特色农副产品生产及加工基地的税收制约因素分析

武威、张掖、陇南、定西等地都是农业为主的地区，随着当地政府对于特色农产品生产及加工业的重视，以农产品为主的特色产业发展迅速，农产品购销、加工链条快速延长，精深加工企业向规模化经济发展。武威对外贸易以农产品为主，出口退税主要集中农副产品季节性加工行业；张掖围绕农业产业化的番茄、蔬菜、玉米制种等农产品的加工已颇具规模，所生产的蕃茄酱、脱水蔬菜、玉米淀粉和柠檬酸等产品的出口占据了主导地位，全市认定的出口企业已由2001年的8户发展到2010年的43户，总户数居全省第二位；陇南的花椒、核桃、苹果、油橄榄、茶叶等农副产品享誉中外，2009年，陇南以特色农业产品为原料的各类加工企业完成增值税5.6亿元，同比增长71%，规模以上加工企业达175户，实现增加值4.4亿元，同比增长52.4%，农业特色产业已经成为陇南发展面积最大、覆盖面积最广、从中受益较高、开发潜力最大的优势产业；定西初步培育起了具有区域比较优势和市场竞争力的马铃薯、中药材、花卉、畜牧、食用菌等特色产业，其中中药材在全国市场上的占有份额已经超过20%，并远销韩国、新加坡、马来西亚等20多个国家和省、市。

可以看出，农副产品生产和加工已经成为武威、张掖、陇南、定西经济发展中颇具潜力的增长点。但现行税收政策对农产品加工业还有一些制约因素，在一定程度上影响着农业产业化的的进程，主要体现在以下几个方面：

1.抵扣率设计不科学，存在着“低扣高征”的问题，使农产品深加工企业税负偏高，不利于农产品加工企业的发展壮大。农业产业化存在一条从种植（养殖）、收购、初加工、深加工直至营销的链条。而现行税收优惠政策主要集中在生产环节，而没有激励从农产品的初加工向深加工转变和传统规模型增收向科技创新型转变的机制，也相应提高了企业的税负。按照税收政策规定，农产品加工企业加工的产成品，如果不是《农业产品征税范围注释》的产品，则视为工业品按17%计提销项税额，由于这些产品的加工原材料属于适用13%税率的农产品，由此造成深加工产品税率与原材料进项抵扣率之间的差异。表面上看来，从事农产品深加工的企业享受了初级农产品的抵扣优惠，但实际上却由于“低扣高征”使企业的增值税税负高于其他企业，这种情况下，即使农产品加工企业不增值也要交纳增值税。而只要企业加工增值，其增值税负就要高于其他工业品的17%的一般水平，且加工增值率越小，增值税税负就越大，不利于农产品精深加工业做强做大和进一步发展，与中央支持农产品精深加工发展的政策相背离，无形中为投资者进入这一领域设置了政策障碍，制约了农产品加工增值产业链条的延长。

2.农产品加工出口的退税率偏低，不利于农产品加工企业的发展。目前我国农产品出口退税执行的是5%或13%的退税率，不仅低于一般发达国家水平，而且比国内其他出口行业平均15%的出口退税率也要低。与国际上通行的农产品出口零税率作法，形成了鲜明的对照。同时，由于税法规定的可抵扣进项税额的农产品范围过窄等因素，客观上造成了出口农产品实际承担税款，降低了农产品在国际市场中的竞争力。

3.国家对初级农产品实行免税优惠，由于初级农产品进入购销、加工环节后，难以区分农业生产者自产和购销，同时对一般纳税人实行凭票抵扣进项税管理，这样，也形成了一些征管难题。《增值税暂行条例》规定，对农业生产者自产的属增值税农产品免税范围的产品才允许免税，对单位和个人销售的外购农产品，以及外购农产品用于加工后再销售的应当按照规定税率征收增值税。但在税收征管工作中，税务机关难以准确区分农产品加工经营企业收购的农产品是农业生产者自产的还是从事贩运的，再加上对从事农产品贩运的纳税人又有起征点的税收优惠，这些都增加了税收征管难度，形成了税收执法风险，基层税务人员管理责任大，执法风险大，难管理、怕管理。同时，跨地区收购农产品使用发票不便。一般纳税人购销、加工农业产品，实行凭票抵扣进项税。但从调查结果看，由于到外地甚至跨省收购农产品很难取得发票，农产品生产经营企业只有30%是正常开具收购发票或开具普通发票，还有70%不得不从当地经销企业高价购买，增加了企业收购成本，增加了企业税收负担，客观上限制了农业产业化链条的延伸。

