加紧财政搜刮

二、加紧财政搜刮

长期的战争破坏和巨额的军费开支，弄得清王朝国库空虚，战后财政陷入了比战争期间更为艰窘的境地。正如统治者自己所分析的那样，对农民起义是“竭天下全力以平之”的，而对镇压起义后的残局则须“举天下既竭之力以应之”。两者“难易之间不可数计”。⁽²⁴¹⁾

财政是维持国家机器正常运转、巩固统治的重要保证。在战后财政异常困难的情况下，清政府一切财政政策的基本出发点，就是加强对人民的搜刮，以维护和巩固自己的统治。

（一）财政支出的膨胀

农民起义被镇压后，清政府的财政支出并没有下降，而是继续膨胀。各级官府一面叫喊“财用匮乏”、“罗掘无方”，一面加紧搜刮，增养兵勇，以致“民日困而取财不已，财日匮而增兵不已”。⁽²⁴²⁾

增兵的结果是军费开支的大量增加。军饷本来就是清政府最大的财政支出项目，旗、绿额饷2000余万两，占全年财政收入的一半左右。农民起义失败后，由于练兵加饷，常年军饷明显增加。到七八十年代，旗、绿额饷和防勇、练军薪饷已达三千数百万两，80年代中期起超过4000万两。据统计，1885～1894年，平均每年的军饷开支为4136万余两，占全年财政支出的53.3%。⁽²⁴³⁾而且，就在80年代前后，创办南北洋海军、修筑炮台、购买船舰枪炮以及各地开办军火工厂等项费用空前增加。海军常年军费400万两，修筑一座炮台动辄百十万两，向外国购买船舰枪炮，耗费更大。仅就船舰一项而言，1867～1894年共购入大小船舰51艘，铁甲舰每艘需款百余万两，快艇每艘亦数十万两，购船总值当不下数千万两。⁽²⁴⁴⁾在向外洋购买的同时，各地又先后开办军火工厂自行制造。如前所述，1865～1895年，各地共开办大小军火工厂21处。其中规模较大的如江南制造局、金陵制造局、福州船政局、天津机器局和湖北枪炮厂等，创办经费和常年经费各多达数十万两，其余各厂亦自数万两至一二十万两不等。⁽²⁴⁵⁾80年代以后，制造和购买船舰枪炮、修筑炮台、训练海军等项费用，每年不下一千数百万两。加上旗、绿、防练各饷，达五六千万两以上，⁽²⁴⁶⁾比战前增加1倍有余。军费开支占全年财政收入的百分之七八十。用统治者自己的话说，就是“竭天下十分之物力，八分以养兵勇”。⁽²⁴⁷⁾

镇压农民起义后，各级政府又纷纷扩充和增设官僚机构。其中有的是直接加强对人民暴力统治的机构，如团防局、保甲局、清讼局、发审局、候审所以及筹防局、支应局、采办局、转运局、报销局等；有的是整顿财政和加强对人民搜刮的机构，如清查藩库局、交代局、清源局、招垦局、官荒局、清赋局、纲盐局、牙厘局等。此外还有诸如塘工局、铁绢局、桑线局、忠义局、收养幼孩公局等所谓“善后”机构。此等局所，一些省区往往数以百计。各局之间机构重叠，官职纷繁，仅薪俸开支一项就达1000多万两。⁽²⁴⁸⁾再加上“办公”费用，数额就更大了。各地为了应付这项开支，不是大量截留税收款项，就是额外加征耗羡、平余、陋规。如江西等地，充作地方“办公”费用的丁漕耗羡，将近正额的一半。⁽²⁴⁹⁾海关、常关和厘金局卡的行政费用超过其税收额的十分之一以上，少数厘卡甚至所征税额不敷薪俸开支。

皇室和宫廷的费用开支也空前增加了。叶赫那拉氏（慈禧太后）自1861年通过宫廷政变把持朝政后，恣意享乐，过着穷奢极欲的腐朽生活。她当政数年间，宫廷常年费用即增加1倍。到光绪年间，“更增数倍”。⁽²⁵⁰⁾70年代后，又开始大兴土木，什么三海工程、南海工程、惠陵工程、圆明园工程、清漪园（颐和园）工程、热河庭园工程等，接连不断。每项工程为期数年至10余年，耗资数百万两。颐和园的修建，耗费尤为惊人。到甲午战争爆发时为止，仅挪用海军费用一项即逾5000万两。为修园而卖官筹款，捐纳官吏多达10余万人。⁽²⁵¹⁾

所有这些，使清政府的财政支出日益增大。据统计，1874年的财政支出为7000万两，比战前增加了1倍；80年代以后，历年支出常在8000万两以上。⁽²⁵²⁾与此同时，在遭受农民战争巨大冲击后，清政府的财政、税收和会计制度空前混乱。相当一部分地区的户口、田亩册籍散失，赋额无稽，征课紊乱。厘金的创设和征解更是各自为政。再加上各种外销款项的不断增加，乡勇和地方官府往往自行筹款，不入奏销，甚至任意截留中央的款项。原有的一套解款、协拨、奏销制度，多归废弛。中央对地方财政既无法进行有效的稽核和控制，各地方之间在财政上的矛盾也日益尖锐。这些进一步加剧了清王朝的财政困难。为了摆脱困境，清政府只得采取对内加紧赋税搜刮，对外乞求借债两条办法。

