强化国家机器

一、强化国家机器

国家是阶级压迫的工具。清政府巩固封建统治的首要措施是强化国家机器。这主要表现在三个方面：一是整顿正规军，加紧新式军器生产；二是整顿基层统治机构；三是实行严刑峻法。

（一）整顿正规军和生产新式军器

军队是国家机器的强大支柱。在清政府强化国家机器的政策措施中，加强军队及其装备占有压倒一切的重要地位。按照李鸿章的说法，就是“国家诸费皆可省，惟养兵设防，练习枪炮，制造轮船之费万不可省”。⁽¹⁾太平天国失败后，清政府为了加强和扩大武装力量，在继续镇压西北、西南等地起义人民的同时，大力整顿正规军和加强团练组织。

1.正规军的汰弱留强和改革军训。

整顿正规军的主要办法是汰弱留强和改革训练。

汰弱留强为的是加饷，即所谓“以裁兵之饷加给存养之兵”，借不增军饷开支而收精兵之效。当时清军除中央直接控制的八旗、绿营等经制兵外，还有由地方官绅招募的大量勇丁，其中主要是湘勇和淮勇。八旗、绿营久已颓废腐化，失去战斗力。勇营队伍庞杂，也有不少老弱。针对这种情况，清政府决意裁兵。

1866年，清政府批准左宗棠在闽、浙两省裁兵增饷。此后，屡次颁布裁兵命令，特别是在镇压西南、西北起义人民之后，裁兵令尤其频繁。⁽²⁾但是，这些命令并未收到多大实效。各省督抚总是以“伏莽尚多”、“民心难驯”和失业兵勇“积成隐患”为由，不是干脆拒绝裁兵，就是不赞成大量裁减。当时，两江总督李宗羲、直隶总督李鸿章、两江总督沈葆桢、湖南巡抚王文韶、两江总督刘坤一都先后表示过反对裁减兵勇，或不肯按部令裁减。⁽³⁾

在裁兵的争论中，清中央强调裁撤勇丁，其用意不仅在于缩减军饷开支，还在于抑制乡勇头目的兵权。湘、淮军将领则强调裁汰绿营，改变兵制。结果，勇丁仅裁撤一部分，大部分都编为“防军”，分屯于各省要隘重镇，专事镇压民变；另一部分则用于补充绿营缺额。绿营亦仅汰去部分老弱，并以健勇替补，基本上维持原额不变，仍然分驻要地，负“建威消萌”之责，兼充“缉捕”、“察奸”、“缉私”、“承催”、“护漕”、“守汛”及其他差役。至于八旗，乃清朝“兴龙之师”，更是不容变革的。

这样一来，除原有的经制兵仍旧保留、并得到充实外，又增加了一批巡防军，非经制的勇丁一变而为经制兵了。

再就水师而言，战时由曾国藩创立的长江水师，非但没有裁撤，还从1865年起，正式建立营制，择地驻扎，专事“诘奸”、“捕盗”，与原有外海、内河水师鼎足而三。

清政府整顿正规军的另一措施是改革军事训练，加强武器装备。前者即练习洋操，后者即采用新式武器。这就是当时洋务派标榜的所谓“自强”之道。1862～1863年，经崇厚、李鸿章等训练并使用洋枪的军队，在镇压起义农民中曾发挥过很大作用。后来，清政府便深感重新训练军队的必要性，决定逐步从额设经制兵中，即主要从绿营中，抽调精壮，轮番训练，教以洋操和使用洋枪洋炮之法，并提高饷额，是即所谓“益饷以练兵”。1865～1866年间，先后训练京师神机营和选练直隶六军，别立营制，名曰“练军”。1870年又通饬各省督抚自行咨取淮军、直隶练军教训章程，切实照办。自此，练兵活动遍行各省。据1873年兵部覆奏，福建、浙江、江苏、广东、山西、山东、湖南、河南及甘肃诸省均已相继推行。这时抽练之兵不过原额十之二三，因饬令各该省继续抽练，未开练省份皆行试办。到1880～1888年间，湖北、广西、四川、东北三省及云南亦接踵举行。截至1894年，除个别省份外，全国绝大多数省份或迟或早都已建立练军。这些练军屯聚于通都要镇，专防“内寇”，其作用与前述防军相同，故有“防练军”之称。

在陆军逐步以洋枪、洋炮代替弓、矢、刀、矛和抬枪、鸟枪的同时，水师也改习枪炮，停习弓矢。外海水师则逐渐以兵舰代替艇船、舢板。自1874年日本侵台事件平息后，海防问题也受到清廷的重视。1875年正式下令筹备海防，由南北洋分段督办。在这一名义下，增烟厘，复捐纳，举外债，竭尽罗掘之能事。经营了十几年，终于在1889年成立了一支拥有船舰25艘的北洋海军，而南洋和粤洋则一直没有正式成军。此外，清政府为了建立新式水陆军，还采取相应措施，培养新式军事人才，如选派留学生出国学习，在天津、北京、广州和江宁等地设立军事学堂等。

如上所述，所谓裁兵增饷，实际上是增兵增饷。清军各营兵额，截至90年代初年，总共达110万人以上。有人统计，甲午战争前夕，陆军总数为：旗营266872人，绿营599019人，勇营和练军108750人，合计974641人。⁽⁴⁾这项数字没有包括水师，勇营和练军数字也大大低估，这里仅包括直隶、河南和广西三省的练军，但当时有练军的凡十多省。据1898年兵部、户部核算，“各省防军练军凡36万余人”。⁽⁵⁾甲午前的数字从低估计，当不下26万人，加上前列旗营和绿营数字，即达1125891人。再据1896年户部及盛宣怀计算，各省绿营勇营共有80余万人，⁽⁶⁾加上旗营266872人，亦可能超过110万人。比之战时虽有减少，比战前则无疑是增加了。据王庆云统计，1849年各省绿营共585412人，外有京巡捕营10000人，合计595412人。⁽⁷⁾又1851年曾国藩《议汰兵疏》提道，八旗额数“常不过35万”，⁽⁸⁾而姚文栋《八旗兵制考》则谓中外禁旗驻防额兵常不过20万。⁽⁹⁾估计当时八旗实数不至于超过90万人。可见太平天国起义前，旗绿各营总数不会超过90万人，太平天国失败后净增20万人以上。就饷需而言，原来旗绿各营岁饷不过2000万两，战后加上防勇，岁饷增至三千几百万两。⁽¹⁰⁾这就是裁兵增饷政策的实际结果。

在整编旧军、改革军训和组建新军的过程中，开始形成兵为将有的传统，镇压农民起义的湘、淮军等地主武装，逐渐蜕变为私人军队。这就为后来的军阀割据种下祸根。同时，所招士兵多来自失业半失业农民。这也是后来军阀私军的兵员来源。

2.新式军器的生产。

在整顿正规军的同时，清政府又大力兴办军用工业，加紧新式军器生产。

用洋法训练的封建军队，自然需要洋枪洋炮来装备。早在50年代中，曾国藩、李鸿章目睹洋枪洋炮的威力，已认识到购买和制造新式军器的重要。1854年2月，曾国藩编练湘军时，就要求清廷命令两广总督叶名琛为湘军购买洋炮1000尊，以装备其水师。这年4月，当他率领的陆军在湘潭、岳州两次战役中，濒临覆灭的关头，都赖有水师“开放大炮，……专意射火焚船”，⁽¹¹⁾扭转了败局。曾国藩总结这两次战役说，“湘潭、岳州两次大胜，实赖洋炮之力”。⁽¹²⁾1862年，李鸿章借英国轮船的接运，得以远航长江，登陆上海。此后，李鸿章便全力“笼络洋人”，为湘、淮军购买西方武器。

单靠进口武器，显然难以及时满足需要。最有效的办法是自己设厂制造。所以，清朝统治者认为，“自强以练兵为要，练兵又以制器为先”。⁽¹³⁾曾国藩则提出了“先购后制”的具体步骤。1861年，他在《复陈购买外洋船炮折》中说：“购成之后，访募覃思之士，智巧之匠，始而演习，继而制造，不过一二年，大轮船必为中外官民通行之物。”⁽¹⁴⁾事实上，早在内战还处于相持阶段时，清朝统治者便决定仿造新式军器了。