（五）打造金昌、白银等为重点的循环经济区的税收制约因素分析

国办《意见》指出，要打造金昌、白银等为重点的循环经济区，建设七大循环经济基地，努力形成循环经济产业集群。推进石化、有色、化工、建材等传统行业清洁生产，从源头控制污染和保护环境。推动企业向产业园区集中，实现集聚生产、集中治污、集约发展，提高能源、水资源和废弃物的循环利用率。支持和鼓励矿产资源开采加工企业提高采矿回收率、选矿回收率、共伴生矿综合利用率，加强冶炼渣、尾矿等大宗工业固体废弃物综合利用，提升节能降耗和资源综合利用水平。大力实施重点节能工程，通过技术减排、结构减排、管理减排等措施，确保实现节能减排目标。

循环经济是以资源高效利用和循环利用为核心，以“减量化、再利用、资源化”为原则，以低消耗、低排放、高效率为基本特征，符合可持续发展理念的经济发展模式。它要求按照自然生态规律组织生产、消费和废弃物的处理，将传统的高开采、低利用、高排放的“资源—产品—废弃物排放”的单向开环式线形经济流程，转变为低投入、高利用和废弃物低排放的“资源—产品—废弃物排放—再资源化”的闭环式经济流程。资源在这个不断进行的循环经济中得到持久的利用，从而把经济活动对环境的影响降低到最小的程度，旨在建立一种以物质循环流动为特征的经济，实现可持续发展所要求的环境与经济双赢。

我国现行的税收优惠政策，对循环经济发展有一定的推动作用。但是与我国所面临的严峻的环境、资源状况和实现可持续发展的战略目标相比，现行税收政策对发展循环经济的作用是零星的、不系统的，调节的范围和力度是有限的、偏低的。

甘肃在发展循环经济方面任务十分艰巨。截至2009年底，全省纳入从事金属矿、非金属矿采选的企业1066户，缴纳增值税27.7亿元，占全省国税收入的8.28%。随着多年连续采掘，含量高的“富矿”面临枯竭，含量低的“贫矿”即低品位矿由于提炼成本高、无利可图，企业炼化的积极性不高。如：白银公司有色集团股份有限公司矿山经过50多年的开采，资源逐步枯竭，低品位矿储量约2.04万吨。2009年12月24日，国务院正式批复《甘肃省循环经济总体规划》，将甘肃整体列为全国唯一的循环经济示范区，如何支持低品位矿炼化，税收政策应该给予相应的支持。

（六）少数民族地区（临夏、甘南）经济发展中的税收制约因素分析

临夏、甘南是甘肃省的两个少数民族自治州，自然条件十分艰苦，经济发展非常落后，下属的县绝大多数为国家级扶贫县，需要国家政策包括税收政策的大力扶持。然而，促进民族地区经济发展的最大难点在于，缺乏明显的区域性税收优惠政策：一是优惠政策的对比优势不够。《企业所得税法》中规定：“民族自治地方的自治机关对本民族自治地方的企业应缴纳的企业所得税属于地方分享的部分，可以决定减征或免征”。这项优惠政策只对企业所得税属于地方分享的部分给予了民资自治地方一定的减免权限。按照所得税分享改革的有关规定，中央与地方所得税收入分享比例为中央分享60%，地方分享40%（其中：省20%、州10%、地县10%），因此，民族自治地方只能对企业缴纳的所得税的40%部分进行减免，减免权限还在省政府。且《企业所得税法》关于民族自治地方减免税权是为民族自治地方设定的唯一的可以长期使用的区域性税收政策。优惠政策的比较优势不明显，对经济落后、基础设施较差的民族地区吸引内外部投资，加快民族自治地方的经济发展起到了限制性作用。对企业而言，在同等投资规模下，为了享受更多的税收优惠政策，必然会将资金投往可以享受税收优惠政策较多、基础设施较好的经济特区、经济技术开发区、沿海开放城市等，而不会选择民族地区。二是税收产业优惠政策滞后，导向性不明。民族地区迫切需要投资的是交通、能源、高新技术产业及特色产业，但现行的税收优惠政策主要针对的是国家鼓励类产业和新办电力、水利、广播电视等企业，基本上都是为吸引投资而设的，而对民族地区那些急需的投资规模大、经营周期长、见效慢的基础设施建设、农业开发、交通能源建设等缺乏支持力度。三是区域性优惠政策缺乏，使民族地区经济发展更加滞后。民族地区地处边远，自然条件艰苦，以交通为主的基础设施十分落后，融资、服务、人才等软环境条件较差，同时，近年来国家税收政策从支持区域性发展调整为以支持产业优惠为主。这样一来，到任何一个地方投资，可享受的税收优惠政策不再会有大的差别。从而民族自治地方对内外部投资的政策吸引力将大大降低，影响民族地区经济社会的快速发展。由于民族地区属于经济欠发达地区，是典型的“老、少、边、穷”地区，也是国家应重点扶持的地区，与其他地区的快速发展相比，民族自治地方投资环境相对较差，招商引资难度较大，在吸引内外部投资方面，竞争力明显不足，区域性税收优惠政策的削弱，会使民族地区经济发展与发达地区的差距越来越大。

