西方入侵者对各关行政权的全面掠夺

三、西方入侵者对各关行政权的全面掠夺

（一）英国全面掠夺各关行政权的阴谋和压力

英国政府否定英国领事对英籍税务司的司法管辖权，丝毫不意味着英国政府尊重中国海关行政权。相反，这意味着英国放弃了领事对中国海关的外部控制，造成英国政府尊重中国独立主权的假象，以便于英籍税务司对中国海关进行内部控制。从保留中国独立主权的外貌上看，英籍税务司仅仅是中国政府聘请的客卿，但从英籍税务司掌握中国海关行政权的实质上看，则是英国对华实行了半殖民地的间接统治，这是当时英国既不能征服中国，而又力求统治中国的最好侵略方针，也就是把中国沦为半殖民地的最好方针。所以英国政府很快就明确了，它对中国的政策并不停止在仅仅控制江海关的行政权力上，而是进一步控制中国所有各关的行政权力。

早在江海关成立洋税务司制度之初，上海的英国商人就已叫嚷，上海加强缉私，其他四口依旧走私，将把他们置于对其他四口外商的不利地位，毁灭他们在上海的贸易。就是根据这种奇怪的逻辑，早在1854年10月4日，克拉兰敦就已在包令的报告上批示，可以预见的主要问题是，把洋税务司制度推广到其他四个口岸去。后来，巴麦尊在下院答复质询中也明确宣告，他已命令包令把上海的洋税务司制度推广到其他四口去。⁽⁶²³⁾1855年1月29日克拉兰敦在发给包令的训令里，肯定上海的洋税务司制度是成功的，同时也和上海英商唱同一调子，说是在上海一口实行这种制度，将会毁灭上海的英商贸易。1855年9月克拉兰敦就训令包令说，上海的洋税务司制度如果不推广到其他口岸去，那么通过上海的进出口贸易就可能分散到其他口岸去。因此，包令应该通知中国的钦差大臣，英国政府不能容忍这种各口“不平等”制度。不仅如此，英国政府不可能否认中国海关有权禁绝鸦片贸易，洋税务司要是强制禁止鸦片走私，就危及不列颠和印度的利益。⁽⁶²⁴⁾但是，出乎克拉兰敦意料的是，包令在1856年的报告里却指出在新制度之下，上海的贸易有所扩张，例如在1854～1855年的贸易年度，单是茶叶出口一项，就比前一年度增加了2000万磅。1855年英国对上海的出口就比前一年增长了75%。

1856年12月9日，克拉兰敦在通过英国商务部征求英国对华贸易大商行和商会的意见后，训令包令说，除非其他各口也实行同样的制度，上海的制度就不能永久实行下去。如果推广不成，那就应和美法两国代表取得联系，采取一致行动，结束上海的制度，同时通知中国当局，确保关税收入是中国当局的责任，英国政府没有这样的责任。克拉兰敦所谓英国政府没有责任的最大隐痛，显然在于洋税务司既然负责查缉走私，那就要断绝鸦片走私。而鸦片走私却是万万禁绝不得的。⁽⁶²⁵⁾

出乎克拉兰敦意料的是，1857年2月4日，包令向他报告说，上海的制度，“特别是对鸦片贸易发挥了想象不到的特殊的安全保护作用”。不仅如此，由于税务司的“影响”，海关抽取关税收入以改善航道，改革征税制度，纠正各种弊端，对贸易也产生了有利的作用。在其他口岸，“使人非常担心的是，对中国法律的习惯性违反是产生麻烦、苦恼和困难的根源”。税务司从海关监督和领事手中接管权力以后，无数的问题，当场就解决了。而江海关英籍税务司也从中就取得了巨大而又日益增长的重要身份地位，提高了不列颠的声誉和尊严。⁽⁶²⁶⁾

