预算的理论流派

二、预算的理论流派

在简要介绍了国家预算的基础知识之后，需要探讨一下预算的基本理论。关于预算的理论大约有三种，即均衡预算论、功能预算论和高度就业预算论。

(一)均衡预算论

所谓均衡预算论，即是主张无赤字收支平衡预算的理论。其理论基础是古典经济学中所一再强调的市场竞争原则，该原则认为资本主义经济具有自律机制，通过市场竞争可达到资源最佳配置，反对任何形式的政府干预。以此为前提设定的某些财政制度本身就具有自动调节和稳定经济的功能，被称为自动的或内在的稳定器(built-in-stabilizers)。

在国家预算中，税收是最典型的根据经济状况而自动发生变化的项目。当经济繁荣时，税收会随着个人收入的增加而增加，由于绝大多数税收是采取比例税或累进税，人们税后可支配收入的上升幅度会小于收入增加的幅度，从而消费需求增长可自动得到控制。反之，当经济萧条时，人们收入减少，税收也会自动减少。这样，可支配收入的下降幅度要小于收入的下降幅度，从而消费需求下降幅度也较少，可维持一定的经济增长。

政府的转移收支也是一种重要的自动稳定器。当经济萧条时，领取失业救济金的人和享受其他社会福利的人就会增加，从而从整体上阻止可支配收入的下降，进而阻止消费滑坡。反之，经济过热时，失业救济和其他社会福利会自然减少，于是将在一定程度上抑制个人可支配收入的增加。

均衡预算论在实践上有两种体现，一是年度均衡预算，即每个财政年度均是收支相抵，没有赤字，也不必发行公债。二是周期均衡预算。这种预算要求的不是逐年的平衡，而是谋求整个经济循环周期的平衡。按经济学的一般法则，经济总是波动的，有萧条也有繁荣，有上升也有下降。因此硬性要求每个财政年度都收支相抵既不可能也无必要，应该在经济循环周期中，抽肥补瘦，综合平衡。也就是说应在经济高峰处造成财政盈余以抑制通货膨胀，在经济低谷处以赤字来刺激经济，摆脱萧条。图5-2就是周期均衡预算的示意图。应该指出，周期均衡预算在总的原则上是谋求财政收支平衡，但是均衡的考虑实际上已经脱出均衡预算的理论框架，带有相当的政府干预色彩，已经比较接近于下面要讲的功能预算了。

图5-2　周期均衡预算示意图

资料来源:华民编著:《公共经济学教程》，复旦大学出版社，1996年12月第1版，第367页。

(二)功能预算论

功能预算论的核心是相机抉择(the Discretionary Approaches)，是典型的凯恩斯主义的产物。针对20世纪30年代出现的经济大萧条和大批工人失业，凯恩斯认为经济危机的根本原因在于有效需求不足。因此他反对古典经济学关于市场机制自发调节机制的理论，提出光靠市场机制不能解决有效需求不足，必须要依靠政府的干预来提高社会消费倾向和加强投资引导。凯恩斯在其《就业、利息和货币通论》中写道:为了扩大社会需求，最聪明的办法还是双管齐下，一方面设法由社会来统制投资量，另一方面用各种政策来增加消费倾向。“为了消费倾向和投资引导两者相适应，政府机能不能不扩大”^[1]。在凯恩斯提出的扩大政府投资来解决社会有效需求不足的理论基础上，凯恩斯的门徒们又进一步提出了完整的功能财政理论。凯恩斯主义者认为，财政预算不在于追求政府的财政收支平衡，而在于追求没有通货膨胀的充分就业。为了实现这个目标，预算可以是盈余的，也可以是赤字的。当国民收入低于充分就业水平时，政府应该实行膨胀型财政预算，通过减少盈余或造成赤字来增加投资开支实现充分就业。反之，当出现通货膨胀时，政府应该实行紧缩性财政政策，通过减少赤字和增加盈余来抑制需求的上升，缓解和消除通货膨胀压力。功能财政的基本点是政府应该关注经济增长而不必拘泥于预算平衡，政府财政收支应服从于宏观经济调控。

凯恩斯主义者还用数学公式和几何图形表达了这一思想。他们认为由消费加投资构成的社会有效需求所决定的一般收入均衡通常都要小于充分就业时的收入均衡，因此结论是有效需求不足导致了失业的存在。为了消除失业必须要扩大政府投资，也即把财政收支纳入国民收入均衡之中。于是就有了下列2个国民收入均衡条件:

