甘肃省税源分类分行业管理问题研究

甘肃省税源分类分行业管理问题研究

■　陈科军

税源管理是税收管理的基础，是决定税收征管水平的重要方面。税源管理模式是税源管理的方式，选择科学与否直接影响到管理的质量与效率。

一、现行税源管理的主要模式及存在的问题

我省目前的税源管理以属地管理为主，在基层税务机关，分片设立税务分局或税务所，分局（或所）在辖区内再按路段街区由税务管理员分段分区管理。随着我省经济社会的发展，现行税源管理模式已不能很好的适应新时期税源管理的需要。

（一）近十年经济社会和税收发展的新变化

1.税收收入、登记户数增速远远高于税务人员增速。1999年到2008年十年间，我省国税系统，税收收入增长了340.74%，登记管户增长了60.25%，税务人员仅增长了4.5%；地税系统税收收入增长了297.86%，登记管户增长了33.76%，税务人员仅增长了3.57%。^[1]分片管理模式不能很好的适应日益增长的税收收入和登记管户的需要。

2.经济多元化，不同经济主体在经营管理上存在较大差异。1999年到2008年十年间，从不同经济性质税收收入构成情况看，国税系统，国有企业税收收入由71.61%降至27.62%，下降了44个百分点；集体企业税收收入由9.06%降至1.12%，下降了7.94个百分点；股份公司税收收入由7.01%升至55.12%，上升48个百分点；私营企业税收收入由1.17%升至4.89%，上升3.72个百分点，此外其他企业、外商投资企业、个体经营税收收入的比重也有不同程度的上升。地税系统，国有企业税收收入由49.81%降至19.58%，下降了30.23个百分点；集体企业税收收入由22.23%降至4.09%，下降了18.14个百分点；股份合作企业税收收入由3.17%降至0.25%，下降了2.92个百分点；股份公司税收收入由12.03%升至55.69%，上升43.66个百分点；私营企业税收收入由0.57%升至2.81%，上升2.24个百分点，此外其他企业、外商投资企业、个体经营税收收入的比重也有不同程度的上升。^[2]

随着西部大开发的进一步推进，中央对促进甘肃发展十四条意见的贯彻落实，国家制造业中心的逐步西移，以及甘肃投资发展环境地不断改善，甘肃省经济社会将迎来新一轮高速发展的良好机遇，投资主体和经济构成将进一步多元化。

经济主体多元化，使经济利益明晰化，利益驱动效应更加明确，不同经济主体在经营管理方面存在较大差异，特别是股份公司、私营企业、外商投资企业、个体经营及其他企业快速发展，税收风险越来越大。

3.不同行业财务核算差异进一步加大。我国的会计核算制度体系包括39个会计准则、《企业会计制度》《金融企业会计制度》《中小企业会计制度》，原来的十多个行业会计制度并未废止，有许多企业仍延用原会计制度。特别是新会计准则的实施，在企业的财务核算中，更好的应用了财会人员的职业判断，财务核算趋于灵活、多样，加大了税收监管的难度。实行分片管理，就意味着税收管理员要对各种会计核算制度都要熟知，实事上税务干部难以做到不到面面俱到，样样精通。

4.不同行业不同地区间税收政策方面的差异逐步加大。为促进我国经济社会健康快速发展，国家实施了一系列新的发展战略，税收作为国家进行宏观调控的有效手段，被赋予了更多的使命。税收减免由过去解决纳税人困难的临时性减免、吸引外资的特定区域减免，逐步向促进经济社会可持续、协调发展的结构性减税方向转变，不同行业、不同产业间税收政策的差异进一步加大。从执法层面上看，要求对相关税收政策在一个地区内公平的适应于相关行业、产业的所有纳税人。