（二）放荒招垦

战后，土地大量荒芜。“荒地一年不开，钱粮一年无着”。⁽²⁵³⁾因土地荒芜而造成的田赋短缺，是清政府战后财政支绌的重要原因之一。⁽²⁵⁴⁾清朝统治者认为，“国家理财之道，莫如核经赋；足经赋之道，莫如无旷土”。⁽²⁵⁵⁾同时，因土地荒芜，“民不务本，易以为乱”，⁽²⁵⁶⁾直接妨碍地方封建秩序的巩固。招垦升科自然成为清政府开辟财源、加强搜刮、稳定秩序的“第一要务”。⁽²⁵⁷⁾

早在1862年，清廷就已谕令各省疆吏于地方收复后，“招集流亡，垦辟地亩”。1869年又饬令各地方官切实讲求招垦开征事宜，以期田亩粮赋“渐复旧额”，并要求各省每年年底将全年田赋额数同上届征收，开具比较清单奏报，以此考核招垦成效。1880年又通令各省查勘荒地，限期上报荒地数额。户部在整顿田赋和筹备饷需的奏折中，也多次指令各省查核荒地，劝垦开征，不得借词短欠。⁽²⁵⁸⁾江苏、浙江、安徽、河南、山西、陕西、甘肃、新疆、云南、贵州等土地荒芜严重的省区，为了广事招徕和恢复田赋旧额，纷纷成立专门机构，拟定章程，查勘荒地，招民认垦。甘肃、新疆为了解决劳力和赋税缺乏的问题，还采取了鼓励客民入籍垦荒的措施，如甘肃按垦户领地承粮的多寡，决定准其入籍和应试的期限。⁽²⁵⁹⁾新疆除对垦户按规定拨给地亩外，还贷给一定数量的耕牛、种子和房屋修理银两，并安插流放人犯，规定各犯到达新疆后，即照民屯章程拨给地亩，于钱粮全完3年后，准其入籍为民。⁽²⁶⁰⁾因此，这两个地区的荒地垦复，取得了较好的效果。

早在50年代，清政府为了筹措军需，已开放口外和东北围场禁荒，招民开垦。农民大起义失败后，清政府为解决财政困难，继续对热河、察哈尔、内蒙古和东北等地的围场、旗荒和其他官荒进行更大规模的丈放升科。热河原有围场72处，从60年代初开始丈放，到1880年底，已丈放31处。⁽²⁶¹⁾直隶口外张家口、独石口、多伦诺尔3厅和山西口外丰镇、归化、托克托、和林格尔等7厅的旗荒、官荒和马厂地亩，原系商人、清廷宗室和满蒙王公把持私放；太平天国失败后，清政府先后将这些地亩收归官办，并于1882年成立了“丰宁垦荒局”，专门负责这一地区的荒地招垦和清丈升科事宜。⁽²⁶²⁾奉天盛京、海龙城以及吉林西部等地围场，也因流民私垦，官府“莫能禁逐”，或因“防兵需饷孔亟”，在七八十年代相继弛禁丈放，计亩升科。⁽²⁶³⁾奉天于1867年开始对盛京附近已垦荒地50余万亩清丈定则。此后，由近及远，对各地垦熟地亩逐一丈量升科。到70年代中，仅凤凰、阳城和汪清门外南北一线，已有升科熟地180余万亩。⁽²⁶⁴⁾吉林荒地绝大部分是从这时起丈放的。起初，由于没有一套相应的田赋征收制度，以致“有招佃之虚名，无征租之实效”。1868年，户部要求吉林将军和其他官吏亲往放垦地区履勘，严定界限，防止官胥舞弊和流民私垦。自此以后，清查私垦和浮多地亩，成为封建统治者在这一地区进行财政搜刮的重要手段。1880年，在省城正式成立“荒务总局”，着手进行全省新旧放垦荒地的清丈事宜，直到1888年才基本结束，统计丈量的放垦地亩达101万余垧。⁽²⁶⁵⁾黑龙江的荒地丈放和升科办法大体上仿效吉林，不过其规模比后者要小得多。该省从1860年起招民试垦，“借裕度支”，到1868年已放荒20余万垧。此后则时禁时放。⁽²⁶⁶⁾

清政府对台湾和浙江沿海某些岛屿的禁垦条例，也在70年代中期废除了。过去，内地人民前往台湾和进入高山族居住区，商人前往台湾贸易，台湾人民鼓铸器皿农具等，都受到严格限制。60年代后，台湾开埠通商，对外贸易发展，帝国主义侵占台湾的野心愈来愈明显。在这种情况下，清政府不得不“因时变通”，于1875年宣布废除旧禁，“以广招徕”。⁽²⁶⁷⁾向系封禁的浙江象山、宁海两县对海的南田岛，也于同年开禁，“听民耕作”，并“清丈界址，征收粮赋”。⁽²⁶⁸⁾

（三）丈田清赋

丈田清赋是在田赋征收方面和招垦升科同时推行的另一项重要搜刮措施。

农民战争对户籍制度和赋役制度的冲击，使清政府征收田赋十分困难。不少地区，或因田亩册籍散失，粮额无案可稽；或因人口流徙不定，土地时耕时废；或因产权转移频繁，户、地、粮三者关系混淆不清，以致豪绅地主以熟报荒，隐匿转嫁田赋，州县官吏将完作欠，任意贪污中饱，一部分农民也因起义影响而暂时逃避了赋税负担，有的甚至“几不知完粮为何事”。⁽²⁶⁹⁾这种状况不但严重影响清政府的财政收入，而且对战后封建秩序的恢复和巩固也是一个严重障碍。因此，农民起义一被镇压，以清丈田亩、追缴民欠、重新编制户口和田亩册籍为主要内容的田赋整顿（即“清赋”），立即被提到日程上来，并被认为是解决战后财政困难“行之最简而取之至近”的“正本清源”之策。⁽²⁷⁰⁾