（七）促进关中-天水经济区发展的税收制约因素分析

天水是甘肃的“东大门”，是甘肃经济基础较好、自然条件优越、人文历史深厚、发展潜力较大的地区，经过近几年的发展，初步建立了以机械制造、电工电器、电子信息为主导，产品多样化的工业体系。但整体仍处于工业化、城镇化的初始阶段，农业人口多，扶贫开发任务艰巨。经国务院同意、发改委于2009年6月10日下发的《关中-天水经济区发展规划》和国务院办公厅5月2日下发的《关于支持甘肃经济社会发展的意见》将天水定位为关中-天水经济区的次核心城市。天水抢抓机遇，提出了新形势下的发展目标和任务，其中，发展物流业被确定为重点任务之一。随着天水-宝鸡、天水-定西高速公路的逐步开通，天水计划分别在麦积区、秦州区高速公路接口周围建设现代物流园区。但是，现行税收政策对于物流企业的发展仍然有制约因素，如：物流公司增值税抵扣困难。我国规定货物运输业申请自开票纳税人必须拥有交通运输部门颁发的“道路运输许可证”，但要取得“道路运输许可证”不仅需要拥有自备车辆，而且必须达到一定数量和吨位。由于很多物流公司拥有自备车辆的数量和吨位有限，所以很难取得“道路运输许可证”，也就无法取得运输发票，从而造成物流公司无法抵扣增值税。

另外，从天水近年来主要享受的税收优惠政策——西部大开发税收优惠政策来看，优惠种类单一。目前，西部大开发税收优惠政策主要以减免企业所得税为主，但天水的企业所得税在全年入库税收总额中所占比重很小，以2009年为例，仅为全年入库税收总额的6.78%，因此，以减免企业所得税为主的优惠政策的覆盖面比较小、纳税人受益有限。2005年至2009年享受西部大开发税收优惠政策的企业58户（次），减免所得税仅为0.69亿元。同时，国有企业改组改造、传统产业技术改造和升级等得不到政策的有力扶持，使得地方政府在进行产业结构的战略性调整和重组过程中缺乏税收的支持。

三、税收政策改革建议

为了更加充分地发挥税收的职能作用，更加有力地支持甘肃经济又好又快地发展，根据国家对甘肃经济社会的定位和甘肃的发展情况及发展趋势，现提出如下改革建议：

（一）关于改革和完善增值税方面的政策建议

1.扩大增值税的征收范围。建议将与增值税联系紧密的行业纳入管理，主要目的是解决当前税种交叉、运费抵扣难以控管的问题。建议将建筑安装、交通运输业务纳入增值税征收范围。如果不能一步到位，也可以先将建筑安装业纳入增值税征收范围，择机再将交通运输业纳入增值税范围。在交通运输业纳入征收范围之前，可采取降低运费扣除率，对纳税人购货运费实行按3%抵扣或者取消运费抵扣。

2.清理增值税减免优惠，规范增值税优惠政策。增值税减免优惠原则上应对于那些确需要照顾而又不涉及增加下道环节税负的流通经营环节，可直接减征、免征。对那些需要照顾又影响下道环节税负的，可采取财政返还的形式给与补贴。增值税优惠减免的数量应控制在最小范围。特别是对于粮食企业、民政福利企业，应从财政政策或其他税种优惠政策上去解决其困难，避免用增值税减免这一负面影响较大的优惠政策。从而使增值税减免优惠政策对增值税的抵扣链条的影响减少到最低限度。