在这里，有必要来看看中国当局的态度。如前所述，江海关洋税务司制度是1854年6月由两江总督怡良和麦莲达成原则协议，于同年7月12日由江海关道吴健彰和三国领事具体建立的。在1855年9月以前，有关地方官员对中央政府一直守口如瓶。1854年2月16日，怡良和许乃钊的会奏说，从1853年9月7日上海小刀会起义后，直到同年11月20日吴健彰在内地设关征税期间，“大关各口均无货船进入”，从11月20日到12月30日，内地关卡只收得商税2278两。这两个封疆大吏绝口不提三国领事颁布暂行章程实行代征的事实。1854年7月怡良上奏说，“所有上海税务已委领事官会同苏松太道办理妥善，嗣后必当严饬本国商民恪遵条约”。⁽⁶²⁷⁾怡良对他和麦莲协议出卖江海关行政权的罪恶勾当含糊其词。咸丰六年二月丙午（3月24日）怡良的奏章里出现了苏松太道兰蔚雯禀称“英夷司税李泰国”字样。⁽⁶²⁸⁾这是地方大员首次向北京政府透露江海关已由外国人“司税”的最初消息，至于李泰国为何司税，则只字不提。到1855年9月，两广总督叶名琛才说，自小刀会起义以后，“该夷商出口进口，货物无可稽查，偷漏者为数颇巨。咸丰三年冬间，前上海道与英、美、法各国领事再三会议，直到四年春间，始议定一切税饷，俱由各该领事代为经理，不待官为稽查”。⁽⁶²⁹⁾这时距1853年9月9日三领事发布暂行章程已达两年之久，并把代征的时间拉后半年多。可见地方当局对中央是多方掩盖事实真相的。

在50年代初，江海关报送中央政府的税收是根据1843～1849年的实解额上报的，在1851 ～1852年度为545687两，到1852 ～1853年实解591941两，有盈无绌。⁽⁶³⁰⁾前面说过，《北华捷报》称，1854年7月12日至1855年1月31日半年间江海关实解已达1267834两。税收如此增长，使清政府上上下下，大喜过望。地方大僚把这种增长看成是洋税务司的功劳，倍加赞赏。1856年3月怡良和吉尔杭阿的会奏说，“李泰国呈称，福州关税，偷漏甚多。有商船1只，装茶叶出口，照例约该完纳税银25000两，该船仅完税银1700两。又福州设关以来，征收茶税，每担1两5钱或1两，或不及1两，较上海每担征银2两5钱者，大有区别。又宁波关毫不稽查，全无税则，运米出洋，亦不阻止”。⁽⁶³¹⁾李泰国如此揭露福州、宁波两口的走私漏税情况，显然是为的在地方当局面前讨好卖乖，制造舆论，把上海的洋税务司制度推广到其他口岸去。

英国驻华公使包令也遵循伦敦政府的意图，积极活动。在1856年，包令就不止一次地向两广总督叶名琛提出在广州实行洋税务司制度的要求。叶名琛未加理会。咸丰六年五月闽浙总督王懿德和福州将军有凤会奏说，“臣等叠准英吉利夷酋包令照会上海地方，已设立司税官，代为稽查税务，并代征税银，于事甚为有益，请福州关口依照办理，而又不归臣等管束，来去听其自如,即所用之夷人，亦不容臣等查察，屡次渎请，不得已，将请立司税官一节，咨商两广总督叶名琛就近与该夷熟商，妥为谕止”。⁽⁶³²⁾从这篇会奏所说包令的要求看来，他在福州所要实行的英籍税务司不容地方官查察的制度竟比英国政府所确定的原则还要恶毒得多。不过，在叶名琛对包令的要求尚在拖延未复的1856年10月29日，在更大范围内破坏中国主权的第二次鸦片战争的炮火终于打响了。

第二次鸦片战争的第一个回合以1858年6月的《天津条约》结束。这个条约并没有中国聘请外国人管理海关的规定。这种规定见于1858年11月中英双方在上海签订的《通商章程善后条约：海关税则》第十条的新增条款，该条规定：“通商各口收税如何严防偷漏，自应由中国设法办理，条约业已载明，各口划一办理，是由总理外国通商事宜大臣或随时亲临巡视或委员代办。任听总理大臣邀请英人帮办税务并严查漏税，判定口界，派人指泊船只及分设浮桩、塔表、望楼等事，毋庸英官指荐干预。其浮桩、号船、望楼等经费，在于船钞项下拨用”。这里要说的是，这显然是李泰国以战胜者的身份强迫清方谈判代表接受的条文。