太平天国战争期间，清政府在湖南、湖北、江西、安徽、江苏、浙江6省相继推行“减赋”政策。太平天国失败后，清政府很快将这种以裁减浮收为主要内容的“减赋”政策转变为以丈田亩、清户口、查钱粮为主要内容的清赋政策。1864年初，江苏地方政府在清军攻陷苏州后不久，即印发“清粮照单”，令业户详细填报，听候勘丈，⁽²⁷¹⁾开始了清赋的准备工作。四月，清廷饬令曾国藩、李鸿章整顿江南田赋，以正赋取代战争期间的粮捐、亩捐，并且“务令认真收纳，年清年款”。⁽²⁷²⁾从此，江、浙、皖3省即相继由减赋转为清赋，或利用减赋的形式进行清赋。江苏在减赋期间，还在川沙等地开始了试验性的田亩清丈。⁽²⁷³⁾此后又颁发“通省清丈章程”，进行了全省范围的查勘和清丈。或以赋役全书为据，以田为经，按书求图，按图求田，按田定赋，荒熟并丈，重新编造图甲；或以户为经，先清户，而后按户求田，全面清丈，重立户名，分别编造“丘领户”和“户领丘”两种册籍。⁽²⁷⁴⁾浙江在镇压农民起义后，一方面采取耕者完粮、“就佃编户”的办法，很快恢复了田赋征收；另一方面，在省城设立“清赋总局”，开始了大规模的清赋运动，以确定产权，恢复原有的钱粮数额和征收制度。这一活动直到80年代才基本结束。⁽²⁷⁵⁾安徽也先后进行了“逆产”、无主荒地和客民垦复地等的清查。⁽²⁷⁶⁾在江西，清赋是按照“寓抚字于催科”的方针进行的。其基本内容是，编审图甲，查造征粮册籍，严格土地买卖过割手续和田赋完纳期限，并大力追缴民欠，以改变战后钱粮征额短缺的局面。⁽²⁷⁷⁾

陕西、云南、贵州等省，在镇压少数民族起义后，都把清赋作为“当务之急”。陕西在回民起义失败后，地丁征额大幅度下降。巡抚刘蓉认为，“善后之法，莫急于清查田亩，招集流亡”。因此，他于1865年着手成立“营田局”，制订“正经界，立限制，缓钱粮，定租谷”等4项查地垦荒措施，对“叛产”、“绝产”进行全面清查，招民认垦纳粮。⁽²⁷⁸⁾1874年，云南回民起义全面失败，同年，地方政权即对全省荒熟田地进行全面清查，分段丈量，估计荒地成数，并限10年垦复，照原额征赋。1884年，10年限满，又由布政使司制定章程，颁发告示，再次对全省田亩、钱粮进行清查。其办法是，“按亩确查，据契清田，依田清界，按界求粮”。凡成熟田地，每丘各发一照，“务使军田、民田、官庄、叛产一一分晰，荒、熟、缓、征一一实在”。在清理田赋的同时，又“编联保甲，以清奸宄”。⁽²⁷⁹⁾贵州当局在1874年苗族起义失败后，也曾多次清理土地粮额，责令荒地限期升科。1886年进一步强行规定，各县钱粮一律全征全解，不准缓免。⁽²⁸⁰⁾

除上述地区外，战后进行大规模清赋的还有山西、新疆、台湾、广东、顺天、直隶和奉天、吉林、黑龙江等。

山西、新疆和台湾各地的丈田清赋，在战后清赋活动中是规模最大的。这些地方的田赋征收，一向十分混乱。山西向无鱼鳞图册，田赋的隐匿、转嫁相当普遍。为了维持田赋征收，介休等县曾在60年代进行清丈，并绘制鱼鳞图册。⁽²⁸¹⁾1877年大灾后，人丁大量死亡，土地荒芜，丁册紊乱，粮赋差徭无法摊征，全省“公私穷困，几乎无以自立”。⁽²⁸²⁾在这种情况下，巡抚曾国荃提出“清查荒地，编审丁册，均减差徭”的整顿财政办法。从1879年起，在解州、阳曲、太谷、曲沃等地进行了户口、地粮的全面清查和勘丈。其基本措施是，将清户、清粮、清地三者紧密结合，而又按先后次序进行，即所谓“清地先清粮，欲清粮先清户”。先按户查契，而后执契求田，查出隐地、规复钱粮原额。⁽²⁸³⁾山西特别是解州的地粮清丈，被认为是最有成效的。清政府曾要求各省督抚仿照执行。⁽²⁸⁴⁾