3.推行农产品增值税改革，规范农产品进项税额抵扣。建议取消农业生产者销售的自产农产品免征增值税的规定，依率计征，完善扣税链条。同时为支持农业的发展，对从事农产品加工的企业按法定税率征收增值税后，对其增值税实际税负超过一定标准的部分实行即征即退政策，从而彻底杜绝纳税人虚开虚抵行为，大大降低税收管理难度，提高增值税管理质效。

4.实施起征点改革，合理增值税负担。针对增值税起征点规定在实际中存在的问题，建议采取改“起征点”为“免征额”，免征额是指从征税对象中扣除的免予征税的数额。征税对象小于免征额时，不征税;超过免征额时，只就超过部分征税。这样作的好处，可以使相当一部分个体户受惠，也可使处于临近点的业户税负相近，不会出现较大的跳跃，税负更趋合理，也能更加体现税法的公平性。

5.调整增值税优惠，支持地区和产业发展。民贸企业免征增值税政策的实施，对支持少数民族地区发展，活跃民族特需用品市场经济起到了关键作用，而且免税收入占税收收入的比重较小。建议在一定期限内延续民贸企业增值税优惠政策。基于建设环境友好型、资源节约型社会的需要，提高资源的利用率，发展循环经济，增强可持续发展的动力，用税收政策助推低品位矿的炼化，建议将低品位矿的炼化纳入增值税资源综合利用税收优惠的范围。

6.健全汇总纳税制度，提升增值税管理水平。针对目前汇总缴纳带来的区域间税收转移与税收分配、区域间互争财政利益等问题，同时也在一定程度上存在着税收与税源背离的状况，有悖于税法的本意。建议深入探讨完善增值税汇总纳税后利益分享的办法，以合理解决税收与税源的关系，切实提升增值税管理水平。

（二）关于改革和完善消费税方面的政策建议

1.有增有减，调整消费税的课征范围。为适应社会主义市场经济发展的趋势，构建消费税与增值税、营业税相配合、双层次调节的流转税模式。建议将现行营业税“娱乐业”税目中的高尔夫球等“贵族型”娱乐项目和“服务业”税目中的桑拿浴、按摩服务及高档餐饮和住宿等项目在继续征收营业税的同时，纳入消费税的征收范围。对公共汽车轮胎、普通摩托车等生产资料和目前已成为人们生活必需品的护理品、化妆品等，建议取消征收消费税。

2.进一步完善白酒消费税计税价格核定管理办法。建议对高中低档酒采取不同的管理措施。由于我国酒类市场采用的是松散型的管理模式，企业的机构设置、核算办法千差万别，要做到对所有厂家、品牌公平合理的制定最低计税价格，按最低计税价格征收消费税难度很大。建议出台更合理的管理方法，使酒类消费税真正起到既增加国家税收收入，又合理调控市场的作用。

（三）关于完善车购税方面的政策建议

1.实行分级税率，促进节能减排。建议对低排量低排放车辆实行低税率,对高排量高排放车实行高税率，减少污染和资源耗费，促进节能减排。

2.对车购税实行定额税率。建议将原先从价定率的征收方式改为定额税率，改变或调整计税依据。即对同厂家、同型号、同排量的车辆确定一个相同的税额，这样，计税依据实际转化成纳税人提供的车辆合格证明中注明的车辆型号，如果纳税人提供虚假的证明，那么在交警部门将无法办理车辆牌照。因此，不论购车发票开具的价格是多少，只要是同一型号的车辆，所纳税额都相同，这样不仅可以一定程度上避免纳税人利用低开发票偷逃税款，而且也实现了公平性，纳税人容易理解和接受，更简化了车购税征收管理。

3.改革车购税分配制度，充分发挥车购税的税收调节职能，服务地方经济。为了调动地方政府管理好车购税的积极性，建议将汽车车购税归中央，农用运输车、摩托车车购税收入归地方。或是将农用运输车、摩托车的征免权限下放各省，由各省结合各自经济发展的程度、规模、交通状况以及消费需求等因素，确定农用运输车、摩托车车购税的征免幅度，收入归地方政府，用于地方小型公路建设。这样既充分调动地方政府对车购税征收管理的积极性，又能充分发挥车购税的税收调节职能，更好的为地方经济发展服务。