1861年，曾国藩首先设立“安庆内军械所”，仿制“洋枪洋炮”。⁽¹⁵⁾次年，李鸿章在上海设“上海洋炮局”，“铸造开花炮弹”。⁽¹⁶⁾1863年，清军攻陷昆山，李鸿章又派洋员马格里（H.S.Macartney）在松江附近一所庙宇中雇用50名工人制造弹药。清军攻陷苏州后，李鸿章又命马格里将其主持的弹药厂移至苏州，加以扩充，设立“苏州洋炮局”，制造枪子和炮弹。⁽¹⁷⁾不过，这两个局规模不大，设备简陋，只能算是清政府开办新式军用工业的最初尝试。

1864年，太平天国虽被镇压，人民大众反抗清王朝封建压迫的斗争仍在华中、西北和西南广大地区继续进行，先后历时10余年之久。在此期间，清政府乃加紧兴办新式军用工业。

从1865年设立江南制造总局起，到1895年中日战争结束，在这30年中，清政府共建立了21个大小不等的军用工业企业。由清政府中央直接拨款设置的4个规模较大的军用企业，即江南制造总局、金陵机器局、福州船政局和天津机器局都是在60年代中后期建立起来的。70年代后，各省督抚也纷纷自筹经费，设立了各该省直辖的机器局。这些局大都是中小型企业（详见统计附录表5），只有张之洞在1890年创办的“湖北枪炮厂”规模较大。这21个大小不等的军用企业中，除了福州船政局专业制造兵船、炮舰，江南制造总局在1885年前制造过几艘兵船外，其他各局都主要是制造枪支弹药。甲午之前，湖北枪炮厂尚处初创阶段，江南、金陵、福州、天津四局则在镇压国内人民反抗和抵御外来侵略方面发挥了作用。

各局的创设经过和生产情况如下：

江南制造总局建于1865年。是年，李鸿章通过江海关道丁日昌，买下了上海虹口的美商旗记铁工厂（Messrs.Hunt ＆ Co.），又将上海洋炮局并入，并增添容闳以6万两白银从美国买回的机器设备，合组成“江南制造总局”。1867年，为了扩充规模，将该局从虹口迁至上海城南高昌庙，占地70余亩，建有楼房、船坞、库房及生铁厂（实即车间）、木工厂、舆图局、翻译馆等。随后又陆续扩充，到1870年，该局占地增至400余亩。⁽¹⁸⁾

江南局的创办经费，包括容闳购买机器款，约54.3万两。⁽¹⁹⁾常年经费起初由淮军军饷项下筹拨，月约万余两。⁽²⁰⁾1867年，曾国藩主张制造兵船，奏请拨留江海关洋税二成，年约五六十万两，以一半作为该局“专造轮船之用”。⁽²¹⁾（江南局历年经费收支详见统计附录表6）

江南制造总局原计划造船，但开局后，因“攻剿方殷”，“军事孔亟”，李鸿章下令把造船的机器用为制造枪炮，“专造枪炮”，“以应急需”；⁽²²⁾1867年后才兼造兵轮；1874年、1879年和1881年先后设立火药厂、炮弹厂、水雷厂；1890年设炼钢厂，为造枪炮提供钢材；1893年又设栗色和无烟两火药厂：逐渐发展成为一家综合性近代军用工厂。

这家制造局生产的枪支，最初系英国旧式前膛枪。⁽²³⁾此后，70～90年代，随着西方武器的不断更新，又相继仿造后膛枪、林明敦枪、⁽²⁴⁾英国“新利枪”、⁽²⁵⁾奥地利漫利夏枪和德国新毛瑟枪。后两种枪在试制见效后，曾大量投入生产。⁽²⁶⁾

在大炮的制造上，江南局在1870年及稍后相继制成254尊“开花子轻铜炮”和40尊美国式千斤重铜炮。1872、1878年先后试造成来福子熟大炮和两尊“四十磅阿姆斯脱朗炮”。据说后者是当时“中国所造的最好的炮”。⁽²⁷⁾其后，制炮技术未有进展。1890年有人指出，该局仿造的阿姆斯脱朗式的前膛炮，式样陈旧，国外“均已停造”。⁽²⁸⁾但仿造后膛新炮的工作到1893年方见成效，这年造成了800磅阿姆斯脱朗大炮和40磅全钢快炮各1尊。⁽²⁹⁾

在制造轮船方面，1863年，曾国藩嘱托容闳赴美购买机器时，“探访该处船厂机器实价”。⁽³⁰⁾容闳购买的机器中就有不少属于造船的机器。1867年，曾国藩获准提取江海关一成洋税专作造船之用。次年，江南局所造的第一艘木壳兵船“惠吉号”下水。⁽³¹⁾此后近10年间，造船技术不见进展，所造兵船皆系木壳。虽1876年建成“金瓯号”铁甲船，但“不能出海，炮位布置亦不合法”，只是一艘200匹马力的“小轮船”。⁽³²⁾其后可能由于费用大、成效小，造船一度中断。1881年浙江巡抚梅启照奏请恢复仿造铁甲船业务，亦遭署两江总督刘坤一的反对，谓江南局“现在制造枪炮弹药，业必专而始精，不必再造铁甲船，致糜工费”。⁽³³⁾次年，为加强江防和海防，左宗棠、彭玉麟又奏请添造小轮船和快船，该局才于1885年造成“保民号”钢甲船，以后又改为专修南北洋各省兵轮船只，造船业务遂完全停歇。⁽³⁴⁾从1867年到1894年，江南局计造成兵船8艘、小型船只7艘。各船制造时间、规格、费用等，详如下表。⁽³⁵⁾

江南局的其他主要产品有：各种炮585尊（其中劈山炮311尊），各种枪支51285支，各种火药4081469磅，各种水雷563具，各种炮弹1201900（其中格林炮子772000颗），各种铜引411023支。⁽³⁶⁾所有这些产品都经清政府调拨，分发各地驻军，包括：①禁卫军，奉天和伊犁的清军；②南北洋大臣辖区的驻军，南北洋各军械所，台湾、福建等军械所；③各地炮台及驻防各地的兵舰；④各省总督和巡抚所辖之清兵。⁽³⁷⁾江南局产品种类和数量之多、供应范围之广，说明了它是供应清政府镇压人民所需武器规模最大的一个军工单位。

江南制造总局制成兵轮统计（1868～1885）

金陵机器局，亦称江宁机器局。它的前身是苏州洋炮局。据1864年李鸿章称：苏州局每月可造大小炸炮“约四千余个”。⁽³⁸⁾又据记载，苏州局除造成枪弹、炮弹、药引、自来火之外，还制造迫击炮弹，而且还有可能制造步枪和雷管。⁽³⁹⁾它曾为李鸿章的淮军提供大量新式军器，在镇压太平军时发挥了作用。1865年，李鸿章署两江总督，苏州洋炮局也随迁南京，在雨花台择地建厂，改称金陵机器局或称金陵制造局。

1872年，李鸿章为扩充金陵局，曾派马格里到欧洲添购机器设备。⁽⁴⁰⁾到1879年，金陵局已具相当规模，计有机器厂（车间）3处，翻砂、熟铁、木作车间各2处，还有火箭局、火箭分局、洋药局、水雷局及乌龙山暂设炮台机器局等。⁽⁴¹⁾1883年，附设日产火药千磅的火药局也已投产。1885年中法战后，清政府指示增强海防、江防，金陵局再次扩充，增建厂房，添购了50余台制造枪炮子弹的机器。⁽⁴²⁾

金陵局虽经扩充，但机器设备不全，“所出枪炮无多”，局址地势亦不合宜，“不能展拓”。⁽⁴³⁾在清中央直属的4个大型军工单位中，居于末位。其常年经费，1879年规定，由南北洋各拨银5万两，1883年南洋加拨1万两，合计11万两。（金陵局各年经费收支详见统计附录表7）

李鸿章创办金陵局的目的有二：一是装备他所控制的淮军，二是为天津大沽炮台提供大炮。当时清政府正在各地残酷镇压起义人民，武器十分缺乏，曾从其他地方运去很多硝石和硫磺，要求金陵局加紧军火生产。1866年，李鸿章出师镇压捻军，又从该局带走很多大炮。捻军失败后，金陵局的军火就源源不断地北运天津，装备淮军。⁽⁴⁴⁾本来金陵局在1869年就已能制造多种口径的大炮、炮车、炮弹、枪子以及各种军用品。⁽⁴⁵⁾但它为大沽炮台所造的大炮却在演放时一再爆炸，全部成为废物。为掩人耳目，李鸿章虽撤去了马格里的职务，但又立即将他推荐给郭嵩焘，充当出使英国大臣顾问。⁽⁴⁶⁾