（二）现行分片管理模式存在的问题

分片管理模式下，同类同行业纳税人分散在不同管理分局（或所），分局（所）不便于是统一管理，上级税务机关又无暇顾及，存在的主要问题；一是税源监管机制不畅，运行效率不高；二是不便于建立分类分行业税源管理、纳税评估办法，征收管理缺乏系统性。三是不同经济区域间执法不统一，同类同行业纳税人间税负不公平；四上人力资源未得到优化配置，征管力量不够集中；五是不便于对税务干部进行分类分级培训，干部教育培训效果不佳；六是不利于建立分类分行业的风险管理机制，不能对高风险的企业进行有效控管。

上述问题存在的客观现实，需要我们研究探讨更为科学的税源管理方式方法。

二、税源实行分类分行业管理的必要性

税源分类分行业管理是指在属地管理的基础上，针对纳税人相关要素的不同特点，按照一定的分类标准分类分行业划分管理对象、区别管理方式、分别配置资源、突出管理重点、增强税源管理的针对性和实效性，达到对税源实施有效控管的一种管理方式。实行税源分类分行业管理，是新形势下对税源进行科学化、精细化管理的正确选择。

一是有利于打破管理区域界限，实现对重点税源的集中管理。实施分类、分行业专业化管理后，重点税源的管理就不再受区域管理界限的制约，基层税务机关可以把重点税源户集中起来，成立专门的重点税源管理分局，加强对重点税源的集中管理。

二是有利于合理搭配人力资源，充分发挥专业人才的作用。实施分类分行业管理后，可以重新整合人力资源，根据重点税源管理和各类、各分行业税源管理对税务干部税收、会计、法律、纳税评估等专业知识的不同要求，分类选拔税收管理员，使税务干部人尽其才。

三是有利于实现专业化管理，提高税收征管质量。实行分类分行业管理后，可以充分发挥个人专长和主观能动性，形成若干支专业和行业管理队伍，整体提高税收征管质量和效率。

四是有利于夯实征管基础，实现对税收的科学化、精细化管理。实行分类分行业管理后，对相同类型相同行业的纳税人实行集中管理，各税务管理分局（或所）可以对所管不同类型、行业的纳税人的资料进行集中分析比对，了解管辖行业的生产流程和经营特点，探索利用个性化税源监控指标和专业化税收管理方法对企业进行有效管理。税收管理员也可以通过横向对比，发现同类、同行业纳税人经营管理中存在的差异，总结管理经验，提高管理水平。

五是有利于对税务人员实施分类分级培训，提高干部教育培训的针对性、实用性，切实提高税务人员的能力和素质。实行分类分行业管理模式后，便于对税务人员有针对性地进行专业知识和专业技能培训，提高税收管理人员分类分行业管理和进行纳税评估的能力，通过对重点行业税源管理人员的重点培训，切实加强对重点税源的有效管理。

三、税源分类分行业管理的内涵和基本类型

长期以来各地税务机关对税源进行属地管理的同时，适应新情况、新变化，积极探索，逐步形成了一些新的管理模式，主要包括以下八种类型：一是按纳税人的规模分类管理模式，也可以称之为为重点税源管理模式。将纳税户分为重点税源企业、一般税源企业和个体户。其中对重点税源企业按其上年缴纳增值税、消费税、所得税税额的大小和上年销售收入、利润的大小不同分为省级、市级、县级重点税源企业，分别按不同要求实施差别管理与服务。如省直属分局、各市州的重点税源管理分局。二是按大类分类管理模式。基层税务局一般是按本地辖区内集聚度较高的几个重点行业和集聚度较低的其他行业划分若干大类，实施差别管理。如国税系统金昌国税局按工业、商业、个体工商户分设管理一、二、三分局，按行业进行分类管理。三是特定区域管理模式。指对享受特殊税收政策的特定投资区域内的企业实行专门管理，如省直属的兰州高新技术开发区国税务局、兰州经济技术开发区国税局，天水国税局下设的天水经济开发局国税局等。四是特定行业管理模式。指对便于单独管理的特定行业，实行专业管理的模式。如地税系统对餐饮娱乐业、车辆运输业设置文饮所分局、车辆管理分局，实行专业化管理。兰州市城关区国税局对五里铺批发市场设置专门管理分局。五是按税种管理的模式。即纳税人所适用的不同税种实施分类管理。如国税系统车购办，专门负责车辆购置税的征收管理。六是按纳税人的纳税信用等级分类。分为A、B、C、D四类纳税人，分别采取相应的管理与服务措施；七是按纳税人的风险级别和风险事项实施分类管理。按纳税人的风险级别大小和风险事项的重要程度，分别采取相应的税收风险控制和应对的措施；八是按政策风险类别实施分类管理。如按纳税人享受增值税税收政策的风险类别，可分为农副产品收购加工企业、资源综合利用企业、出口退税企业、享受残疾人就业优惠企业等政策风险类别，分别实施风险控制管理；