在《天津条约》和《通商章程》的谈判中，李泰国如何以战胜者的气焰强迫清方接受他所提出的条款，在清方代表花沙纳、桂良和耆英的奏章里，说得淋漓尽致。他们一则说，“李泰国立逼应允（英方条款），无礼已极”；⁽⁶³³⁾二则说，李泰国复会同英使威妥玛“至桂良、花沙纳行寓，逼索议准照会，神色俱厉”；⁽⁶³⁴⁾三则说，“李泰国狡骄异常，万分可恶”；⁽⁶³⁵⁾四则说，“英夷头目，往来公所，咆哮要挟，皆系李泰国从中煽虐，为其谋主”；⁽⁶³⁶⁾就连现代西方作家也说他对待中国官员“傲慢粗暴”。⁽⁶³⁷⁾

李泰国威逼清方代表接受条约规定之余，又巧言令色，取得江苏按察使兼署江海道薛焕的信任，窥探北京政局的内幕。1859年6月，李泰国提出北京应创立一个特殊机构以处理对外事务的主张，得到了薛的热烈支持，说什么有了这样一个机构，他就可以和李泰国充任中间人，为中国谋得许多好处。他们说的处理外国事务的特殊机构就是后来的总理各国事务衙门。⁽⁶³⁸⁾

《中英通商善后条约》规定，“任凭”中国“总理外国通商事宜大臣”“邀请英人帮办税务”，“各口划一办理”，并未对各口如何划一办理作出具体规定。在1861年1月北京政府设立“总理各国事务衙门”以前，对外总理各国事务的大臣是钦差大臣两江总督何桂清，具体和英方代表协议各口划一办理洋税务司制度的则是薛焕。早在1858年6月，何桂清就在奏章里给李泰国评功摆好了。他说李泰国自咸丰四年任海关司税以来，“关税较旺，未始非该夷严查偷漏之力”，如今李泰国又要求江苏巡抚赵德辙督同薛焕查办税则，而薛焕也“恩信足以服之，不致以异类相视”，正可以李泰国任事。⁽⁶³⁹⁾到了中英《通商善后条约》签订以后，薛焕更向何桂清强烈推荐李泰国去划一各口洋税务司制度。1859年9月，李泰国终于受命去划一办理各口海关行政了。

李泰国自称他的职务为“总税务司”（Inspector General of Customs）。他的第一个行动是辞退江海关的法、美两个税务司爱棠（B.Edan）和飞余（M.W.Fish），由英国人德都德（H.Tudor Davies）独揽大权。接着李泰国就前往广州。英国公使向各口英国领事发出通告，要求他们协助李泰国。

李泰国于1859年10月到达广州。当时广州在英、法联军占领之下已达3年之久，粤海关久已失其作用。李泰国草拟了海关章程，策划粤海关监督恒祺于10月13日照会英国领事任命英国人费士莱（G.H.Fitz-Roy）为税务司，英国人赫德和马迪森（Mathson）为副税务司，费士莱到任前，由美国人吉罗福代理。这个计划立刻遭到美国驻广州领事柏理（O.H.Perry）的强烈反对。柏理认为海关的人事安排歧视美国人，海关章程违反美国人的治外法权。美国驻华公使华若翰（J.E.Ward）也说，“我有充分的证据证明在广州所公布的章程，首先提交英国公使，然后又提交英国领事审订的，在颁布以前取得了他们的批准”。⁽⁶⁴⁰⁾为此，华若翰特向何桂清提出警告，说什么粤海关税务司应按美国的贸易利益任用美国人，海关章程应在实施前提交美国领事和美国公使审查，这场争夺粤海关税务司职位的矛盾引起英、美两国政府一级的交涉。美国政府坚持除非有关各国都在海关机构里取得相应的职位，并对海关章程拥有发言权，海关工作就不可能顺利进行。后来，只是由华若翰表示妥协，李泰国的计划才得以实现。而李泰国则于1860年正月任命华若翰的弟弟华为士（W.W.Ward）为汕头税务司以安抚华若翰。不过，这以后，李泰国在其他各口建立洋税务司的计划，又因英、法对华政策的紧张状态所中断。⁽⁶⁴¹⁾