中法战争期间，金陵机器局所造军火除供应南北洋各军需要外，还接受了广东、云南、浙江、台湾、湖北、江西等省的订购，制造各式大炮175尊。⁽⁴⁷⁾

福州船政局，又名马尾船政局，是闽浙总督左宗棠创办的一个专门造船的军事企业。左宗棠认为，“欲防海害而收其利，非整顿水师不可；欲整顿水师，非设局监造轮船不可”。因而于1866年向清政府建议创办福州船政局，以达到“捕盗而护商”、“习劳而集费”的双重目的。⁽⁴⁸⁾直接主持建厂造船的是曾与左宗棠一起镇压太平军的法国侵略分子日意格（Prosper Giquel）和德克碑（Paul D’Aiguebelle）。船政局筹建不久，左宗棠被调任陕甘总督，他推荐前江西巡抚沈葆桢主持该局，并安排“为洋人所素信”的胡光墉经管“延洋匠、雇华工、开艺局”等具体工作。⁽⁴⁹⁾

1867年，马尾船坞竣工，向国外购买的机器亦陆续运到，船政局建成投产。1869年6月，第一艘轮船“万年清号”下水。⁽⁵⁰⁾

船政局的创办经费约计47万两，从1866年11月起，由闽海关每月指拨常年经费银5万两。⁽⁵¹⁾1873年又另从茶税项下每月增拨2万两。⁽⁵²⁾据船政局历年报销统计：自1866年至1895年的29年中共耗银1400余万两。⁽⁵³⁾（船政局历年经费收支状况详见统计附录表8）

左宗棠原来估计，5年内可造大轮船11艘，每艘150马力，载重100万斤；小轮船5艘，每艘80马力，载重三四十万斤，总计所费不逾300万两。但自第一艘轮船下水后，船政局在日意格任监督的6年间（1869～1874），⁽⁵⁴⁾共造成大小轮船15艘，耗费530余万两，远超过原来的估计。（日意格任监督期间福州船政局成船统计详见统计附录表9）

1874年，日意格的雇聘合同期满，船政局辞退了一部分外国技师，有关船只的设计施工改由船政局培养的技术人员主持。到1895年继续造成19艘兵船。这些兵船在轮机马力和载重量上都比以前所造的有明显的提高。

在西方发达国家，到60年代后期木轮船已被淘汰，造船技术进入了铁壳、铁胁轮船阶段。但是，日意格等封锁新技术和新工艺，以致福州船政局直到1876年才在本国技术人员的主持下，开始铁胁船的制造。1877年5月下水的“威远号”兵轮，是在这方面取得成绩的第一艘铁胁船。其后又在1883年1月制成“开济号”铁胁巡海快船（即巡洋舰），轮机2400马力，载重2200吨，时速100里。这是船政局全部由中国技术人员设计和施工的第一艘最大的兵船。（1875～1895年船政局造船统计详见统计附录表10）

1883～1884年中法战争期间，福州船政局遭到侵略者的严重破坏。战后经修复，继续制造巡海快船。1888年1月，“龙威号”（后改名“平远号”）双机钢甲兵舰下水。据说该舰“轮机灵活，钢甲坚密，炮位整严”，⁽⁵⁵⁾可能是船政局制造技术达到最高水平的产品。此后所造船只，无论在设计或工艺技术上，再未见有新的突破。

天津机器局建于1867年，是华北地区第一个最大的官办军用工业，最初由三口通商大臣崇厚筹办。1870年发生了天津教案，崇厚出使法国，李鸿章接任直隶总督，兼管此局事宜。

早在1862年，崇厚在雇佣英国人训练洋枪队时，就曾得到外国势力的支持，试制英国式炸炮和炮子。是年8月，据说已造炮两尊，火力“甚为猛烈”；不久又续造10尊。⁽⁵⁶⁾这是天津试制新式军火的开始。

1865～1866年间，恭亲王奕一方面因训练京师神机营急需炸炮、炸弹和各式新式军器装备，另一方面提防曾国藩、李鸿章在南方大造军火，导致地方势力过分膨胀，向清廷陈奏：神机营所训练的威远队亟须新式军火，而此类军火目前只有李鸿章在江苏经营的洋炮局能够制造。“惟一省仿造究不能敷各省之用”，莫若在京畿附近设立总局，“专制外洋各种军火机器”，一旦有事，“较往他省调拨，匪惟接济不穷，亦属取运甚便”。⁽⁵⁷⁾李鸿章在充任直隶总督后也说，天津设机器局，即“补南局（指南方各局）所未备”，更“隐寓防患固本之意”，是一项“极为远虑深谋”的措施，⁽⁵⁸⁾都为天津局的创设制造舆论。

在筹建天津机器局的过程中，崇厚完全听从英国商人兼充丹麦领事密妥士的安排。1867年，在天津海光寺先建铸造局，称为“西局”，分别向上海、香港购买各式机器，仿造枪、炮、炸弹、炮车、炮架等。⁽⁵⁹⁾1869年又在天津城东贾家旺地方设立火药局，称为“东局”。⁽⁶⁰⁾但两局的进展都非常迟缓。

李鸿章接手后，从江南局调来亲信沈葆靖，辞退密妥士，并着手扩建厂房，添构机器，建造火药库。⁽⁶¹⁾到1876年，天津局的军火产量比前两年增加了三四倍，⁽⁶²⁾且能维修轮船、兵舰和挖河机器船等。⁽⁶³⁾1877年试造水雷。⁽⁶⁴⁾局内分工，东局以制造火药、洋枪、洋炮、各式子弹和水雷为主，另附设水师、水雷、电报学堂；西局以制造军用器具、开花炮弹为主，兼造各炮车器具、电线电机、电引等。⁽⁶⁵⁾1887年新建栗色火药厂，以“最新式机器，制造最新式的炸药”，⁽⁶⁶⁾供应各海口炮台和各兵舰的需要。⁽⁶⁷⁾1893年又建成一个小型炼钢厂，从英国买来全套机器设备，能铸造六英寸口径的小钢炮。⁽⁶⁸⁾从生产能力看，天津局次于江南局，远胜于金陵局。

天津机器局所造军火，除就近供给直隶各军、各兵轮、炮船需要外，还按时拨发吉林、奉天、察哈尔、热河及分防在江南的水陆淮军。此外，中原地区也从天津局支取火药和铜帽。⁽⁶⁹⁾

天津局的创办经费共计213000余两，从1867年起由津海、东海两关“四成洋税”指拨常年经费，年约30余万两。1880～1887年，每年又从户部西北边防饷内增拨1万两。⁽⁷⁰⁾1888年后，另从海军衙门拨支洋药厘金，作为常年经费的补助。（历年经费收支统计详见附录统计表11）

这一期间各省督抚经营的是一些中小型的军用工业，如左宗棠于1866年设立西安机器局，从江南、金陵两局调募一批熟练工人，制造洋枪、铜帽和开花炮弹。⁽⁷¹⁾1872年，左宗棠把西安局迁到兰州，更名兰州机器局。这个局规模不大，只能制造铜引、铜帽、大小开花弹，仿造普鲁士式螺丝炮和后膛枪。⁽⁷²⁾1882年，兰州局停办。⁽⁷³⁾为镇压西南少数民族起义，云贵总督岑毓英雇用法国人指导，在昆明仿造开花大炮，1880年设云南机器局，制造枪支、炸炮，⁽⁷⁴⁾规模很小，生产技术也十分落后，每月经费约730余两。⁽⁷⁵⁾

在各地督抚经营的新式军用工业中，丁宝桢创建的山东机器局稍具规模。它在1875年设立于山东泺口，1876年购买制造火药和枪支的机器，⁽⁷⁶⁾同时修建火药、机器、生铁、熟铁车间；并以济南附近章丘、长山的煤矿作为供应燃料的基地；⁽⁷⁷⁾1877年投入生产，主要制造子弹、火药、各种炮弹，也曾仿造英国马氐呢枪，但不得法，未正式投入生产。⁽⁷⁸⁾这个机器局开办费计186000两，⁽⁷⁹⁾常年经费约6万两。⁽⁸⁰⁾在各省创办的新式军用企业中，还可算是经费比较充裕的一个单位。

