地方政府的补助

六、地方政府的补助

中央政府对地方政府的补助也是地方政府的重要收入来源，本应在上一节关于地方政府收入中一并讲完，但是，政府间的补助是一个极其复杂而在实践中又十分重要的问题，因此专门辟一节讲一下有关补助问题的基本理论。

中央政府对地方政府的补助，从理论上讲叫作一国国内政府间财政转移支付制度(Fiscal Transfer System)。财政转移支付制度是将中央政府财政收入的一部分转作地方政府的收入来源，以满足地方政府支出需要的一种财政制度。

(一)补助地方政府的必要性

本章的前几节分别从不同的角度对地方分权的必要性作了分析。但是，地方分权并非十全十美。由于地方政府的一切出发点是地方利益的最大化，经常会与中央政府的全局利益产生矛盾。为使局部利益统一到中央全局利益上，还需要中央政府对分权模式的地方公共经济活动进行统一领导和调控，并设定一套政府间财力再分配的制度予以保证。中央政府对地方政府进行财政补助的必要性主要体现于以下五方面:

1.纠正外部性。这也可称为成本与效益对等原则(The Principle of Equivalence Between Benefit and Cost)。前面在分析地方公共产品及其有效供给时，外部性作为一个重要问题被提出过。由地方政府提供公共产品的外部性体现为两个方面:一是利益外溢，二是成本外溢。当利益外溢时，地方政府往往只是根据本地区居民受益作出支出的决策。但从全社会来看，该地方政府的公共财政支出收益就被低估，该地区居民以税赋形式支付的成本超过应该支付的成本。同样，当成本外溢时，该地方的公共财政支出效益被高估了，当地居民以税负形式支付的成本少于应该支付的成本。如果利益(成本)外溢仅涉及少数地区，有关地区可以通过自由协商来解决，以求公平合理负担。但是，一旦外溢涉及面广，自愿协商就难以进行，此时就需中央政府出面调解，通过辅助手段以使各个地方政府的成本与收益取得一致，从而达到资源的有效配置。特别是对利益外溢的地方公共产品，中央政府有必要按溢出程度大小对地方政府提供财政补助。

2.纠正横向财政不平衡。这也叫资源配置区位中性原则(The Principle of Location Neutrality for Resource Allocation)。上文曾提出过财政净利益概念。由于各地区的自然资源、人口和经济发展水平不同，必然会使各地方政府的财政能力及财政需求不相同，产生各地区之间财政净利益的差异。这种差异的存在，首先不符合公平原则。它使生活在不同地区的人即使经济状况是一样，但享有的地方公共产品却是不同的。其次是财政净利益的差异影响人们的经济行为决策，会造成资源配置的扭曲。投资者不仅要考虑当地是否有市场，而且还要考虑能享受多大的财政净利益。在市场前景同样的情况下，投资者总是倾向于选择财政净利益大的地方设厂开店。不仅投资者，一般居民也是如此，从个人效用最大化出发总是朝财政净利益较大的地区迁移。这对企业和个人来说是一个理性行为，而对全社会来说是扭曲了市场的区位，有可能造成资源从效率较高的地方流到效率较低的地方，形不成资源的最优配置。为了纠正这种横向之间不平衡，只能由中央政府出面通过补助来减少或消除地区间的财政净利益差异。

对此，也有不同看法，有的研究表明，横向不平衡的纠正并不需要中央的补助。其理由是房地产的价格差异会自动抵消财政净利益差异。如果某一地区在财政净利益上处于劣势，投资者和居民纷纷离开，当地的住房和地产价格就会下降。与此相对，在财政净利益上具有吸引力的地区则因迁来者增多而出现房地产价格上升。这种房地产价格的变化，最终将使每个地区的投资总成本和生活成本趋于一致，从而保持了各地区之间的平衡^[6]。这种说法在理论上是可行的，但忽略了各地区之间经济社会发展水平不一致所产生的巨大影响。这种说法在地区差别较小的欧洲国家或许得以成立，在发展中国家则很难得到事实的支持。地区差别是客观的、巨大的，没有中央政府的协调，光靠某一市场因素是解决不了这个问题的。

3.纠正纵向不平衡。这也可称为弥合地方财政缺口(To Fill the Local Fiscal Gap)。从第五节对分税制的理论分析就可以看到，以税收形式取得的收入大部分被中央政府收走，地方只留有非流动性税收一块，税基比较小。地方政府虽然还可以通过借贷，行政性收费等手段增加收入，但是并不能改变财政收入不足的局面。地方政府为了提供一定水平的公共产品，常常出现支出大于收入的局面。然而，中央政府则掌握了大部分税收并只负责提供全国性公共产品，常常出现本级财政支出小于收入的局面。地方上支出大于收入和中央的支出小于收入的局面被称为纵向财政缺口。纵向财政缺口的填平只能靠中央向地方提供补助，把归于中央的一部分税收以补助形式同地方分享。这种分享应该是无条件，地方应该掌握以补助形式从中央转移来的财政资源的使用权，以弥补分税制的内在缺陷。