李泰国在上海、广州和汕头“划一”办理海关事宜的行动是中国海关行政权全面丧失的先例。中英《善后条约》第十条所说，“任凭”中国总理大臣“邀请”英人“帮办”税务，“毋庸英官指荐干预”的规定，在实践中成为中国必须任命英人主办税务的先例。所谓“毋庸英官指荐干预”，曾经使桂良、花沙纳、何桂清等清政府大员抱有幻想。他们在奏章里说，“今拟各口一律照办，由总理大臣自择，不准夷酋荐引，盖久暂去留均听我便，外夷之虚实举动，亦可稍知梗概”。⁽⁶⁴²⁾在实践中，广州的海关章程是由李泰国起草的，粤海关的洋税务司是由李泰国策划恒祺照会英国领事指荐的。英美关于粤海关洋税务司的争执以及汕头洋税务司的任命既说明所谓“帮办”税务的洋税务司是外国势力入侵中国的关键职位，又说明所谓“毋庸英官指荐干预”不过是安抚清政府的空话。

（二）清政府的积极投靠政策和总税务司制度的形成

第二次鸦片战争以后，中国海关行政权的全面彻底沦丧，固然是由于西方入侵者在条约上取得了“任凭”总理大臣“邀请”洋员“帮办税务”的规定，同时也是清政府中央当权派积极投靠西方入侵势力的结果。这在关税问题上表现得非常显著。

原来在第二次鸦片战争的那几年里，中国内部农民起义的烽火也烧遍了大半个中国，其势之猛，使清王朝的宝座朝不保夕。举其大者，例如云贵总督恒春就因回民起义军的泛滥而自缢；太平军秦日纲部在江苏高资一战，击毙了江苏巡抚吉尔杭阿；秦日纲和石达开大破清江南大营，致大营统帅钦差大臣向荣自缢于丹阳；清钦差大臣江南提督和春重建江南大营，又被陈玉成、李秀成所破，致和春自缢于无锡浒墅关；陈李两位骁将又大破清江北大营，致钦差大臣德兴阿受到革职处分；陈李在三河镇之役又斩清名将江苏巡抚李续宾，连湘军总头目曾国藩也疏陈办事“艰难竭蹶”，请开去兵部侍郎衔。在此同时，李秀成又连克杭州、常州、扬州、苏州、松江等江南名城，进袭上海，威逼宁波；捻军则活跃于山东、安徽、河南广大地区。总之，农民起义军正把清政府拖进绝望的深渊。

本来，在第一次鸦片战争中，被打得丧魂落魄的清政府，产生了在任何情况下连碰都不敢碰到外国人的彻底投降态度。那可以说是一种被动的、消极的、无可奈何的投降政策；到了第二次鸦片战争中，清政府再次被打得丧魂落魄，但是在农民起义的巨大冲击下，它所耿耿于怀的是谁会推翻自己的宝座，不是国家的利益，一旦得知外来侵略势力不仅无意于推翻自己的宝座，反而力求保住自己宝座以后，它的对外政策就在许多问题上从被动的、消极的、无可奈何的投降转变为主动的、积极的、心甘情愿的投靠，把战争中的奇耻大辱都忘得一干二净，对外笑脸相迎，磕头求救了。

在1860年的10月24和25两天签订中英、中法《北京条约》以后，只隔一周的时间，英军便撤出北京，又一周，法军也相继退去。这就表明英法侵略军并无意于夺取清王朝的宝座。从1861年正月开始，时任英方通译员的威妥玛在北京和当权派恭亲王奕与户部右侍郎文祥等进行了频繁地接触。在这些接触中，这个全心全意扩张英国贸易的维多利亚时代的“英雄”，很快就使他们相信，英国并无意于中国的土地人民，只不过要求开展贸易而已，为此，英国还准备伸手援助清政府以削平“叛乱”。