1876年，丁宝桢调任四川总督，在成都创办了四川机器局，规模很小。它的创办经费仅77000余两。1879年，清政府以四川局“制造未能精良”，一度停办。⁽⁸¹⁾但第二年又恢复生产，主要产品为火药和子弹。⁽⁸²⁾虽然也曾制造枪支，但质量低劣，“枪筒大小不能划一，后门枪弹多有走火，又或不能合膛”。⁽⁸³⁾此外，尚有1874年创办的广州机器局、1881年的吉林机器局、1883年的浙江机器局、1885年的台湾机器局等，规模都很小，大抵只能制造子弹、火药或修理枪支。惟1890年创办的湖北枪炮厂，经过6年修建，于1895年正式投产，能制造枪、炮、子弹和火药等，是仅次于江南局的大型兵工厂，不过它所发挥的作用主要在甲午之后。

根据各制造局很不完全的材料，从低估计，从1865年到1895年，清政府在经营新式军用工业中所耗费的资金，累积约在5000万两以上（历年若干重要军用企业经费支出情况见附录统计表12），相当于清政府70年代通常年份全年财政收入的总和。这一时期，清政府一再为自己的财政竭蹶叫苦，在中央是“部藏无余”，在地方是“库储告匮”，⁽⁸⁴⁾司农仰屋，罗掘俱穷。然而，它在近代军用工业的经营上，毫不吝啬。这一事实有力地说明了在镇压太平天国革命以后，清政府仍然不顾财政状况的空前窘迫、人民生活的极度困苦，用搜刮来的人民钱财，加紧制造屠杀人民的武器，继续把加强武装镇压作为维持和巩固封建地主阶级专政的有效手段。

（二）整顿基层统治机构

清王朝强化国家机器的另一项政策措施是整顿基层统治机构，亦即整顿保甲制度，加强团练组织。

1.整顿保甲制度。

清政府历来把保甲制度当做“弭盗防奸”、正本清源的法宝。它的组织形式大体是：十家为牌，十牌为甲，十甲为保，分设牌头、甲长和保正，负“稽查之责”。⁽⁸⁵⁾其主要作用就是控制户籍，监视人民的一切行动，“稽其犯令作匿者”。在农民大起义的打击和影响下，各地保甲组织逐渐松弛，丧失原有的约束能力。1865年，太平天国革命刚被镇压，清政府即通令各省督抚整顿保甲制度，“讲求旧章，认真办理”，并“明示劝惩，随时举劾”。如果奉行不力，立即“从严参责”。⁽⁸⁶⁾1870～1874年间，再次重申此项命令。⁽⁸⁷⁾其后，又不断对某些省份发出这类指示。⁽⁸⁸⁾1887年，清政府鉴于各地“盗案”频繁，复又通令各省以办理保甲成效作为对地方官考成的准绳。⁽⁸⁹⁾这样，在中央和各省督抚的三令五申之下，各地纷纷恢复和整顿保甲组织。从1865年到19世纪90年代初，先后整顿和加强保甲的地区，见于记载的，即有江西、浙江、安徽、福建、江苏、广东、湖南、湖北、贵州、四川、陕西、河南、山西、直隶、热河、奉天等十几个省区。有的重申旧例，有的另订新章。一些过去未正式办过保甲的地方，这时也开始举办了。例如，浙江开化县从1872年起开始建立保甲；⁽⁹⁰⁾山西口外归化等七厅从1884年起正式编定户籍；⁽⁹¹⁾热河东部在1891年金丹教民起义被镇压后，亦开始筹办保甲，⁽⁹²⁾等等。

强化保甲制度，在那些所谓“民气桀骜不驯”或客民大量流入的地区，特别雷厉风行。例如，战后湖南的哥老会和散勇很多，四川的哥老会势力强大，山西游勇也到处“伺隙而动”。针对这种情况，各该省都重订保甲章程，严加防范。⁽⁹³⁾江西及浙江、福建的一些地方斋会盛行，地方官也借编查保甲的机会，严厉查禁。⁽⁹⁴⁾一些历来民风强悍，暴动频繁的所谓“蛮乡”、“悍乡”，诸如贵州苗民地区，河南南阳、汝宁一带，广东惠州、广州和雷州三府的一些县份，官府在血腥镇压同时，运用保甲力量，加强约束稽查。⁽⁹⁵⁾

在那些人口流动频繁、客民数量较多的地区，强化保甲的政策是同限制人口流动的措施结合在一起的。其目的主要是加强对客民的户籍管理和人身控制。

战后，清政府曾多次下令清查各地客民，限制人口自由流动。1870年，清廷命令曾国藩、张之万、英翰、杨昌浚等分别对东南几省的流民进行核查，即所谓“分别良莠”，予以处置。他们认为“安分守业”者，就“量给荒田，暂行耕种”；其“强行不法之徒”，则“查明原籍，递回管柬”；实在无籍可归者，也要“另编保甲，随时稽查”。⁽⁹⁶⁾1874年，重申禁止直隶、山东等省流民迁徙关外的旧例。⁽⁹⁷⁾1877年，鉴于当年直隶、山东、山西、河南、安徽、江西、福建等省水旱为灾，“饥民逃亡甚多”，清廷谕令各有关邻省“筹款赈济”，“次第资送回籍”。⁽⁹⁸⁾次年又改乾隆年间准流民出外谋生成例，再次下令驱赶各处饥民回籍。⁽⁹⁹⁾

按照清廷的上述命令，各有关地方官府，加强了对外来人口的盘查和驱赶，防止所谓“不法之徒”或“无业游民”入境。如江西巡抚刘坤一下令，各处游勇，“勒令各回原籍”，其“来历不明人户，毋许寄居；土著居民遇有外乡亲友到家，即须报明牌甲。倘敢私藏匪类，送官从重究办”。⁽¹⁰⁰⁾安徽婺源县规定，凡外来客民，“须有人作保”，并本人具“不敢入匪切结”，方容居留。⁽¹⁰¹⁾河南卫辉府作出决定，凡寄居流民，“容留者查其来历，出入者问其缘由”。⁽¹⁰²⁾四川彭县发布告示，凡系客户，必须查明由何处迁移，“若来自外州县，更须仔细问明，有人认保，方可招留”。⁽¹⁰³⁾张之洞在山西口外归化等七厅采取的措施是，“良民之有业者”收编入籍，“游民之无籍者”驱逐出境。⁽¹⁰⁴⁾一些土地大量荒芜、官府着手招垦的地区，也都采取了类似措施，刘蓉在陕西办理“营田局”招垦时规定，土著认垦须取“亲族保结”，客民则须“同乡铺户保结”。⁽¹⁰⁵⁾马新贻在浙江办理招垦时，虽为广招徕，“不择地而居，不择人而予”，但也同时规定，各地一律“不准存留无业游民”。⁽¹⁰⁶⁾到70年代以后，认垦客民增多，限制条件也愈来愈严。1879年浙江布政使司颁发的《土客善后章程十条》规定，客民及其眷口，必须详细“填入门牌”，“牌内无名者不准容留”。⁽¹⁰⁷⁾1890年嘉兴县颁发的《续议章程》进一步规定，“按季编查户籍”，“专察客民，不准容留同乡”。客民“丁口及雇工年貌、籍贯等，必须详细开册呈县，并由地方士绅协同镇董率棚头、甲长亲诣复查”。⁽¹⁰⁸⁾有的地方则开始实行严格的“取保具结”制度，以防止人口自由流动。据记载，同治年间从江西、福建等地前往长兴租垦荒地的“棚民”，都是由“原籍取亲邻保状、地方官印结”，而后准其居住的。⁽¹⁰⁹⁾

对被允许居留或承垦的客民，则将其单独或与土著混合编立保甲，签立禁约，互相稽查，防止复行流徙或进行其他违法活动。如前述1870年命令东南诸省核查流民的上谕就曾要求将无籍可归的流民“另编保甲，收缴军械，责成该管道府随时稽察”。⁽¹¹⁰⁾但更多的是客民和土著混合编立保甲，互相稽查。马新贻在浙江办理招垦时，即对客民“寓以保甲之法”，令其“与本地农民互相稽察”。⁽¹¹¹⁾河南卫辉府对“寄居”流民，不管乡村集镇，一律按户或按里编为保甲，立约互保。⁽¹¹²⁾张之洞在山西口外七厅编立保甲时规定，“业户租户一律清查，里甲互立保结，稽查逃匿”。⁽¹¹³⁾陕西和河南阌乡等地官府，为了防止客民“聚众滋事”，还特别禁止客民集中居住和自立村寨。阌乡规定，客民“不得聚处一村”，并将原来“萃集一村”的客民，“每里酌分二三户，令乡里各长认真稽查”。⁽¹¹⁴⁾陕西巡抚刘蓉办理“营田局”时提出的一个重要限制条件是客民不得“擅立村寨”。⁽¹¹⁵⁾富平县保甲章程第一条就规定，客民“按照烟户编入各里册之尾”，“由该里土著牌保约束”。⁽¹¹⁶⁾对他们采取“分而治之”的策略。在江苏宜兴，浙江湖州、开化等地，各乡还纷纷“自立禁约”，禁止客民建立自己的组织或从事其他有碍封建秩序的活动，⁽¹¹⁷⁾否则就要被镇压或驱赶。江苏也是这样，如在铜山、沛县开垦湖地的山东曹州、济宁客民，因为“聚族立团”而被曾国藩下令“勒限驱逐”。⁽¹¹⁸⁾在开化进行“斋党”活动的一些客民也被迫转往他处。⁽¹¹⁹⁾