4.尽快实行车辆税收专业化管理模式。以计算机网络为依托，在做到纳税申报和优化服务的同时，强化车购税管理，把机动车生产企业、销售企业的税收管理、车购税征收管理统一到同一部门，实行车辆税收专业化管理，借助机动车销售发票的发票管理手段，以票控税（包括车购税，增值税，企业所得税），信息共享，协同管理，真正实现车辆税收一条龙管理，通过与其他各税种的衔接和管理监督，完善车购税征收、检查、纳税评估及稽查工作。

（四）关于所得税方面的改革建议

1.适当增加区域税收优惠政策。企业所得税新税法实施前，“老少边穷”地区新办企业所得税优惠政策是甘肃等落后地区企业享受的主要税收优惠政策之一。随着新税法实施，该政策被停止执行。西部大开发税收优惠政策是目前甘肃省仅有的有别于发达省份的所得税优惠政策。为了解决日益突出的地区发展差距过大的问题，建议国家适当增加对落后地区企业所得税优惠的政策，出台对在甘肃等落后省份鼓励新办企业的优惠政策，如减免税优惠执行时间从企业获利年度算起、给予企业“五免五减半”的税收优惠等，以达到增强经济活力、促进经济发展的目的。

2.进一步加大西部地区税收优惠力度。7月初，中央召开西部大开发工作会议，对今后一段时期内继续推进西部大开发做出了战略部署，明确了深入推进西部大开发的一揽子政策措施，其中在税收扶持政策方面，已经明确将对西部地区属于国家鼓励类产业的企业，减按15%的税率征收企业所得税，对煤炭、原油、天然气等资源税由从量征收改为从价征收。大的政策框架中央已定，细化的政策措施即将出台。建议在细化政策措施时，能够充分考虑甘肃等西部各省（区、市）的经济发展现状和产业特点，对甘肃等西部各省（区、市）的支柱产业、特色产业加大税收优惠力度，如甘肃的石油化工、装备制造、特色农产品加工等行业，在企业所得税方面，增加一些定期减免税，如“三免三减半”或“五免五减半”）的优惠措施。同时统一内外资企业的产业结构指导目录，并尽量明确、细化，以方便税务机关和纳税人正确理解和执行。对西部大开发税收优惠的方式建议增加税前扣除、加速折旧、投资抵免等间接优惠方式，使亏损、微利等真正需要鼓励和扶持的企业真正享受到税收优惠政策。

3.加大对发展循环经济的税收政策支持力度。去年12月24日，国务院批准了《甘肃省循环经济发展规划》，把甘肃省整体列为全国唯一一个循环经济示范区；今年5月2日，国务院办公厅出台了《关于进一步支持甘肃经济社会发展的若干意见》。国务院在《意见》中明确，有关部门要按照职能分工，明确目标任务，研究支持甘肃经济社会发展的具体措施，指导甘肃进一步破解发展难题。建议有针对性地制定出台一些支持发展循环经济，支持高新技术企业，支持企业技术创新的税收扶持政策，比如给予循环经济区内高新技术企业“三免三减半”或。“五免五减半”的企业所得税优惠，加大对利用“三废”产品进行生产的税收优惠力度，将企业购进的节能、环保性固定资产纳入准予加速折旧固定资产范围，以鼓励、引导企业实施环境保护、节约资源能源。

4.对于民族自治地方给予税收优惠。根据《中华人民共和国企业所得税法》第二十九条规定，自2008年1月1日起，民族自治地方的自治机关对本民族自治地方的企业应缴纳的企业所得税中属于地方分享的部分，可以决定减征或者免征。自治州、自治县决定减征或者免征的，须报省、自治区、直辖市人民政府批准。《中华人民共和国企业所得税法实施条例》第九十四条进一步规定，企业所得税法第二十九条所称民族自治地方，是指依照《中华人民共和国民族区域自治法》的规定，实行民族区域自治的自治区、自治州、自治县。目前企业所得税中央、地方是按照60：40分成的，根据新企业所得税法及其实施条例规定，对甘肃省来说，40%部分可以由自治州、自治县报省人民政府批准后减征或免征。建议省政府协调民族地区和相关部门给予民族自治州政府减免地方分享部分企业所得税的权限，同时建议将40%部分全由民族地区分享，以促进我省民族地区的经济社会发展。