1861年的正月十一日，威妥玛向英国驻华公使卜鲁斯报告说，“再没有比他们谈到叛乱的神情更为丧气的了”。“接着他就谈到国家大事，说是‘现在（第二次鸦片战争所引起的）各种困难都解决了，只有南方的长毛和北方的捻匪是例外’。他说，‘只要我们能够平定叛乱，样样（对外关系的）事情都会好办，而他认为，只要有了我们的武器和我们的部队，他们是能够平定叛乱的。我告诉他，他自己的人缺乏训练。我举例说，1809年葡萄牙人在我们军官的统辖之下才两年，就已成为非常优良的军队。他说，‘两年？如果在更短时间内再无有效办法，皇清就没有救了’。”⁽⁶⁴³⁾

同年正月二十日，威妥玛的另一报告说：“这次捻匪的进军把他（咸丰）吓坏了。他认为热河要比北京安全些。这是恭亲王自己的话。这样的招供，痛苦地宣告这个国家的统治力量已经沉沦到何等无底的深渊里去。文祥永远忘不了而又三番五次追逼你的一件事情是：‘除非你们外国人能够想出转危为安的急救办法，帝国必至灭亡，而且为期不远’。恭亲王以多种不同的说法提出这样一个问题，我们能不能用武装人员或军官来帮助他们。……我告诉他，武装干涉内战有个困难，就是既经进入干涉，就难以退出。我们的经验教训我们，这类援助通常都要引起占领，占领则产生吞并，而这乃是我们国家所强烈反对的。……文祥用那种惯常的衷心领悟的神气说，‘这种看法既公允又有见识’。恭亲王则以我从未经验过的激动声调说，‘你们英国人在这一点上是完全对的。这也就是我们何以胆敢向你们提出这个办法的道理’。总而言之，假如要从他们身上搞到点什么，那是再方便也没有的了。”⁽⁶⁴⁴⁾

威妥玛声称军事援助导致占领、占领导致吞并于前，而英国又强烈反对吞并中国于后，这碗米汤，把奕和文祥灌得神魂颠倒，以致他们把英国侵略者当成贴心的知己。在这种情况下，英国在海关行政权问题上，“要从他们身上搞到点什么，那是再方便也没有了”。

威妥玛和奕会谈中一个突出问题是对英国800万两的赔款如何支付。中英《北京条约》第三款规定，除去在天津已付50万两和在广州已付部分外，其余银两应于通商各关所收关税内分结扣缴二成，以阳历3个月为一结，进行清算。自本年阳历10月1日至12月31日为第一结，如此陆续扣缴800万总数完结，均当随结清缴，大英钦差大臣专派委员监收外，两国彼此各应先期派数员稽查数目清单等件，以昭慎重。当时清中央政府最大收入来源的田赋已因镇压农民起义军被各省截留、调拨干净，关税收入成为支付赔款的惟一可靠来源。《北京条约》的这条规定，成为把关税充作偿付外债基金的最早一项条约义务。这时海关收入都存入海关道所指定的钱庄，由海关道掌握报载。根据“两国彼此各应先期添派数员稽查数目清单等件”的规定，外国人便取得了稽查收入清单和支配收入的大权。这是外国直接控制关税收入以控制中国财政的开始。

不过，李泰国却因病回国就医。1861年6月30日，奕根据李泰国的推荐，任命费士莱暂代总税务司，李泰国是到1863年5月才来中国复职的。在李泰国离职期间，各口海关“划一”办理洋税务司制度的进程，由费士莱和赫德于1861年推广到镇江、宁波、天津、福州、汉口和九江六口，于1862年推广到厦门，于1863年推广到芝罘、淡水和打狗，牛庄是1864年才建立起洋税务司制度的。⁽⁶⁴⁶⁾就在李泰国回国期间，上海和香港的英国商人煽起一股反对洋税务司制度的浪潮。这股浪潮正好说明英国走私贩子的气焰是何等嚣张的。