新疆和台湾两地的清赋，是在各该地建省前后在财政上采取重大措施，除了全面清丈土地外，还对原有的赋税制度进行了某些改革。新疆在阿古柏叛乱被平定后，即拟建省。为了解决建省后的财政问题，1877～1880年间进行了全面的土地丈量，将原来的“按丁索赋”改为“就田征赋”，按土质肥瘠和水利条件制定科则，征“什一之税”。⁽²⁸⁵⁾1884年建省后，又搞了隐粮的清查和新垦地亩的清丈升科，并废除了落后的“伯克”封建土地所有制，将“伯克”的世袭领地归公，改租为赋。⁽²⁸⁶⁾台湾于1885年建省后，巡抚刘铭传鉴于该省田亩册籍散失，粮赋征收混乱，财政支绌，提出“清查田亩以裕饷需”的措施，从“会查保甲，就户问粮”入手，对全台户口、田亩和赋则进行全面查丈和审定，重新制定和统一了全台田赋科则，按户填给丈单，并将屯田改租为赋，编丁为民。⁽²⁸⁷⁾

广东和直隶、顺天分别进行的是沙田和旗地的清查丈量。1866～1889年间，广东为了筹措海防和炮台修筑等费用，先后6次对广州和潮州等属沙田进行清丈和升科升则。⁽²⁸⁸⁾直隶、顺天对旗地中无租无粮“黑地”的清查，从咸丰末年以后就几乎没有间断过，然而收效很小。1889～1891年，李鸿章按照户部奏定的《顺天各属议租议赋章程》，再次对直隶、顺天各属旗地进行了大规模的清查和丈量，并对当时普遍存在的旗地产权和佃权纠纷规定了处理办法。⁽²⁸⁹⁾

清政府通过上述清赋措施，不同程度地提高了钱粮征额。山西和台湾的清赋被认为是收效最大的。特别是山西解州，据说通过清丈，钱粮年清年款，“一无累粮，且无荒地”。⁽²⁹⁰⁾台湾清赋后，全省田赋从原来的18万余两，提高到67万余两，增加了2.7倍。这种巨额增长，连统治者也没有想到。⁽²⁹¹⁾吉林通过清赋，共收荒价钱110余万千文，每年增收大、小租银6万余两，据说“每年添此进款，实于饷源大有裨益”。⁽²⁹²⁾新疆的地粮征额也在清丈后增加1倍左右。⁽²⁹³⁾这些新增加的赋额，虽然有一部分出自原来隐田瞒赋的豪强大户，但大部分负担还是落在广大自耕农民头上。至于广东在沙田清丈中，多次收取“花息”和亩捐，提高科则，更是明显地加强田赋搜刮。

招垦升科，尤其是对封禁区的放垦，本来是恢复和发展农业生产的一项基本措施。但是，在遭受农民起义沉重打击后的清王朝，政治腐朽，财政困窘，已经不可能从恢复和发展社会经济的角度来考虑招垦与放荒问题，而只是把它作为维持和增加田赋收入的手段。在查荒招垦和清粮征赋的关系上，有的地方官吏就明白提出“清粮本而开荒末”的原则。⁽²⁹⁴⁾有的地区在农民起义失败后曾设立“劝农局”，劝农认垦，但旋即改为“清查局”，查田征赋。⁽²⁹⁵⁾地方官府对于招垦荒地，往往“虚应故事”，而升科征粮则急如星火，甚至“耕种之计朝定，催科之吏夕来”。⁽²⁹⁶⁾有的地方官府还向垦荒农民索取地价和规费。原主归耕，则勒令补交欠赋；一经开垦，官府又以清查私垦和隐赋为名，反复勘查丈量，从中讹诈需索，甚或对垦地“任意予夺”，擅作威福。⁽²⁹⁷⁾在这种情况下，招垦放荒已经完全失去其恢复和发展生产的积极作用，变为一种搜刮苛政。

尤为严重的是，一些地方官府不顾土地大量荒芜的实际情况，硬性规定清丈后的粮额必须与旧额相符。⁽²⁹⁸⁾为了恢复旧额，只好公开强摊硬派。他们或以荒为熟，将短缺粮额摊赔于成熟地亩，或“以地为田，改山作地”，任意变换和提高科则，甚至“按户伸亩”，强迫百姓按比例扩大承赋面积。⁽²⁹⁹⁾这就大大加重了农民的田赋负担。同时，在清赋过程中，丈量、验契、给单、换照无不有费，再加上官吏胥役重复征收，额外敲诈，清赋本身就成为百姓的一种沉重负担。

（四）推广厘金制度

厘金原是一种临时筹饷的“权宜之计”。因此，太平天国革命一被镇压，就有人提出裁撤厘卡。这种主张遭到一些地方督抚的坚决反对，谓厘金“万不可骤议裁撤”。⁽³⁰⁰⁾后者得到清廷的支持，致厘金长期保留下来，变成一种经常税制。

为了增加厘金征额和加强中央对厘金的控制，清政府对厘金制度进行了某些整顿，如指令各省上报局卡数目，裁并多余厘卡，确定厘金定额，每年将厘金收支款额分两次造册报部，并随时将款项拨解部库，又要求各厘局裁撤冗员，杜绝中饱等。与此同时，进一步扩大了厘金的征收范围和品目。

农民大起义期间，厘金局卡繁密，许多省区“几于十里一亭，五里一榭”。战后，清政府迫于舆论压力，宣布裁撤多余厘卡，其实明裁暗增，“有增无减”。⁽³⁰¹⁾到80年代，安徽还有局卡70处，浙江则“为局七十，为分卡者数百”。⁽³⁰²⁾江西、湖北、广西等省各有局卡七八十处以上。⁽³⁰³⁾这些还只是正卡，至于各种分巡卡和私卡，更是不计其数。⁽³⁰⁴⁾连地瘠民贫的贵州省也同样是“局卡林立，如布罗网”。⁽³⁰⁵⁾