四、税源分类分行业管理应遵循的原则

构建科学的税源分类分行业专业化管理体系应注重把握以下五项基本原则。

一是先分类、后分行业；先分组、后到人的原则。应先对所有的纳税户按经营特点、产业关联度等进行分类，在大类内，再按行业进行二次分类，将纳税户分成行业，对其中便于按行业管理的，单独实行行业管理，其余的按行业实行分组管理。对人员较少的县区局，可将管理户责任进一步落实到税收管理员。

二是抓重点兼顾一般的原则。在税源管理中要抓住重点企业和重点风险环节进行重点管理，实现征管资源的优化配置，提高征管效能。对其他纳税人主要关注异常指标的管理。既体现抓大不放小，也体现抓重点兼顾一般的工作方法。

三是管理与服务并重的原则。税收管理的最终目标是提高纳税人的税收遵从度，根据“纳税遵从=严格执法+优质服务”的理念，在推行分类分行业专业化管理的同时，实施分类专业化服务，提高服务的层次，明确服务内容，落实服务举措，在方便纳税人的同时，提高纳税人对税法的遵从度。

四是能力与岗位适配原则。基层税务机关在设置税源管理岗位时，应根据各类岗位对人员素质能力的要求，制定岗位能力要求标准。在配置人员时，根据岗位需要，分类分行业选拔，使岗位需要与个人能力两者科学适配和有效对位。

五是注重管理规范化、标准化的原则。在推行分类分行业管理的过程中，要注重制定分类分行业管理的标准和专业化管理的规范，促进税源分类分行业管理与专业化管理有效对接，形成科学的税源分类专业化管理体系。

五、税源分类分行业管理的模型选择及操作

（一）建立分类分行业管理的标准，对纳税户进行科学分类

各级税务机关构建和完善税源分类分行业管理体系的首要任务是对税源分类分行业管理模式的选择。应制定一个基础性的统一的分类标准，对辖区里所有纳税户进行科学分类，形成适合本地实际的科学的税源分类分行业管理体系。在此基础上，可结合各地税源的特点，实施有重点的差别化管理。一是确定适宜区域管理的纳税户范围，对其进行专门管理。此类区域主要包括除国家级重点税源的外的省级、市州级经济开发区，聚集程度较高的专业市场等。二是各级税务机关应根据本级税收收入来源构成情况，确定重点税源企业的标准和范围，对其进行重点管理。选择确定的主要依据为税收收入、销售额等。三是对相对独立且适宜行业管理的特定行业，实行行业管理。四是对其余纳税户按大类进行分类管理，可以按工业、商业、个体工商户进行分类，也可以按产业的关联程度分类，比如建筑业、房地产业、建筑材料经销业这些关联程度较高的行业可以归并为一类。五是对便于单独征收的税种进行按税种管理。

（二）建立与分类分行业管理相适应的组织架构

对税源实施分类分行业管理，必须对现行的税源管理机构进行改革，建立与分类分行业管理相适应的组织架构。

1.在省局、市州局层面，一是对达到一定标准的重点纳税户，由省局、市州局设立重点税源征管机关，进行重点管理；二是对国家级经济开发区、高新技术开发区等特定区域内的纳税户和专业市场，设立专门的管理机构进行管理。