2.加强团练组织。

团练原是一种“以本地之人筹防本地事宜”的非经制性军事组织。因为在清政府看来，它“既无兵丁征调之繁，又无粮饷转运之费”，“无事则既集之众可令暂散归农，有警则奉官传唤，一呼云集”，可达“寓兵于农”之目的，一向被统治者视为维持地方封建秩序、防止人民反抗的“至善”之法。⁽¹²⁰⁾太平天国失败后，清政府为了加强团练，一方面把它和保甲结合起来，即所谓“编保甲以成团练”，“寓团练于保甲之中”，按户或按牌抽丁编练。⁽¹²¹⁾另一方面把它由原来的非经制性组织变为经制性组织。有的经常操练，成为常设的队伍；有的虽“团而不练”，但遇警则鸣锣集合。这样，团练原有的那种暴力工具的职能进一步加强了。

农民大起义期间，清政府极力鼓励各地地主兴办团练，作为镇压革命的辅助手段。一时团练兴起，“几遍十八省”。⁽¹²²⁾战后，各地团练基本上延续下来。有些地方虽一度废弛，但随着封建统治危机的日益加重，在官府的督促下，也一一进行规复和整顿。⁽¹²³⁾1868年，清廷为了防止原太平军和捻军起义区“伏莽潜匿，乘机窃发”，通令江苏、安徽、河南和山东各省督抚督促各地，尤其是徐、海、颍、亳、归、汝、曹、沂等处地方官，照旧整顿“乡团”。⁽¹²⁴⁾1870～1871年间，连续饬令湖南巡抚在会党盛行地区认真整顿团练，加强“团防”。1874年又给四川总督发出同样的指令。⁽¹²⁵⁾从日本侵台到中法战争期间，清廷和疆吏在筹备海防的名义下，又纷纷饬令广东、福建、浙江、江苏和直隶等省沿海各州县加强团练。其实际作用也不过是清除所谓“内匪”，以及“捕盗缉私”，防止“游勇奸民乘机窃发”而已。⁽¹²⁶⁾此外，陕西、山西、河南、湖北、贵州等地也都加强了团防或“保甲守助”、“联甲守助”。⁽¹²⁷⁾按照“联甲守助”条规，牌户或团丁遇有“盗案”等，必须立即携械集合，进行弹压，且可“格杀勿论”。如果闻警不到，就要受到处罚，甚至“照通匪论”。⁽¹²⁸⁾

经过整顿和加强后的团练，成为清政府维持地方封建秩序的一支不可缺少的武装力量。从某种意义上说，其重要性不亚于绿营、练军等正规军。

在整顿和加强保甲、团练的过程中，清政府还进一步推广过去被用来对人民实行严密控制和残酷压迫的“连坐法”。这就是所谓“十家联牌法”，即强迫10家连环认保，如有1家违犯封建法纪，其余9家必须立即自动告发，否则就要被处以“连坐之罪”。⁽¹²⁹⁾上面提到的一些地区搞的“互立保结”、“立约互保”以及“互相稽查”等做法，都是连环认保的一种形式。有的地区则更为具体，如四川彭县规定，“如佃客有窝盗情弊，定提业主并究”。⁽¹³⁰⁾河南卫辉府连坐的范围更大，如寄居客民有“强盗”、“窃盗”发生，除“并治房主、地主外”，还“坐罪四邻”、“坐罪甲长”、“坐罪约正副”。⁽¹³¹⁾

保甲团练和与此相联系的“连坐法”，不仅被用来防范和镇压人民的反封建斗争，还被用来保护侵略者，镇压人民的反侵略活动。在反洋教斗争比较激烈和频繁的地区，竟有这样的规定：人民如有反洋教行为，“乡保知情不举，并予究办”。⁽¹³²⁾四川大足县人民1891年的反洋教斗争被镇压后，县官进而大力整顿团保，责成保正保副“侦缉”反洋教绅民，“排解”民教争端，⁽¹³³⁾直接为外国侵略势力张目。某些地方的团练甚至是在外国传教士的直接策动和指挥下组织起来的，⁽¹³⁴⁾本来就是同侵略者沆瀣一气。在这个腐朽的王朝统治下，连保甲团练也打上了半殖民地的烙印。

有必要附带指出，保甲以及团练的主持和操纵者，不外是一些被官府称之为“廉明绅耆”、“公正绅士”或者“有力之家”的地主豪绅。⁽¹³⁵⁾这些人本来就在土地关系和宗法关系上，对当地人民处于统治地位，再加上官府授予的“稽查约束”人民的权力，⁽¹³⁶⁾就如虎添翼，更可以为所欲为了。这些人“非官而近于官”，⁽¹³⁷⁾把团保当做施展淫威的工具，随意欺压敲诈乡民，动辄送官究治。他们还可借用团保之名，肆行派捐，“搜索农村小户”，从中渔利。⁽¹³⁸⁾竟有为谋取地保一职而“使费不下数十千（文）之多”者。⁽¹³⁹⁾官府把他们的一切欺压人民的行为看成“情形既熟，措置攸宜”，⁽¹⁴⁰⁾有利于维持封建秩序，非但不加以限制，反而按其“功绩”，从优奖赏。⁽¹⁴¹⁾通过整顿和加强保甲团练，官与绅进一步联为一气了。

（三）实行严刑峻法

实施严刑峻法是清政府强化国家机器的另一个重要方面。“治乱国用重典”，这是封建统治者的“祖训”。他们总是企图以所谓“辟以止辟”的恐怖手段根绝人民的反抗。自从太平天国革命爆发起，一直到战后，清王朝的刑法愈来愈严酷，死刑的范围不断扩大，并且把权力下放，使地方官绅直接掌握生杀大权。

1.死刑执行权的下放。

清代律令原规定，各省“盗案”及一切死刑案件，须由地方官申报上司，解省审勘，由督抚专折题奏，经刑部会同都察院、大理寺复核，并由皇帝批准后，才准行刑。“虽封疆大吏，亦无专杀之权”。1853年，也就是太平天国建都南京的那一年，清政府为了加强对人民的镇压，改变旧章，下放司法权力，通令各省督抚札饬所属地方官，对所谓“土匪”、“凶徒”，即行就地正法，并饬“团练绅民合力缉拿，格杀勿论”。⁽¹⁴²⁾从此各省相沿成习，渐而至一般“盗案”，亦不待审转复核，概行就地处决。“题奏之件十无一二”。⁽¹⁴³⁾结果，控制团练的乡绅也就名正言顺地掌握了生杀大权。保甲按定例虽无刑罚权，但实际上也往往擅作威福，直接对人民施加刑罚。⁽¹⁴⁴⁾

这样，把执行死刑的大权由皇帝直接下放给州县地方官，而且赋予并非政府官员的“绅”以专杀之权。这是清代刑律的第一大变化。

1869年，御史袁方城奏请盗案审理恢复旧制，遭到直隶总督曾国藩的反对。清廷采纳后者的意见，继续推行就地正法章程，并令山东、河南一体照办。次年通饬各省，“仿照直隶等省现办章程”，严办“土匪游勇”。⁽¹⁴⁵⁾1873年，御史邓庆麟又奏请将盗贼土匪，照旧例办理，各省督抚还是以“游勇马贼根株未尽”为由，反对规复旧制。⁽¹⁴⁶⁾1879年曾一度规定距省城较近州县不准先斩后奏，但各省并未执行。据1881年刑部奏称，各省就地正法案件，“每岁犹不下数千百人”。⁽¹⁴⁷⁾1881～1882年间，京官再议废止就地正法章程，仍然遭到各省将军督抚的反对。奉天、黑龙江、直隶、热河、察哈尔、绥远城、乌鲁木齐、山西、山东、河南、陕西、四川、江苏、湖南、湖北、安徽、广东、广西、江西、云南等省都先后复奏，“碍难规复旧制”。结果，刑部最后议决，除广西系太平天国首义地区、甘肃仍在进行军事镇压，均适用就地正法章程外，其他各省一般“盗案”，限期一年规复旧制办理，但“实系土匪、马贼、会匪、游勇，案情重大，并形同叛逆之犯”，仍准先斩后奏。⁽¹⁴⁸⁾