征收的货品和名目也不断增加。无论商品大小、数量多寡，也不论铺户、脚贩，莫不抽厘。即使尺布只鸡，盘川包裹，亦不能免。简直是“无处不卡，无货不税”。⁽³⁰⁶⁾

厘金局卡的增加和征收名目的繁多，导致一货多征，税率陡增。如上海有卡捐、货捐、钱捐、牙厘捐、进口出口捐、树木捐、房市捐、船捐等多种名目，各自设局，单独征收，其中绝大部分是重复征收。⁽³⁰⁷⁾同一种名目中又有多种捐款。如金陵米捐，除正捐外，又有育婴堂、善堂、救生局、义渡局等附捐；浙江丝捐，除正捐外，又有海塘捐、善后捐、沪捐等。⁽³⁰⁸⁾结果，单位商品所缴纳的厘金额和厘金率都大幅度提高。金陵每石米所缴纳的厘捐不下数百文，将近货值的一半，浙江的丝捐也远远超过货值的10%以上。⁽³⁰⁹⁾各省的厘金税率，最初大多为1%～2%，而到光绪年间，大多增至5%～10%。最高达20%。⁽³¹⁰⁾上海的豆、油、豆饼等货物的税率，同、光后更增至10余倍到30余倍。⁽³¹¹⁾

至于局卡官吏、巡丁在征收过程中的抑勒苛索，更加严重。任意加大货量、货值，提高税额、税率，以及无故刁难、贱价强买货物、勒索各种规费等，是他们敲诈商贾百姓最常用的手段。稍不遂意，即指为偷漏，勒罚数倍、十余倍，甚至罚到数十百倍。⁽³¹²⁾还有的四出兜揽，半路邀截，公开抢掠。因此，商贾百姓“畏厘卡甚于畏盗贼”。⁽³¹³⁾

清政府在整顿、推广盐茶和百货厘金的同时，也加强了对鸦片厘金的征收。1858年中英《通商善后条约海关税则》将鸦片贸易合法化以后，一些通商口岸所在的地方政府，已经开始对贩卖鸦片的华商征收厘捐。广东还采取招商包缴并逐年增加缴纳款额的办法，以筹措海防饷需。⁽³¹⁴⁾清政府鉴于各地税率过低，互不统一，⁽³¹⁵⁾偷漏严重等情况，企图通过关厘并征、海关一次征收的办法来防止偷漏，增加收入，同英国进行了将近10年的谈判。1885年，《烟台条约续增专条》规定，每100斤鸦片在海关缴纳关税30两的同时，由华商缴纳厘金80两，清政府才算达到了关厘并征的目的。据说每年因此可增税收300万两。⁽³¹⁶⁾

鸦片进口贸易合法化以后，一些官吏纷纷要求对国内鸦片（“土药”）的种植和贩运完全开禁，并提高税厘征额。⁽³¹⁷⁾英国为了保证“洋药”畅销，也要求提高“土药”税率。⁽³¹⁸⁾在外国侵略者和国内财政困难的双重压力下，清廷于1890年指令各省制定章程，整顿土药税厘。于是，各省纷纷修订章程，大力加强对鸦片种植、贩运的稽核和税厘的征收。有的按亩收税；有的于罂粟开花时按亩履勘；有的提高税率以增加征额；也有的降低税率以扩大销路。各种办法无所不用其极。⁽³¹⁹⁾鸦片的种植和贩运也因此而完全合法化。此后，鸦片税厘竟成为各省一项重要的税源。

（五）举借外债

清政府为了增加财政收入，在国内大肆搜刮，但仍然无法弥补其日益增大的财政亏空，于是又举借外债。而外债绝大部分是以外国直接控制下的海关税收为担保举借的。

第二次鸦片战争后，帝国主义完全攫取了我国的海关行政权。随着西方列强对华经济侵略的不断扩大，海关税收额日益增长。1864年的关税额为银7872257两，1894年增至22528605两，30年间增长将近2倍。⁽³²⁰⁾在清政府财政收入中所占比重也由七分之一左右上升到四分之一左右。清政府在战后新增加的许多开支，如购买船舰枪炮，开办军火工厂和其他新式企业，修筑炮台，训练海军以及驻外使馆等费用，很大一部分是依靠关税支付的。由于关税收入稳定可靠，在财政状况日益恶化的情况下，清政府于1873年决定将四成关税解部封存，以备急需。⁽³²¹⁾各地方官府特别是通商口岸所在的地方官府要求部分或全部截留，以备地方开支。而李鸿章则要求将其径解海军衙门，专充海防之用。⁽³²²⁾可见这时关税在清政府财政收入中已占着极其重要的地位。

关税在财政上的地位越高，清政府就越是倚重海关洋税务司，把他们一个个捧为高级顾问和特等“功臣”。⁽³²³⁾在财政整顿、对外交涉等重大问题上，也对之无不言听计从。国家财政大权遂逐渐落入外国侵略者手中。