4.最低服务标准，或称最低服务标准原则(The Principle of Mininum Standards of Services)。这是公平与效率原则的延伸。社会保险、卫生保健、教育和社会福利等都是以实物、货币和劳务形式出现的，具有强烈再分配因素的公共产品。中央政府出于社会公平的目的把按统一标准向全体国民提供这些公共产品视为己任。比如，以统一标准向所有国民提供九年制义务教育，对所有国民提供最低水平的医疗保健服务等等。在存在着中央政府以下级别地方政府的国家里，也即是在地方分权体制下，这些公共产品又都是由地方政府来提供的。但是，各地方政府在本地区居民的偏好和地方利益最大化驱动下，各自提供这些公共产品的数量和种类却又是不同的。这就造成了在全国范围内难以实现社会公平目标。因此，中央必须从财政上采取措施保证全国各地区都有能力提供最低限度的此类公共产品。当然，最低服务标准也有效率上的考虑，因为实现最低水平的服务标准有助于减少阻碍地区间要素与商品流通的壁垒。比如设立社会基础设施最低服务标准将会促进投资者去相对落后的地方开发，从而提高了全国资源配置的合理性。

5.政策诱导。这也可称之为地方公共产品全国优效品化原则(The Principle of Local Public Goods as National Merit Goods)。也就是说，通过财政补贴来鼓励地方更多地供应被中央认为是有效投入的公共产品。由于中央和地方的立场不同，偏好不同，对地方公共产品的评价也必然不同。当中央对某一地方公共产品的评价高于该地区政府的评价时，此项地方公共产品便成了全国优效品。如对污染的治理，中央政府的评价必然高于地方。但受财政限制，或者因外部性缘故，地方虽然在认真进行污染治理，但其劲头不大，步子不快。为鼓励此类全国优效品的提供，中央就不得不通过财政补助来矫正地方政府不积极的行为偏差。反之，对有些公共产品，中央的评价低于地方的评价，它便被视为全国劣效品，需要抑制其提供和消费，但地方政府出于对本地居民偏好和地方利益的考虑却不肯放弃这种努力。此时，中央也有必要使用财政手段来改变地方决策。这种例子不多，极端地讲，某一处于河流上游的地方政府为了满足本地区居民偏好，过量抽取河流的水，从而造成中下游地区的缺水。此时中央为了使中下游地区都能合理用水，除行政上进行干预之外，还要在财政上想办法，出资补助地方政府另开水源，建立合理用水保障体系。全国优效品原则实际上是用财政补助手段来诱导地方政府按照中央的意图和政策取向来办事。

此外，处于经济稳定的需要，中央政府也需要对地方进行补贴。虽然宏观经济稳定是主要通过中央政府对利率、汇率的调控来实现的，但是，各地方的投资活动兴旺与否也事关经济全局。因此，在经济萧条时，中央政府补贴地方政府，通过扩大各地方政府采购所引起的乘数效应来加速经济回升也是一个十分可取的办法。

(二)补贴的手段与效益

一般而言，如图10-4所示，中央政府的财政补贴可分为有条件补助和无条件补助两大类。有条件补助中又分为专项补助和配套补助。

图10-4　中央政府财政补助示意图

1.无条件补助，也称一般性补助(General Grant)或无条件的不配套拨款(Unconditional Nonmatching Grant)，是指对补助款项用途不加任何条件，也不需要地方政府配套的由中央政府拨给地方的一次性固定数额财政资金。无条件补助一般是为了纠正纵向不平衡而由中央下拨的，是为了弥补中央和地方之间财政缺口而从中央转移来的财政资源。因此，地方政府如何使用这笔来自中央的拨款是不受任何约束的。这笔款项既可以被地方政府用来增加地方公共产品的供应，也可以用来为居民减免税收。从结果来看，无条件补助既有公共支出扩张效应，也有私人消费扩张效应。但是大量研究表明，在扩大公共支出上，中央政府的无条件补助比地方自有收入的增加更为有效。

2.有条件补助也称选择性补助(Selected Grant)。这种补助在发放时都附带一定的条件，只有地方政府满足了这些条件才能获得补助。根据补助条件的不同又分为专项补助(Categorical Grant)和配套补助(Matching Grant)。