　　　　　　1)C+S=C+I

　　　　　　2)C+S+G_t=C+I+G

其中C为消费，S为储蓄，I为投资，G_t为财政收入，G为财政支出。

图5-3　政府支出与国民经济均衡

资料来源:丁冰著:《当代西方经济学流派》，北京经济学院出版社，1993年6月第一版，第55页。

式1)是凯恩斯提出的国民收入均衡公式。该式表明:消费加投资所决定的国民收入一般均衡总要伴随着失业或通货膨胀。式2)是萨缪尔森对凯恩斯国民收入均衡公式的补充，在式1)之中加入了财政收入和财政支出两个因素。式2)表明，当有效需求与充分就业的总供给不一致时，政府可以通过增加或减少财政收支来使两者达到均衡。如图5-3所示，当总需求为C₁+I₁时，就可以加上G的因素，从而使总需求曲线从原来的(C₁+I₁)的位置上移到(C₁+I₁+G)的位置，并与45度线相交于E点，由E点决定的国民收入水平OY_f便是充分就业的均衡国民收入水平。很明显，这时的国民收入水平要高出仅由市场机制所决定的国民收入水平OY₁。

(三)高度就业预算论

所谓高度就业预算论，其核心是政府支出应该保持在充分就业条件下所能达到的净税收收入水平。即使是在经济萧条、税收水平较低时，政府支出也不必等于该年度的收入，而是可等于预计的充分就业时所达到的税收水平。换而言之，高度就业预算论所关心的是:“当经济在潜在的产出水平上运行时，政府应该有多少收入和支出以及赤字会是多少。”^[2]

高度就业预算论同时也被称为结构性预算论。术语的改变往往反映着现实世界的变化。这种理论刚刚被提出时，人们称之为充分就业预算，不久人们便意识到能够达到的最高就业率也只能是95%—96%，也就是说总是有4%—5%的失业存在。此理论也就随之更名为高度就业预算论。不久，现实又使人们不得不承认，即使到了高度就业水平之后，政府仍然有大量的赤字。因此这一理论又被更名为结构性预算论。

高度就业预算理论是20世纪50年代以后由美国经济发展委员会提出的。当时，美国经济发展委员会开始逐步认识到凯恩斯功能财政造成的危害而开始转向均衡预算。美国经济发展委员会认为，凯恩斯主义的相机抉择不仅造成了财政赤字大幅度增加，而且政策决定的时滞太长，预测的误差也较严重，以致企业界不仅要承担市场竞争带来的风险，而且还要揣摩政府的经济政策，从而使经济更不稳定。

美国经济发展委员会提出的高度就业预算理论是均衡预算论的发展。该委员会认为政府的预算和经济政策应从长计议，不应只着眼于“烫平”短期的经济波动，而要从经济循环中取得动态平衡。为此，政府的财政收入水平应该依照充分就业条件下的国民产出来定，而且应该保持一定的财政盈余，以用作公债的还本付息。高度就业预算理论还吸收了古典经济学中关于财政制度是经济中的内在稳定器的思想，认为按高度就业水平确定的税率一经设定，即会独立运行，发挥自动调节的稳定功能，从而可消除凯恩斯功能财政带来的政府对国民经济所作的主观武断硬性调节的危害。

美国经济发展委员会所主张的高度就业预算理论在实施时有两个原则。一是高度就业水平下的预算平衡原则，即按95%以上的人都有工作的前提条件来设定税率，以使预算收入与支出能保持平衡;二是边际预算平衡原则，即额外支出由额外税源去弥补，预算盈余通过减税去消除。

高度就业预算理论虽然回到了均衡预算的立场，但也没有完全排斥功能财政。美国经济发展委员会认为，当国民经济处于战争、大规模自然灾害等紧急状况或出现严重通货膨胀和萧条时，政府仍可以相机抉择通过赤字财政来刺激经济。美国经济发展委员会还认为，当人口的增长和生产力发展使国民经济达到了高度就业，国民收入大大增加时，政府在税率上作主观变动不仅是可允许的，也是必要的。