在财政依赖海关税收的同时，清政府又以关税为抵押举借外债。

战后时期的外债，大部分集中在左宗棠“西征”和中法战争前后。“西征借款”一共有6笔，按其用途可分为前后两部分：前3笔被直接用于镇压西北地区少数民族起义，其款额和情况前章已有论述；后3笔则有一部分被用于平定新疆阿古柏暴乱政权，款额共计1075万两，全部由英国汇丰银行提供。第四次“西征借款”举借于1877年6月，左宗棠原以借1000万两，后来实借500万两。次年9月举办的第五次“西征借款”350万两，是华商和汇丰银行的混合借款。先是由上海采办转运局委员胡光墉在上海、苏州、杭州一带联合华商，组织乾泰公司集股认贷，其贷款条件则完全仿照外债成案，按月一厘二毫五起息，以关税作押，由粤海、浙海、江海、闽海、江汉5关出票，加盖督抚印信，6年偿还本息。但华商深恐清政府将来不能如期偿还，借款变成报效捐纳，认股不甚踊跃，所以胡光墉只募得原额的半数（175万两），其余一半改由汇丰银行承贷。这样，这次贷款变成了华洋混合借款，共同发行债票。⁽³²⁴⁾第六笔“西征借款”举借于1881年5月，款额400万两，由陕甘藩库担保，实际由海关扣抵。

中法战争前后，由于国防吃紧，财政支绌，清政府又接连举债，以支付海防费用和一部分日常军饷，形成又一次借债高潮。直接或间接用于中法战争的借款有“广东海防借款”4笔，款额501万余两，“滇桂借款”100万两，“福建海防借款”358万余两，“援台规越借款”298万余两。1883～1885年，外债额18412543两，其中借债最多的1885年，外债额达1359万余两，占当年财政收入的17.6%。⁽³²⁵⁾这些债款全部由汇丰银行、怡和洋行、宝源洋行等英国商人集团贷放，其中汇丰银行所贷部分为10734543两余，占58.3%。⁽³²⁶⁾这些借款实际上有一部分被挪做粤、闽、台等省的一般军饷，一小部分（190万两）作为援助越南抗法的滇桂军饷，而订购的海军船舰，则直到中法战争结束后两年，才驶到中国。

中法战争结束后，清政府的外债数额有所减少，1886～1890年间，共计7683977两。此后至甲午战争爆发，未见借债。而这时的外债用途则开始扩大，不只是用于河工和铁路建筑，而且消耗于廷苑修建，直接供清朝统治者挥霍享乐。1885年的“神机营借款”500万两，名为修建京西铁路煤矿，实际上除支付船炮款248万两外，全部用于修缮颐和园。以后又有用于北京南海工程和三海工程的两笔借款，款额为198两。外债用途的扩大，表明清政府在财政上对外债的依赖程度加深。

据统计，1877～1890年，清政府共借外债24起，合计库平银36366620.365两。各笔外债的举借年月、名称、承贷者以及款额、用途等，详如下表。⁽³²⁷⁾

此外，从1877年至甲午战争前夕，属于拟借未成或成否不详的借款有21起。其中既有海防名义的军费借款，也有开矿、修路、购船、设厂、开设电报局等实业性借款，还有直接为增发钱钞以摆脱财政困境的开矿和购机铸币、发钞借款。有的款额多达两三千万两。这些借款虽因某种原因未借成，但从一个侧面反映了当时清王朝的财政状况和动向。

这一时期的外债有以下几个特点：

第一，绝大部分借款的用途是军事性和非生产性的。1877～1890年间的24笔借款，按其用途性质，大体可以分为军事费用借款、廷苑工程借款、河工借款、实业借款和对外恤款借款等5类。各类借款的次数、款额及其所占比重，见下表。⁽³²⁸⁾

1877～1890年借款用途分类表

注：*因按其用途将神机营借款分作两次统计，故借款次数比原数多一次。

从表中可以看出，军事费用借款多达13起，款额2612万余两，占借款总额的71.84%。这些名为“御外”、“自强”的军事借款，不管是在左宗棠“西征”期间，还是在中法战争期间，大部分都是用于一般的军饷开支，用借款购买而能够在防卫战争中直接发挥作用的船炮，却直到中法战争结束两年后才运到中国。廷苑工程借款450万两，则完全是供清朝最高统治者挥霍享乐。从80年代中叶开始，虽有一部分借款被用于铁路修建和其他洋务企业，但数额和比重很小。这方面的借款，包括用于赎还轮船招商局的借款在内，仅326万余两，只占这一时期外债总额的8.97%。借款用途的这种军事性和非生产性特点，是由清王朝财政的空前困窘和它本身的极端腐朽决定的。

第二，利息率高，借款条件苛刻。进行高利盘剥是帝国主义列强贷款的直接目的之一。清政府所借的绝大部分债款都要偿付高额利息。当时西方发达国家之间的借贷，一般为年息三厘，最多不过四五厘，⁽³²⁹⁾而清政府的借款利息一般高达八九厘，再加上经纪人的舞弊渔利，清政府的实付利息往往比当时通常的国际借贷高四五倍。而且，借款以金币计算，折合白银偿还，由于银价下跌，形成镑亏，加重了还款负担。此外尚有“扣头”、“贴补”等名目。清政府所借的多次债款都是按九五折付款，借款百两，实得95两。还必须指出的是，西方国家贷给清政府的许多笔借款，都是在中国就地发行债券股票，由中外商人认购，其中相当一部分认购者是中国人。⁽³³⁰⁾外国侵略者就是这样直接以中国的钱财作本金，对清政府进行高利盘剥。