这样的规定实际上并不妨碍各地官府对一般“盗案”继续实行就地正法的处置办法。所谓“案情重大”，又无明确界限，而是“由地方官酌核情节”。⁽¹⁴⁹⁾他们仍然可以自由扩大滥杀的范围。例如，山西、湖北、陕西、广东、江苏等省都是就部章作了任意的解释和补充，拟定各自的就地正法章程的。1883年初，张之洞奏定的山西“盗案”就地正法章程规定，嗣后盗案，“如有执持刀械火枪者，聚众至三人以上者，行劫二次者，行劫至伤事主者，拒捕伤人者，入城行劫赃数较多者，窝线分赃至二次者”，只要符合其中一条，即行就地正法。⁽¹⁵⁰⁾1884年，边宝泉奏准陕西“盗案”处置办法：“如有执持刀械火枪强劫并聚众5人以上者，夥众抢劫至二三次者，纠劫拒捕伤人及致伤事主者，入城行劫及连劫数家者，匪党平空抢夺妇女已成杀伤事主者，有一于此……著准就地正法。”⁽¹⁵¹⁾1883年，涂宗瀛奏定湖北办理“盗案”章程，1886年初，张之洞奏定广东“盗案”就地正法章程，1887年及1891年江苏巡抚和两江总督先后奏定江苏各府“盗案”就地正法章程，都对部章作了类似的任意解释和补充规定。⁽¹⁵²⁾所有这些，无疑进一步扩大了各级地方官杀人害命的特权。1891年，湖广总督张之洞甚至命令湖南臬司授予民团以诛杀之权，并且叮嘱，“切勿过于拘牵，令团丁事主多所顾虑”。⁽¹⁵³⁾惟恐地方官绅不敢放手杀人。

还有一些省份，则以本省地方情形特殊为理由，干脆拒绝执行部章，或执行不久又奏请改为就地正法。如四川总督丁宝桢，强调该省“盗匪之多甲于天下”，且地域广袤，交通闭塞，要求州县报获“盗犯”，仍准就地正法。⁽¹⁵⁴⁾新疆巡抚刘锦棠则借口“新省地处极边，州县诸凡创始”，要求“暂准将死罪各犯，仍照变通章程，就地正法”。⁽¹⁵⁵⁾广东本已于1883年夏规复旧制，到1885年12月，两广总督张之洞又借口“盗劫日多”，奏准“盗案”重行就地正法，规定：嗣后拿获“持械夥劫、凶暴众著之各项盗匪，无论水陆，不分首从”，先行惩办，就地正法，“民间拒捕者，格杀勿论”。⁽¹⁵⁶⁾次年又奏准拐卖人口者，“不分首从，均即立置重典”，就地处决。⁽¹⁵⁷⁾江苏于1887年奏准淮安、徐州、海州三属“盗案”先斩后奏，1891年又奏准将就地正法章程推行到全省。⁽¹⁵⁸⁾

清廷之所以几度拟议逐步废止就地正法章程，其目的无非是为了恢复皇帝垄断生杀之权的传统，并非有意珍惜民命。而各省地方官则“惮于解勘，藉图简便”，总以各种借口援用这个章程，滥施杀戮，“草菅人命”。⁽¹⁵⁹⁾所谓“规复旧例”，不过一纸空文。

2.量刑等级的提高。

在定罪和量刑方面，死刑范围不断扩大。就盗案而言，清律本有首从之分。按照雍正成例，“盗案”有所谓“法所难宥”和“情有可原”之别，亦即按首从分等量刑。前者斩决，后者按例减发新疆为奴，尚可“贷其一死”。⁽¹⁶⁰⁾但是，从1856年起，改为不分首从，一律斩决。1870年，更正式纂为定例。⁽¹⁶¹⁾这是清政府为镇压人民一反传统刑律的第二大变化。

按照新例，只要“聚众持械抢劫”，就不问情由一概杀戮。“把风接赃”，虽未分财物者，亦照为首之罪一律“问拟”。地方官如有酌情减刑者，即“照讳盗例参处”。⁽¹⁶²⁾咸丰、同治以降，刑法中死刑之多，条文之苛繁，远远超过以往任何一个朝代。在1870年的续修律例中，死罪即多达1400余项，比唐律多3倍。⁽¹⁶³⁾到了光绪年间，更是“章程繁密，较前加倍”。⁽¹⁶⁴⁾此外，各省地方还不断扩大死刑范围。如广东、广西对掳捉15岁以下幼童勒赎，照普通掳捉勒赎罪加一等，罪应斩绞监候者，“加拟立决”；罪应充军者，“加拟绞监候”；如被捉在3人以上或掳捉3次以上，主犯自然立即斩决，即使胁从，原应绞监候者，“加拟立决”，原应充军者，“加拟绞监候”。1887年，直隶亦奏准援照两广章程办理。⁽¹⁶⁵⁾

实行株连的罪行范围也扩大了。按照清初成例，只有“谋反”、“谋叛”等少数大罪才株连亲族。农民大起义失败后，对所谓“邪教”、“奸党”，亦“坐其妻孥”，滥杀无辜。⁽¹⁶⁶⁾

在清廷厉行“诘奸禁暴”的号令下，各地方官用武力抓剿“强盗”、“土匪”时，自然以滥杀为常事。例如，1892年6月，清军和湖南岳州城守营、长江水师岳州镇标镇压岳州“会匪”，当场击毙数十名，会党逃至湖北通城，又被该地勇团截杀若干名，最后捉拿7人，亦全部斩决。⁽¹⁶⁷⁾类似杀戮，不胜枚举。就是一般案件，地方官在办案断狱过程中，也“多以武健苛刻为能，创立各种非刑，任意残虐”。酷刑虐民成为一时风尚。⁽¹⁶⁸⁾他们往往超越定制，私立班馆，擅设刑械，严刑逼供。在北方各省，据说“办案有提两耳，令其直立，逾时气脱者，有摩其腹使气上涌，一扑而亡者”；在南方各省则有“快乐床椅”、“老虎凳”等名目。对“犯人”肆意敲扑凌虐，极尽残暴之能事，“即偷窃小犯，亦或立毙杖下”。⁽¹⁶⁹⁾至于笞责，更是动辄“数百千余”。据说江苏常熟知县汪某，办案笞责，以一千为单位，故有“汪一千”之号。⁽¹⁷⁰⁾他们热衷于滥施刑狱，既是为了避免“讳饬徇隐”之咎，猎取“弭盗安良”的官誉，更是为了借机诈财索贿，“酷以济贪”。如步军统领衙门审案，无论轻重，书吏先坐小堂叙供，然后，上呈。所立班房，有“第四间”、“第五间”名色。第四间内有木桶、绳床；第五间内有尿桶、虫坑。“人犯一到其中，湿热污秽、上下熏蒸，真有朝不保夕之苦。”此外还有“鹦哥架”、“大铁链”等酷刑。书役立此班馆、刑具的目的，无非“借以需索钱文”。⁽¹⁷¹⁾为了索贿，各地官吏书役，遇案必株连罗织、诛求无厌；如不遂所欲，就删改供状、捏造罪名，置之死地才罢休。⁽¹⁷²⁾就这样，一大批罪行轻微的犯人乃至无辜者，不是惨死杖下，就是冤毙狱中。