李泰国在上海税务司任上，为了维护上海的正常贸易秩序，对外商的走私漏税行为有所抑制。他的抑制行动，引起了惯于走私的英国商人的反对，他们力图恢复英国领事对海关规章制度和惩治走私决定的否决权。1861年8月，香港和上海的英国走私贩子把李泰国的回国看成是围攻他的良好机会，几乎同时向新任外交大臣罗素勋爵递交文件，攻击李泰国所实行的海关制度，提出许多要求。香港的英国商会说，“现行海关制度，严重损害外国人对中国的贸易关系，特别是英国人的这种关系”。罪恶的根源在于几乎所有条约口岸的洋税务司都几乎无限制地行使没收货物的权力，对外商贸易的细节建起最为蛮横的统治。为了约束洋税务司这种不负责任的权力，不该因为他们是中国政府的雇员，就免除他们对领事法庭的义务。商会认为极端严重的是，应该剥夺中国海关官员没收货物的权力，除非经过英国领事公开而公正的审讯，英国人就不得因违犯税收法规受到罚款或没收货物的处分。他们强烈抗议海关雇用外国军官指挥缉私船只在中国和香港沿海水域里保护中国的海关税收。⁽⁶⁴⁷⁾

上海的英商商会更进一步要求，“今后帝国海关对海关章程的任何变化，除非首先送交英国当局审查，就对外国人没有约束力”。这个商会认为，没有英国领事的积极干预，海关就对英国船只和人民课加罚款或没收财产是不合适的。他们建议，涉及英国船只或人民的一切海关案件，都应该由英国领事公开审判。如果这样做不到，那就应该组织混合法庭，由中英当局以同等权威公开审判。对此，罗素在1862年2月发给卜鲁斯的训令里说，“很明显，中国政府是不会屈服的，对这些案件要求他们服从领事法庭的判决，也是不公正的”。⁽⁶⁴⁸⁾

从香港和上海英商商会的这些要求中，人们不难看出，他们破坏中国海关行政权的野心是多么的猖狂，也说明，他们在中国各关走私漏税的行为又是多么的猖狂。

1861年11月，赫德在备忘录里叙述过去6年英国商人和领事对待英商违法行为的态度说，“商人所望于领事指导行动的愉快观念是，他们有权干任何事情，而中国人除去条约所明确规定的以外，无权干任何事情”。赫德举“艾伦主人号”（Ellen Master）的案子为例说，这只船从未开港口温州装运1500包盐到上海。盐是禁止外国人经营的商品。尽管船主承认走私属实，而英国领事却拒绝海关没收这批货物，理由是，装盐出口是由温州中国当局批准的。接着又发生“波浪号”（Wave）事件。这只船装运火药9桶半驶进上海港，被英籍巡查员当场查获，海关当即加以没收。英国领事密迪乐竟以巡查员未经他授权，居然敢于查获走私货物为理由罚他向货物托运人贝奈特和拉顿（Bennet and Leighton）交付赔款，其数和被没收的火药价值相等。密迪乐扬言，未经他授权，海关就不得没收走私货物。而只要尚未卸货上岸，他就不授权查获走私货物。这就难怪卜鲁斯也说，“我从来没有对付过这样难以驾驭的恶作剧的下级属员”。⁽⁶⁴⁹⁾

李泰国对香港商会的各条指控，列举英商对英领无理取闹的许多事例，接着说，他们的真正目的就在于使英籍海关官员向英国领事法庭负法律责任，从而使英国人不可能担任中国政府的行政职务。领事法庭的法官本身就是商人。他们出于自己的利益，反对税务司行使他们所谓未经授权的权力和禁令。他们是不可能成为公正无私的审判官的。李泰国说，中国政府虽然给予英国人以治外法权，可并没有放弃对违犯税收法规者加以审判的权力。但他们认为英国领事只能从政治上进行干预，而不能从法律上进行干预。中国政府遇到英国人违犯法律时，也没有义务诉诸英国领事法庭，要它去强制课加罚款或没收货物。然而接替密迪乐任英国驻上海领事的麦华陀也认为领事法庭是受理罚款和没收货物的惟一法庭。⁽⁶⁵⁰⁾