(四)预算理论的沿革

上述三种预算理论反映了西方发达国家在不同历史时期国家预算实践的变迁。

到20世纪30年代为止，均衡预算论是资本主义发达国家的主导预算理论。在资本主义刚刚兴起之时，严格的年度预算平衡是为了在政治上限制和制约作为落后生产力代表的封建贵族的权势而被广泛提倡。当资产阶级坐稳江山之后，均衡预算论主要是代表了肯定和推崇市场机制的生命力的思想。小政府主义，即认为国家只是充当“守夜人”的角色，其他一切应交给市场去办的主张在政治、经济上占绝对主导地位。

然而，20世纪30年代的大萧条，使凯恩斯的功能财政论在短时期内取代均衡预算理论。人们开始认识到市场机制不是完美无缺的，经济的不稳定是不可避免的。为了对付周期性危机，人们起初只是对严格的年度均衡预算作修正，采用周期均衡预算。但是失业和通货膨胀的交替发作，使凯恩斯的相机抉择理论十分流行时，赤字财政和公共投资几乎成了挽救经济的唯一手段。同时，经济周期的规律性和非对称性也迫使人们逐步放弃周期性均衡预算而信奉功能财政，着力运用政府预算去平衡整个经济。为维持政府自身运作而制定的预算已经失去其本来意义，成为宏观经济调控的手段。同时，政治家为了一党一己的私利，也紧紧抓住功能财政这面旗帜，把国家预算作为扩大权势，延长自己的政治生命而随心所欲玩弄的政治工具。

尽管如此，许多人在凯恩斯主义盛行的20世纪30—40年代已经看出了功能财政的破绽。他们指出，在危机年代出现的赤字是税收下降和支出增加同时作用的结果，赤字的本身就是下一次危机的动因。20世纪70年代出现的长达10年之久的西方发达国家的滞胀使更多的人不得不认真思考功能财政的功过，对其存废作出“相机抉择”。不仅是以弗利德曼为首的货币主义和供应学派重新拾起古典经济学的武器，猛烈攻击凯恩斯主义的赤字财政，主张返璞归真，重新回到市场竞争的立场上来，就是凯恩斯的弟子们也对功能财政提出怀疑和种种修正。他们对凯恩斯的国民收入决定理论提出批评，指出凯恩斯所主张的关于失业与通货膨胀不会同时并存而是连续相互替代的观点不符合实际情况，以此为模型建立起来的有效需求管理理论和功能财政理论需要修正。有人指出，既然失业和通货膨胀是连续替代的，没有交点和断点，那么任何一种失业和通货膨胀目标水平都是反映了若干个通胀——失业替代曲线上的任意选定点。这样也就不存在一个唯一能支配其他所有因素的点，从而以充分就业为条件的功能财政是不可能的。政府预算只能沿着赤字增加的道路前进，最后庞大的财政赤字将使政府完全丧失调控宏观经济的能力和意志。

以此为背景，强调均衡原则的高度就业预算理论于20世纪60年代应运而生。越来越多的人，包括经济学家和政府官员要求为被凯恩斯所破坏的预算原则恢复其本来面目，纷纷强调均衡预算原则的复归，通过重新确定财政收支平衡的原则，有效地抑制公共支出。他们认为预算是维持国家政务的本原功能，应以多种方式来控制和调节收支以保持其平衡。调节的基本方向是控制支出而不是税收，即应千方百计按比例削减支出，而不是在税率上动脑筋，以使赤字得到控制。同时，人们还强调减少政府支出的意义不只在于改善政府财政收支状况而且还有利于私人经济部门活动范围的扩大，有利于市场经济的完善。从20世纪80年代起，西方各国都经历了痛苦的财政改革和重建的过程，并为此而建立了国家预算的如下两大基本法则:

第一，平衡预算的原则。美国国会于1997年通过《1997年平衡预算法》，规定在2002年以前实现财政收支平衡。克林顿政府经过努力将一度高达2 900亿美元的财政赤字减了下来，实现了财政盈余，1998年财政盈余额为692亿美元，1999年又增至1 244亿美元。

第二，货币当局独立于财政的原则。如果货币当局不独立于财政当局，政府仍可或向银行透支，或增加货币供应量来维持徒有虚名的平衡预算。货币供应数量的变化就不是客观的，而是主观的。过多的货币势必造成经济运行中的信号扭曲，从而使经济的参与者决策错误。