清政府严刑峻法的矛头不仅针对人民的反封建斗争，而且指向人民的一切反帝爱国运动。1870年，曾国藩、李鸿章奉命查办天津教案，先后逮捕八九十人，设局熬审，最后拟定“正法”20人，“军徒”25人。⁽¹⁷³⁾这就开了严刑镇压人民爱国运动的恶例。从此，清廷和疆吏雷厉风行地禁止人民触犯洋人，把敢于同侵略者进行斗争的人民一律称作“匪徒”，严加惩办。中法战争爆发后，人民反侵略斗争的情绪高涨，而清廷却极力加以抑制，竟然通谕各省地方官切实保护各国，包括法国在内的“官商教民”，如有“借端滋扰”者，“即著严拿正法，毋稍宽贷”。⁽¹⁷⁴⁾在清廷保护洋教的政策下，地方官发布各色各样的命令、告示，不准人民有任何反洋教的言行，甚至连教堂附近交谈观望也在禁止之列。例如，湖广总督张之洞在武穴教案了结后，严饬州县地方官“随时查访，如再匿名揭帖，捏造无根之言，希图煽乱，务即悬赏严拿”，“从重治罪”。⁽¹⁷⁵⁾苏松太兵备道也出示警告人民，如有散布流言和匿名揭帖以反对洋教者，即“分别斩绞”。安徽营务处则出示禁止人民三五成群在省城天主教堂附近“交耳窥探”。“如敢故违，定即提案重究，决不宽贷。”⁽¹⁷⁶⁾清朝统治者就是这样对洋人保护备至，而对人民群众管制森严、鱼肉宰割。

（四）国家机器对内镇压作用的加强

作为阶级统治工具的国家机器，本来有两个基本的职能，即对内镇压被统治阶级的反抗，对外抵御侵略。然而，农民大起义失败后的清政府，对内大大加强了镇压，对外妥协投降，勾结侵略势力，还是为了加强对人民的镇压。

1874年，日本侵台事件后，清政府曾筹议增强“海防”。奕根据内外形势的变化，提出练兵、简器、造船、筹饷等四条作为“内堪自立，外堪应变”的方针，⁽¹⁸⁴⁾在仿造新式武器的同时，不惜巨款购置大型军舰，似乎有意抵挡一下，其实仍无抗御西方强国的信心。李鸿章声称，不但“目前固须加强和局，即将来器精防固，亦不宜自我开衅，彼族或以万分无理相加，不得已而一应之耳”。⁽¹⁸⁵⁾不久又把这种“加强和局”的妥协方针发展为公开的投降政策，并美其名曰“羁縻”。⁽¹⁸⁶⁾奕在力主购置铁甲船加强海防时也承认，“若谓以此足御泰西各国，不但得数铁甲船未敢自信，就使海防一律办齐，亦无从得有把握。仍当遇事筹维，慎于操纵”。⁽¹⁸⁷⁾话比李鸿章隐讳一些，意思是一样的。

从客观上说，清政府训练的军队以及购置或制造的船舰枪炮也没有抗抵外国侵略的能力。其基本原因有二：

第一，无论是购自外国，还是自己制造的船舰枪炮，其质量和性能都远远落后于当时西方国家的同类产品。1862年，英国曾卖给清政府一批船舰，组成所谓阿思本舰队，但不过是一些英国淘汰下来的过时产品。⁽¹⁸⁸⁾80年代，西方国家在中国海面行驶的兵船，“铁甲计厚七八寸，内衬木板，厚尺八寸，……机器、锅炉、巨炮皆在厚甲之中。船上炮位用电线燃发，一时同响”。而清政府购买的兵船“多是木壳”。至于外国技师为中国所造的小铁甲船，“铁厚不及六分，木厚不及寸半”。⁽¹⁸⁹⁾这样的兵船，“可以供运输，不能备攻击；可以靖内匪，不能御外侮”。⁽¹⁹⁰⁾

兵船如此，其他军械武器也不例外。山东巡抚丁宝桢说：“制造军火诸器，各国尤恃为不传之秘，即任购买，亦往往以旧式及用剩不堪之物搪塞，不肯轻易以利器授人。”⁽¹⁹¹⁾各机器局虽不惜重金聘请外国人担任技术指导，但所生产的兵船和枪炮弹药，同样“比之西洋新制瞠乎其后”。⁽¹⁹²⁾李鸿章也承认，其自制军器，“以剿内寇，尚属可用；以御外患，实未敢信”。⁽¹⁹³⁾

第二，更重要的是，清政府整军经武的活动始终是在外国势力的支持和控制下进行的。军事训练由洋人当教习和顾问，军事学堂由洋人当教官，新式军械和器材主要由洋人包揽供应，重要军火制造厂由洋人担任技术指导，甚至买进的船舰也要由洋人充当管驾。总之，一切离不开洋人。当时英、法、德、俄诸国无不积极插手干预清政府的军事活动，尤以英国、德国最为得势。他们一方面通过以旧冒新、抬高价格等卑劣手段，借军火供应以攫取巨额利润；另一方面，也是更重要的一方面，则通过派遣顾问、教练和技术人员，取得军事管理权。北洋海军即先后由英人琅威理（Copt.W.M.Lang）和德人汉纳根（Constantin von Hanneken）担任“总查”，其实际地位等于提督。军事管辖权已部分落入侵略者手中。

事实证明，用洋枪洋炮装备而又由洋人直接控制的清朝军事力量，注定只能服从外国侵略者的需要，而不可能同侵略者作认真的较量，充其量也不过“力保和局”而已。19世纪70年代初期，清政府经营的几家大型军用企业已初具规模，就在这时发生了日本侵略者派军登陆台湾的事件，清政府对之不敢抵抗；掌握南北洋军权，平日汲汲于购买船炮、建造局厂的李鸿章、沈葆桢等更是极力强调“铁甲尚未购妥，不便与之决裂”。⁽¹⁹⁴⁾结果毫无道理地以“抚恤”名义赔偿日本白银10万两了事。中法战争、中日战争等，更是以丧权辱国告终。当然，这并不排除清政府开办的新式军用企业为反侵略战争生产过一定数量的武器；在反侵略战争中也不乏部分将士不畏强暴、为国捐躯的壮举。但这些不足以改变总的局势和问题的基本性质。如中法战争中，镇南关大捷，反而屈膝投降；在中日战争中，虽个别舰艇奋勇杀敌，而不免全军覆没。这一切固然是由清政府所推行的对外投降方针决定的，同时也与其武装力量虚弱有很大关系。

清朝统治者在侵略者面前卑躬屈膝、拱手称臣，而对老百姓却是耀武扬威、心狠手毒。他们不但以“御外寇不足，平内患有余”⁽¹⁹⁵⁾而沾沾自喜，而且通过对外妥协投靠，换取帝国主义的支持，加强对内镇压。农民起义失败后，旗营、绿营和防勇、练军星罗棋布，江河水师节节梭巡，“水陆联为一气”，⁽¹⁹⁶⁾到处形成军事恐怖的气氛。大小军火工厂更是与之密切配合。这些企业的创建和生产，都是为着一个目标：镇压人民反抗。例如，闽浙总督左宗棠在福州船政局创办之前，多次声言，东南沿海地区“海盗时有出没”，“必造船以资军用”。⁽¹⁹⁷⁾当他在1866年着手筹建船政局时，亦不隐讳其直接目的就是“以靖海患”。⁽¹⁹⁸⁾广东机器局自制和购买的大小轮船20余艘，也“皆为捕盗”。⁽¹⁹⁹⁾四川机器局是基于“内地人情浮动，伏莽时虞”而创办的。⁽²⁰⁰⁾1890年，湖北枪炮厂的筹建，则首先是因为该省“会匪萌动”。⁽²⁰¹⁾因此，哪里民情浮动，清政府就在那里加紧军火工厂的创办和生产。甚至愈是灾情严重、民不聊生，清政府的军火生产愈是扩大。1877～1878年，华北各省旱情十分严重，两江总督沈葆桢奏陈清廷，“目前旱情如此之广，饥民如此之众，设匪人乘机蠢动，军火器械若非豫储于平日，安能取办于临时”？⁽²⁰²⁾直隶总督李鸿章也强调，“北省伏莽甚多，匪徒乘机思逞”，“设军火无措，必致贻误大局”。⁽²⁰³⁾因此，江南、天津两制造局每遇国内水旱灾情严重之时，便纷纷扩充设备，扩大生产。