英国高级官方人士总算比英商和英领看得远一些。1862年2月，英国全权代表额尔金认为，根据英商、英领的要求办事，就会助长走私，而中国政府就会把走私的全部责任都推到外国政府身上。所以，制定海关章程和保障税收的问题，必须留给中国政府去自由处理。如果英国领事认为规章制度违反条约规定，可以从外交上提出交涉。要是中国当局对领事的干预，充耳不闻，那么就设立混合法庭，受理初审诉讼，混合法庭应有中国代表。⁽⁶⁵¹⁾两个月后，卜鲁斯举“魏诺特号”和宝顺的事例警告英国领事说，“除非中国当局对违反税收章程的惩处出现不公平的现象，陛下政府就不受理这种诉讼。我必须提醒你们，不要轻易以没有作弊意图去为明目张胆的违章行为作辩护。这是在任何国家都不允许的”。卜鲁斯还进一步说，“经验证明，运用治外法权原则，除非极其小心谨慎地局限在保障外国人安全的最小范围以内，就会成为瓦解的祸根，其结果将对各方面都不利”。⁽⁶⁵²⁾卜鲁斯的所谓经验是特别值得重视的。自从第一次鸦片战争后西方取得领事裁判权以来，英国领事放肆地破坏中国的海关行政权，集20年的经验，终于明白了领事裁判权正是瓦解正常贸易的祸根。

1863年，英国政府终于作出决定：

1.根据条约，中国当局在没收英商财产时，没有义务提交英国领事法庭进行审判；必须承认，中国政府还得保留未经同意放弃的一切主权范围内的权力，其中包括它在自己领土以内强制执行税收法律之权。强制施行这种法律的通常方式是，在法律受到违犯时，查获和没收那些违法货物。条约上没有任何条款剥夺或者限制中国政府的这种权力。但不经领事干预，不得强制施行针对人身的惩处。

2.中国政府行使没收货物的权力时，如有不公，只能由领事通过外交途径去取得补偿，领事不得进行司法干预。

3.根据条约，船只既经付清税饷，中国政府就不能拒绝发给红单以强制支付罚款或没收货物，但船只已付清税饷而尚未对违法行为作出补偿时，则海关可拒绝发给离港证件。

4.中国当局在进行罚款或没收货物时，如有必要，可通知领事法庭，领事法庭可以作为中国法庭的“辅助法庭”行事，但中国当局不能作为民事原告向领事法庭要求征收正规税饷。

5.英国人作为中国海关官员执行职务的行为，不受英国法庭的审讯。他的越权行为只受中国政府所明确批准的法规裁制。

6.现存条约并未规定，未经英国领事批准，中国当局就不能在中国水域查获英籍船只的走私行为，但若仅怀疑其为走私，自以取得英国领事的批准或授权为宜。⁽⁶⁵³⁾

李泰国以总税务司的身份暂时离职回英。他在英国期间，受清政府的委托，采购6只炮艇，组成以阿思本（Capt.S.Osborn）为首的一个舰队开来中国。李泰国私自和阿思本签订合同，规定阿思本只接受他所传达的皇帝意旨，不接受任何其他方面的命令，而他也拒绝任何其他方面向阿思本传达命令。

李泰国于1863年5月9日在北京复职。自以为只向恭亲王奕个人负责，要求撤销南北洋两个管理对外事务的钦差大臣，由他个人独揽对外事务，甚至拒绝提交阿思本舰队的开支账目，要求在北京拨出一座王府供他居住。这个自我膨胀者毫不隐瞒他打算掌握阿思本舰队的指挥权以后，就可以实现他成为中华帝国实际独裁君主的愿望。⁽⁶⁵⁴⁾不用说，这乃是危及清王朝宝座的大事，就连主动投靠派头子奕也不能容忍。到1863年11月15日，奕终于解散阿思本舰队，撤销李泰国的总税务司职务，任命赫德为总税务司。不过，李泰国在上海所创建的海关组织和各项规章制度却为其他各口“划一”办理所沿袭，诸凡申请报关、检验货物、登记税钞、交纳现金、核查单据、保管账册、记录统计等都为外国势力从海关内部控制中国关税收入打下了基础。