贷款的其他条件也十分苛刻。除每笔借款必须以关税或其他财源作担保外，⁽³³¹⁾一部分借款还有其他附加条件。如中法战争期间，英国汇丰银行贷给清政府的1000多万两债款，都有一个条件，即款项必须用于购买债权国的军需品和船炮。1887～1890年的几起河工借款也主要是用于购买债权国的不合实用的挖泥轮机。这样，贷款国不仅从债款本身获得高额利息，而且达到了商品倾销的目的。至于以关税为借款担保，则使外国侵略者加强了对中国海关及其税收的控制。

第三，愈到后来，各项借款愈具有明显的政治性质。19世纪七八十年代，随着资本主义向帝国主义转化，西方列强在中国的争夺日益加剧，贷款开始成为它们在中国物色和扶植走狗、攫取和争夺路矿权益的重要手段。于是围绕借款发生的角逐尖锐化了，借款本身的政治色彩也越来越浓厚了。中法战争前，一些大型借款几乎完全由英国财团怡和洋行、汇丰银行等垄断；中法战争后，法、德、美等国财团也空前活跃起来。战争期间，法国侵略者曾企图向清政府提供2000万两贷款，借以换取在台湾开采煤矿和建筑铁路等项特权。此后，英、德垄断集团也开始了减低利率以攫取更大特权的竞争。因此，1885年以后，借款利息率一般已降低至年息7厘以下，期限则大多延长到10年以上。1886～1887年间，当清政府向英、法、德诸国在津银行进行借款交涉时，德国华泰银行的代理商礼和洋行即以年息5厘5毫的少有低利，向清政府提供借期15年的500万马克（98万两）贷款。后来华泰银行又和英国怡和洋行共同参加了对津沽铁路的贷款。到1889年，德国财政垄断集团设立德华银行以后，德国财团对中国资本输出的阵地已基本巩固。英国汇丰银行则通过1889年的武昌织布局借款，直接渗入了当时洋务派兴办的新式企业。这时美国侵略者也开始参加竞争。1887年，美商米建威（Coult Eugene S.K.de Mitkiemicz）曾企图勾结李鸿章共同设立华美银行，并打算由美国财团提供2500万两的巨额贷款。这一举动不仅直接和英国财团发生尖锐冲突，也引起了清朝统治者内部一些人的反对。只是在奏章弹劾、众议沸腾的攻击下，美国财团的企图才未能得逞。1890年，奥商伦道呵也曾企图向清政府贷以3000万两的巨款，修筑营口至珲春的铁路。⁽³³²⁾

通过这些政治性贷款，帝国主义列强不但部分控制了清政府的财政，开始获取工矿、铁路权益，渗入洋务派近代企业，而且着手确立势力范围。它们已经在为瓜分中国做准备了。

（六）搜刮政策的破坏作用

从清政府为强化封建统治所采取的上述财政措施中，可以看出，这时清政府的搜刮重点，虽然仍是田赋，但厘金和海关税收在财政收入中越来越占有重要地位，外债则被用以应付某些紧急需要。这种情况使清政府财政收入的构成发生了明显变化。

田赋原是清政府最主要的收入来源，一向占岁入总额的三分之二乃至四分之三以上。前面说过，农民大起义爆发后，清政府的田赋征额急剧下降，镇压农民起义的军饷主要是靠厘金和捐输支付的。农民起义被镇压后，田赋长期不能复额，而财政支出却不断增加。在这种情况下，清政府一方面继续搜刮厘金和捐输，到1885～1894年间，厘金一般占到政府岁入的15%～20%；另一方面，越来越把海关税收视为重要财源，它在政府岁入中所占的比重日益增大，80年代后期，已占到岁入的四分之一左右。与此相反，田赋在政府岁入中的比重却不断下降。80年代末90年代初，田赋仅占岁入的三分之一左右。1885～1894年间，田赋和关税、厘金数额及其在岁入中所占比重如下表。⁽³³³⁾

田赋和厘金、关税数额及其占岁入经重表（1885～1894）

财政收入的这种变化，并不表明作为财政基础的社会生产力有多大的进展，而是意味着社会经济走上了畸形的发展道路。进出口商品受子口税单的保护，繁密的厘金局卡和苛重的厘税负担便成为对农业和手工业国内消费品的生产和流通的巨大摧残力量。而海关税收的增加，在实行协定关税和丧失海关行政权的情况下，则意味着帝国主义经济侵略的扩大和深入。

这时清政府的财政收入虽然有所增长，⁽³³⁴⁾但增长得自商品流通，而非得自商品生产，其结果便造成对经济的破坏，进而导致财政税源的衰竭。

试以厘金而论，如前所述，厘金的增加主要是由于扩大征课范围和提高税率，这就必然造成对生产和流通的破坏。到80年代后，许多地区就因厘金苛扰而生产衰退、商业凋敝、物价腾贵。有的地方甚至被弄得“郊关寥落，鸡犬无声，城市萧条，舟车绝迹”。⁽³³⁵⁾一些农业和手工业产品在国内市场上对洋货的竞争能力，也因厘金的打击而日益削弱，甚至被排挤于市场之外。例如，江南地区的土布销售市场，由于“厘捐日重而逐渐为洋纱洋布所侵占”；又如广西大米向来运销广东，到七八十年代，运粤米船因厘金苛扰而“几乎绝迹”，大米市场完全为洋米所侵占。⁽³³⁶⁾这一切又导致厘金征收额的缩减。尽管税率不断提高，到90年代后，仍然出现了厘金收入持续下降的趋势。⁽³³⁷⁾至于征收和增加鸦片税厘，名为“寓禁于征”，实则无异于“饮鸩止渴”。姑且不论鸦片对全国人民身心所造成的严重危害，仅就财政经济而言，每年征收三四百万两的“洋药”税厘就意味着竭耗两三千万两的白银；而“土药”税厘的开征和国内鸦片种植的合法化，则使原来被用于种植粮食和经济作物的大量肥沃土地改种毒品，导致一些地区的粮食短缺和经济凋敝。这种做法正如当时报刊所评论的，好比“挖肉补疮；疮不见愈，……肉已糜烂”。⁽³³⁸⁾