正是这些军火工厂的新式武器装备了清军，使它们比过去使用刀矛弓矢的旗绿兵更加凶狠。1866年，李鸿章的淮军在苏、皖、豫、鲁等省镇压捻军的过程中，就使用了金陵制造局生产的大批军械和多门大炮。⁽²⁰⁴⁾在镇压西北回民起义时，左宗棠的军队依靠西安、兰州两机器局提供的枪炮弹药，大显威风，仅肃州一役，清军发射的炮弹即达2400万余颗。⁽²⁰⁵⁾在围剿西南少数民族起义的战争中，云南机器局制造的军火为攻破大理城起了决定性的作用。⁽²⁰⁶⁾1891年，淮军提督叶志超在镇压热河以李国珍等为首的“金丹教”起义时，更是倾用大量新式枪炮、弹药，进行屠杀，遇害者多达2万余人。⁽²⁰⁷⁾这些同西方列强比较“瞠乎其后”的武器装备，在仍然以刀矛弓矢为主要武器甚至手无寸铁的国内反抗者面前，无疑是显示过强大“威力”的。李鸿章在镇压“金丹教”起义后夸耀说，热河义军“皆系亡命犷悍，若非枪炮快利，子药应手，断不能以少击众，克日剿灭”。⁽²⁰⁸⁾平日清朝统治者引以自豪的所谓“勇到即歼”、“剪除迅捷”、“迎刃而解”，⁽²⁰⁹⁾等等，也是这种“威力”的反映。洋务运动后期的代表人物张之洞，曾评价新式军用企业的历史作用说，“自发捻削平以来，各省遂无大乱。其实陬边隅，乱萌时有，即如近年热河教匪，甘肃回匪，亦甚披猖。或兵甫集而众降，或锋一交而乱溃，实由同治初年洋枪洋炮流入中华，渐推渐广，官军所用，无论精粗，总系洋械，火器精利，声威震惊，乱民无抗拒之资，宵小弭孽芽之渐”。⁽²¹⁰⁾

正因为如此，清朝统治者自以为有恃无恐穷兵黩武的气焰十分嚣张。“封疆牧令，心粗手滑，动辄用兵”。⁽²¹¹⁾他们的信条是：“水弱民玩”，必须“济之以猛”。只有“严行创惩”，“严拿重办”，才能遏止“乱萌”。⁽²¹²⁾尤其凶恶的是州县官往往因勒索不遂，诬民为盗，请兵弹压；武弁则急于邀功，妄加剿洗。⁽²¹³⁾例如，1875～1876年，四川东乡县乡民反抗县官违例苛敛，官兵“杀人如草”，“且举无数无干之老弱妇孺而杀戮之”。⁽²¹⁴⁾1878年，浙江定海金启兰等反抗查荒升科、山东陵县蔺汰等抗粮斗争，亦都惨遭官兵杀戮。⁽²¹⁵⁾热河“金丹教”起义的教徒被“杀戮殆尽。”⁽²¹⁶⁾清王朝就是凭借残暴的屠杀政策，迫使人民“饿死不敢为非”，⁽²¹⁷⁾以维持其封建统治。

在动辄用兵、实行军事镇压的同时，地方官吏还利用刑权下放，滥施刑狱，鱼肉人民。前面提到，由于清政府实行严刑峻法，地方官吏非刑虐民，已经成为一种时尚。他们热衷于滥施刑狱，既是为了避免“讳饬徇隐”之咎，猎取“弭盗安良”的官誉，又是为的乘机诈财索贿，“酷以济贪”。因此，遇案必株连罗织，诛求无厌；如不遂欲，就删改供状，捏造罪名，置之死地方休。⁽²¹⁸⁾这也是他们坚持“就地正法”章程的根本原因之一。地方士绅则通过操纵团保，串通官府，为非作歹，残害人民。民情稍有浮动，即行鸣锣报警，出动团练，格杀勿论。对民间诉讼案件，或“直入官堂，插言剖判”；或一纸嘱托，遥执州县审判。⁽²¹⁹⁾甚至私设公堂，签票传案，擅用刑罚，武断乡曲。⁽²²⁰⁾至于佐贰差役从中夤缘舞弊，勒索敲诈，上下其手，连封建统治者也感到“弊窦不可胜言”。⁽²²¹⁾

在镇压农民起义和人民反抗的过程中，清朝军队和地方官绅往往杀人如麻，血流成河。又因无人及时掩埋尸体，继而瘟疫流行，造成各地人口的大量死亡。因此，战后出现的大片地区人烟稀少甚至绝迹的情况，不完全是战争本身造成的，在相当程度上也是清王朝官绅依仗特权滥杀无辜的结果。

必须指出，清政府的对内镇压是得到帝国主义全力支持的。外国人认为，“最符合于他们利益的还是维持清王朝的威信和权力，使它更有力量压制内乱”。⁽²²²⁾1866年，英国大使馆参赞威妥玛在提交清政府的《新议略论》中，告诉清政府说，如肯实行各项“新法”，包括训练水陆军，“各国闻之，无不欣悦”，“其最为欣悦者”，就是“内地从此容易治平，外国民人来往通商，常行居住，易得保全，各国亦可无虑”。⁽²²³⁾所谓外国民人“易得保全”，指的是清政府对外国人无微不至的保护。清政府把人民反侵略的爱国行动视为比“戕官毙命”还要严重的罪行，⁽²²⁴⁾惟恐防范、镇压不力。1868年，台湾凤山、江苏扬州、河南南阳先后爆发反洋教斗争，清政府“惟恐事机决裂，难以收拾”，向各该省督抚发出指令，赶紧完结教案，不使外人有所借口，酿成重案。结果，当地政府以赔款和答应洋教士其他要求而完结。⁽²²⁵⁾1870年，天津教案爆发后，曾国藩立即增调淮军数千人前往弹压，并“务令多缉正凶”，“不得稍存宽纵”。⁽²²⁶⁾对镇江人民反对洋教士租房的革命行动，曾国藩则指示地方官“开导士民”，“不必与之为难”。并恐吓说：“再有聚众生事，断难姑容。”⁽²²⁷⁾1891年，芜湖教案中，知府沈秉成竟命令兵船向爱国人民开炮。⁽²²⁸⁾同年张之洞办理武穴教案和宜昌教案，也严饬地方官对爱国人民“务获严办”，不要“以拿匪弭乱为搪塞洋人”，并加派弁兵、炮船进行弹压。⁽²²⁹⁾1894年，英国传教士租赁庐山土地盖房，当地人民起而阻拦，引起中外交涉。地方官不但答应传教士索取赔款的无理要求，而且“严谕绅耆约束居民，不许稍滋事端”。⁽²³⁰⁾这样一来，外国侵略者在中国领土上愈加横行无忌了。

清政府强化国家机器，恢复和加强封建统治，是以对外投降投靠、牺牲国家主权为条件的。因此，对内统治的强化，也就意味着帝国主义对中国人民压迫的加深。而且，尽管清王朝付出如此高昂的代价，它的统治基础还是愈来愈不稳固。就在强化国家机器的过程中，封建政权内部出现了疆吏专横、绅权嚣张的形势。湘、淮军将帅“皖则党皖，楚则党楚，各树其援”，肆意搜刮人民，“无不得心应手”。⁽²³¹⁾土豪劣绅操纵基层政权，或倚恃勋戚权势，“武断乡曲”，“结官分肥”，无恶不作。⁽²³²⁾这一方面表明人民遭受无数小君主的层层压迫和剥削；另一方面也意味着清王朝开始陷入分崩离析的状态。地方督抚垄断军权、财权，各自为政，清政府难以驾驭，形成“内轻外重”的局面。⁽²³³⁾豪绅依势横行，地方官仰其鼻息，处于“为绅监印”的地位，以致皇朝政令“不为刁绅所搅，即为巨室所钳”。⁽²³⁴⁾受到农民革命沉重打击的清王朝指望依靠军阀豪绅维持自己的封建统治，反而削弱了自己的权力。

然而，封建统治者的血腥镇压并未彻底消灭人民的反抗斗争。“捕盗之员弁兵勇，棋布星罗，而劫案层出不穷。”⁽²³⁵⁾清政府对广西这个“昔年倡乱之区”的统治倍加残酷，累年不断“剿捕”，而民气依然“不静（靖）”。“小之则劫掠时闻，大之则聚啸立起。”⁽²³⁶⁾其实又何止广西如此。各省“报劫”奏章犹如雪片纷飞。长江流域和浙、闽、云、贵、陕、晋等省，会党散勇到处“借端滋事”，抗官、劫狱、焚衙的案件“层见迭出”。⁽²³⁷⁾1891年，热河东部爆发的反洋教、反蒙古王公、反贪官的暴动，参加者达数万人。⁽²³⁸⁾各地抗粮抗捐的斗争，更是此伏彼起，动辄聚众成千成万，⁽²³⁹⁾以致地方官卒处于“附循整顿，在在为难”的境地。⁽²⁴⁰⁾