第一，专项补助是指规定了资金使用途径的补助。有人称之为有条件的不配套拨款，意为用于中央政府指定的特殊用途的无需地方资金配套的一次性固定数额的中央补助。专项补助一般用于促进诸如教育、卫生、农业、社区发展等在中央看来十分重要的事业发展，带有明显的社会公平性质。专项补助对于促使各地达到最低服务标准，实行社会财富再分配，提高资源配置优化程度具有重大意义，是纠正横向不平衡的重要手段。专项补助的目的是为了平衡各地区的财力，而不是以刺激公共支出的扩张为目的的。因此，专项补助发放的标准是各地区公共产品需求与税基之间的差异。对税基小收入少的地区提供较多的专项补助以使其有能力提供最低限度的公共产品。

第二，配套补助也称有条件不封顶配套拨款(Conditional Open-end Matching Grant)，是指规定了资金用途并需要地方政府拿出一定配套资金的中央补助。地方政府在使用配套补助时不仅要按中央指定的用途开支而且要拿出一定比例的自有资金与中央补助金共同使用。配套补助主要用来纠正外部性，通过中央的补助和地方自助，双管齐下来矫正公共产品因效益外溢造成的低效率，补偿因成本外溢给其他地区造成的损失。中央在提供配套补贴时，其拨款多少应根据外溢程度的大小。换而言之，利益(成本)外溢程度决定了地方自有配套资金的比例。要注意的是，虽然配套补助有矫正公共产品外溢的功能，但是它必须依赖于地方财力。如果地方政府因财力限制和无法拿出相应配套资金的话，中央的配套补贴也就无法实施。

配套补助中地方财力问题从侧面提醒人们，虽然中央对地方财政补贴有多种手段，但起决定性作用的还是地方政府本身。地方政府通过发展地区经济增强财力是从根本上解决问题的办法，只靠中央政府，指望各种补助过日子是行不通的。从中央政府来说，要增加对地方的各种补贴，它必须同时增加其税收来作为提供补贴的财源。因此，在一部分地区得到补助的同时，其他地区会发现，自己的处境并没有任何改善，因为中央的新税收使地方财源减少，无力提供新的或更多的公共产品。出于同样道理，有些地方甚至会发现它们的处境会变得更糟。即使接受补助的地区也不一定会感到明显的改善，因为任何补助只是按最低标准，是向其他地区求相对平衡，而并非让被补助者的公共产品提供水平超过其他地区。

出于这一种考虑，中央政府在提供补助时常常要求地方政府作出自助努力。除了更经常地使用配套手段，减少一般性补助和专项补助之外，还要求地方政府按照各自税收努力程度来确定补助的金额。地方政府征税努力越大，获得中央政府的补助也就可能越多。补助与征税呈正相关关系。

按地方政府征税成绩进行补助称之为税收努力补助(Tax Effect Grant)。假设对每一种地方税都按规定的税率征收，那么每个地方政府的税收额为R。同时设定每一种地方公共产品的最低提供水平，按此水平，每个地方政府的公共开支为E。由于税收不足需要中央政府补助，中央政府的补助额应为E－R。再假定有两个地区，分别为A地区和B地区。在A地区和B地区税收努力为1时，中央把通过对地方补助而达到的地方公共支出水平设定为1E时，A地区的R=0.25E，即从地方税收所得收支只够支付维持一定水平公共产品供应的四分之一。根据E－R的计算方式，中央政府应该补助A地区0.75E的经费，即四分之三的共同开支由中央政府补贴。B地区的地方税收为0.75E，相应的中央补助额为0.25E。

如果A地区和B地区税收努力为2时，中央政府把通过对地方补助而达到的地方公共支出水平相应提高到1.6E。那么，A地区的地方税收入将上升为0.5E，那么中央对它的补助也就从原先的0.75E上升为1.1E。对B地区来说其地方税收相应上升为1.5E，中央对其补助从原来的0.25E下降到0.1E。从结果来看，A地区因税收的增加而使其支出得到了更多的中央补贴。但对B地区来说是税收上升带来的中央补贴的减少。

有人据此认为，按照税收努力提供补助是隐含了对基础好、税收增长快地区的征税。从地方利益出发，税收努力补助不如一次性的无条件补助来得平等。但是，从全局看，显然是税收努力补助有利于资源配置优化。无论原来基础好坏，只要地方认真去增加税收，会给地方经济带来不同的利益。税收努力型补助有利于调动地方的积极性。从中央政府来说也可集中财力多多扶持经济落后的地区。