2.在基层税务机关，按大类设立税源管理机关，进行分类管理。如在县区局，可设置工业类管理分局、商业类管理分局、个体工商户类管理分局，进行分类管理。

3.对聚集程度较高、税源较大的行业，专设行业管理分局，对特定行业实行行业管理。

4.对税源较大的乡镇，可设立综合类的农村管理分局，实行属地管理。

（三）管理分局内，按行业分组管理，取消一人管片和管户

无论是行业管理还是区域管理，都应实行行业分组管理。一人管片或管户，时间一长容易产生公权私有化，出现人情税关系税，成为干部不廉洁的土壤和条件。实行分组管理，可以实现管理人员相互监督，可以丰富管理思路，也可以对少数管理难度大的纳税人强化管理力度和措施。实行分组管理，自然就组成了若干纳税评估小组，可以使税收分析和纳税评估实现经常化、制度化，从而提高重点税源的管理质量和水平。分组管理可以有分有合，但分是相对的，合才是绝对的。日常管理可以分户到人，对涉及纳税评估、定额核定、初审调查、发票核定、注销调查等重大事项必须由小组集体实施，然后按程序上报审批。

对人员较少的县区局及各类分局，可以延用现在的管户到人的方法，但至少应按行业配置管理员。

（四）分类分行业配置人力资源、培训干部，充分发挥团队的优势，提高税源管理的专业化水平

各级税务机关应制定重点税源管理岗位、特定区域税源管理岗位、特定行业税源管理岗位、分类税源管理岗位人员应具备的知识、能力等条件，通过考试考核选拔各类税源岗位管理人员，使各类管理人员能人尽其才。在干部教育培训中，按管理人员类别组织培训，真正做到干什么、学什么，缺什么、补什么，切实提高教育培训的针对性和实用性。

（五）建立分类分行业管理办法、分析评估指标体系

一是制定税源分类管理办法。税务机关的征管部门和各类管理分局共同制定分类分行业税源管理办法，根据不同类型、不同行业税源户的特点、风险类型，管理重点，管理的方式方法，服务的重点环节制定分行业的管理办法，为科学化、精细化管理提供依据。对重点税源加强监管，对小企业、个体户等双定户，以“公平、从轻”为管理的基本思路，对待上体现公平，为他们提供一个公平的竞争环境，使其在竞争中优胜劣汰。税负上坚持从轻，给他们一个完成资本原始积累的空间，培植新的重点税源。二是建设分类分行业的评估模型和指标体系，充分利用现有的征管理信息和纳税人的申报信息进行纳税评估，扩大评估覆盖面，增强评估结果的准确性，真正把管理的重点放在高风险的纳税户上。

（六）建立分类分行业风险管理体系

要逐步将风险管理的理念引入行业税源管理。一是省、市局应建立分行业的税收风险特征库，充分利用现有征管系统信息，对各类行业进行风险分析识别、风险提示和风险控制；二是县局利用风险特征库定期对相关重点行业纳税人进行扫描和排序，分行业评定纳税人的风险等级；三是基层分局根据纳税人的不同风险等级实施差别化的行业应对管理措施。

经济社会不断发展，要求税收管理的模式也应不断发展、不断创新，只要我们坚持改革，不断创新，就能找到更加科学、合理的管理模式。

参考资料：

1.严安《关于基层税务机关建立税源分类专业化管理体系的探索与思考》，江西省国税网。

2.佚名，《实施税源行业分类管理的实践与思考》，新余市国家税务局直属分局网。

3.张新征《落实省局整合规范机构设置意见实现税收分类分行业的专业化管理》，石家庄国税局网。

（作者单位：省局教育处）

【注释】

[1]资料来自2000年、2009年《中国税务统计年鉴》

[2]资料来自2000年、2009年《中国税务统计年鉴》