赫德接任总税务司职位，历时达半个世纪之久。在这期间，赫德的侵略之手，伸得更长。在海关问题上，赫德掌握了有关中外贸易的一切捐税制度的创制和管理，一切有关航运的水道测量，灯塔、浮标设置，引水管理等，其中最值得重视的是1864年成立的海关会审制度。

海关总税务司乃是中国政府所聘请的外国客卿，是执行中国法令规章的中国官员。他执行中国法令规章的任何行为和任何外国不相干。前面已经指出，英国政府所制定的对华政策，也承认中国当局惩处英商走私犯罪行为，没有义务提交英国领事法庭去审判，英国人认为惩处不公平时，只能通过外交途径取得补偿，领事不得进行司法干预。但是，赫德却利用总税务司的权力和他对北京当权派的影响力量，组织了所谓海关会审公堂。这种会审公堂由各口海关监督、外国驻口领事和该口洋税务司混合组成，有权审判外商违法行为所应承担的罚款或没收船货的一切案件。法庭的名义首脑是中国的海关监督，但是，任何一个案件，只有通过洋税务司才能决定是否提交会审，而海关监督对于洋税务司以外任何人的意见是不予信任的。⁽⁶⁵⁵⁾至于外国领事，既有权参加会审，当然就对案件的审判具有发言权。由此不难设想，外国领事和洋税务司对海关法规的实际执行，当然处在主宰一切的统治地位。英国政府所谓领事对海关的判决不得进行司法干预的政策，在赫德手里，却变成了领事以参加会审公堂的办法积极进行司法干预。

前面说过到了第二次鸦片战争以后，清政府的对外政策在许多问题上，已由被动的、消极的、无可奈何的投降转化为主动的、积极的、心甘情愿的投靠。正是在这种政策的指导之下，赫德飞扬跋扈，把手伸进中国政治、经济、军事、外交和文化等各个方面，“从谈判一项条约到解决一项土地争端”，总理衙门“总是依靠北京总税务司的忠告和协助”。⁽⁶⁵⁶⁾赫德和各关洋税务司成为中央政府的最高顾问和地方当局的太上皇。1871年6月16日一家外国报纸译一篇中国人的文章说：“各口岸的外国籍税务司起初是在我们的道台的统辖之下，可是近年来，这些洋人已经把他们的身分抬高到与道台平等的地位，并且时常胆敢制止道台将关税银两拨作公共事业之用。关于国际事务方面，他们时常事先不与道台作任何商谈便向外籍侨民发表演说。”“总税务司住在北京，终日无所事事。他把时间消磨在怂恿总理衙门修造军舰和在我们的沿海一带建立兵工厂。这类建议一旦付诸实施，当然他就能更多地任用他的亲信。”⁽⁶⁵⁷⁾所谓“亲信”，首先便是英国人。

1885年8月赫德自己也曾在一封私人信件里说过：“我们主持的工作，虽然叫做海关，但其范围很广，目的是尽可能在各方面为中国做些有益的工作；它确是改革各地海关管理制度以及改革中国一切生产事业的一个适当的核心组织，而最关重要的是它的领导权必须掌握在英国人手里。”⁽⁶⁵⁸⁾不用说，总税务司这个“为中国做些有益的工作”的职位之所以“必须掌握在英国人手里”，就是为的更加便于英国对中国施展侵略活动。

然而，在清政府的主动积极投靠政策之下，赫德却“赢得了各方面”大小官僚的“尊敬”。⁽⁶⁵⁹⁾被他们亲昵地称之为“我们的赫德”。⁽⁶⁶⁰⁾奕曾经毫不掩饰地说，从赫德进入海关的第一天起，就在“所有的场合都能和谐地和富有成效地进行工作”！⁽⁶⁶¹⁾