（五）关于资源税方面的改革建议

在中央西部大开发工作会议上，中央已决定在西部地区进行资源税改革，原油、煤炭、天然气由从量计征改为从价计征。甘肃是个资源型省份，为了增强甘肃发展的财力，建议将森林、黑色金属矿产品、有色金属矿产品、非金属类矿产品也列在资源税改革之中，实行从价计征。

（六）研究开征环境保护税

甘肃是一个资源开发省，又是青藏高原生态屏障和黄河水源补给区的重要组成部分，大部分区域属于国家主体功能区划中的“禁止开发区”和“限制开发区”。为了保护环境、保持可持续发展，建立环保和资源补偿机制，为此建议：尽快研究出台环保税：（1）将在“禁止开发区”和“限制开发区”开发及循环产业现行排污收费制度进行费改税，提升其立法层次，将排污收费改为征收环境保护税。（2）将在“禁止开发区”和“限制开发区”采挖各种中药材缴纳的“草皮承包费”纳入征税范围征收环境保护税，其税收收入作为专用基金，用于生态环境保护。（3）将资源开采地地方政府实行的和将要实行的带有环保性收费，或资源补偿性收费或基金都纳入环保税范畴。

（七）关于完善出口退税政策方面的建议

建议进一步调低出口退税超基数部分地方财政负担比例。虽然目前出口退税超基数部分各级地方政府、地方财政负担比例已由最初的75：25调至92.5：7.5，但是甘肃地方政府财政困难，经常出现退不出的现象，希望国家能进一步调低甘肃地方政府负担比例。以解决目前不少“小县城、大企业”县（区）财政困难无力负担百分之几的退税资金，而导致出口企业退税不能实现的状况。

（八）关于税收体制方面的改革建议

1.对新能源基地的地方政府和企业给予税收政策倾斜。由于新能源基地的建设投资大、周期长、回报慢，同时政府又要投入大量的前期费用。因此建议调整西部地区的企业所得税财政分成比例，增加地方分成比例，建议将现行的6：4改为4:6分成（即中央4，地方6）；同时继续加大对甘肃的财政转移支付力度，支持甘肃加快发展。

2.关于改革消费税的建议。现行消费税为中央税，预算级次100%上解中央，地方没有分成。甘肃2009年消费税增长225%，达到132.4亿元，占全年税收的39.6%，可到了和财政算账的时候，由于全是中央收入，致使我省国税系统付出了大量的征收成本后得不到分成，一些地方的公用经费无法得到保障，同时也挫伤了地方管好消费税的积极性。建议将消费税入库预算级次比照增值税或企业所得税的预算级次的办法，按一定比例划归地方一部分。

3.关于既促进新能源企业发展，又增加地方财政收入的建议。为了使我省的新能源基地企业发展又能使地方财政税收增加，建议对甘肃新能源基地比照增值税转型前《财政部、国家税务总局关于印发东北地区扩大增值税抵扣范围若干问题的规定的通知》（财税〔2004〕156号）文件规定，给予酒泉千万千瓦级风电基地风光电及装备制造等新能源企业采购固定资产取得的进项税金，实行东北地区扩大增值税抵扣办法。即“纳税人当年准予抵扣的进项税金不得超过当年新增增值税税额，当年没有新增增值税税额或新增增值税额不足抵扣的，未抵扣的进项税额留待下年抵扣。”

参考文献：

1.国务院办公厅《关于进一步支持甘肃经济社会发展的若干意见》（国办[2010]29号）。

2.2009年甘肃省《政府工作报告》。

3.2009年《甘肃省国民经济和社会发展计划执行情况和2010年国民经济和社会发展计划草案报告》。

4.甘肃省统计局、国家统计局甘肃调查总队：《2009年甘肃省国民经济和社会发展统计公报》。

5.甘肃年鉴编委会：《甘肃统计年鉴》2002-2009，中国统计出版社。

6.甘肃省国家税务局：《甘肃国税统计》2001-2009。

课题组组长：朱俊福

副　组　长：贾曼莹　李雪松　刘　虎

成　　　员：张进文　李志远　左伟胜　白兆瑞　张学显　向　宇

　　　　　　张永伟　宫　建　赵俊杰　王应科　张国斌　陈正祥

执　笔　人：张国斌　陈正祥　任　伟　丁子茜