推广捐例，卖官筹款，导致吏治腐败，国家筹款措施成为各级官吏贪污中饱的门径，使财政搜刮的后果愈加严重化。须知买官捐爵之人率相以官为贸易，“因本求利”，一旦得缺，自然无不“计母取赢，为充囊橐而不止”。⁽³³⁹⁾结果，横征暴敛，冒支滥销，需索侵吞，各种手段无不用尽。如田赋征收，每征赋银1两，贪污中饱多达1两5钱。⁽³⁴⁰⁾税厘征收，更是“收敛于商贾者不少，征解于国家者不多”，贪污中饱之数，“少者等于官收，多者三倍不止”，甚至“入公家者一，而充私囊者十”。⁽³⁴¹⁾经办洋务企业和购买船舰枪炮，同样任意浮冒，贪污中饱“习为故常”。⁽³⁴²⁾因此，清朝统治者哀叹，卖官筹款“得于捐输者甚微，而失于帑项者至巨”。⁽³⁴³⁾

海关税收虽是一个稳定增长的项目，但是自从第二次鸦片战争以后，海关税则就被钉死在一个极低的水平上，关税收入的增长即是对外进出口贸易量的增长，特别是鸦片和棉纺织品两大项目的增长。前者不仅意味着中国劳动力的受害，而且意味着中国对外收支状况的恶化；后者则意味着中国手工棉纺织业的解体。关税收入之用做对外债务的担保，是外国人掌握中国海关行政权的结果。由于利息率高，清政府借债愈多，本息负担愈重，能够到手的关税收入愈少。据统计，1885～1894年，清政府支付的外债本息3339万余两，平均每年将近334万两。占全年财政支出的4.3%，占海关税收的15.8%。最多的一年（1892年）占财政支出总额的6%，占海关税收的19.6%。⁽³⁴⁴⁾具体到某些省份，情况还要严重，如广东在中法战争期间，海防借款达500万两，每年应还本息70余万两至八九十万两不等，约占该省岁入的三分之一。⁽³⁴⁵⁾巨额的外债本息支付是造成广东财政收支严重不敷的主要原因之一。⁽³⁴⁶⁾至于借款以银计，还债以金价折算；经纪人的中饱，债款的非生产性开支等，无不意味着对财政状况的损害。

西方列强对清政府的贷款，都是用烂板银元或纹银支付的，归还本息自应以银计价。但是，在1873年世界经济危机后，国际金融市场上金涨银落，帝国主义为了敲诈盘剥，把对清政府的贷款由原来的按银计价改为按该国金币计价。尽管它们支付的仍然是银元或纹银，但清政府偿还本息却必须按金币汇价付以足色纹银。结果，随着持续的金涨银落，实际支付的外债本息也就不断增加。清政府对此毫无办法，只得哀叹：“借款论镑，洋人百计绕算，中国受累无穷。”⁽³⁴⁷⁾同时，每借一笔债款，中间往往几经周转，经纪人乘机层层渔利，清政府支付的利息又一次提高。如1877年的第四次“西征借款”，汇丰银行贷款银500万两，作价英金1604276镑10便士，年息1分（10%），伦敦发行的债券则是年息8厘（8%），九八发行。而左宗棠呈报清政府时，这笔债款的利息率却增为月息一厘二毫五（1.25%），折合年息一分五厘（15%），遇闰年则达一分六厘二毫五（16.25%），比贷款者在伦敦发行的债券利息提高了将近1倍。类似这样的情况是不少的。下表是几笔债款的利息率情况。⁽³⁴⁸⁾

如下表所示，清政府实际承担的利率比外国银行或洋行贷出的利率高出5%～87.5%不等。这种肆无忌惮的贪污中饱，进一步加剧了财政状况的恶化。而且，如前所述，所借债款的用途又绝大部分是军事性和非生产性的，即使少数用于洋务企业，也因经营腐败，有亏无赢，毫无收益。基于上述原因，清政府所借外债，非但丝毫无补于财政状况的改善，反而加速了财政的枯竭。关于这一点，清朝统治者自己就说得十分明白：所借债款，“息无所出，且将借本银以还息银。岁额所入，尽付漏”。⁽³⁴⁹⁾如此恶性循环，使清王朝一步步落入了帝国主义高利贷剥削的深渊。

这样一来，尽管清政府在战后的财政收入有所增加，但远远赶不上支出的增加速度，因而无法摆脱入不敷出的困窘局面。80年代后，财政收入增加了，清政府却“内而枢府，外而封圻，不曰时事之艰，即曰度支之匮”，⁽³⁵⁰⁾莫不为财政支绌、内外交困的局面而苦恼万分。从《光绪会计表》一书所列1885～1894年财政收支数字看，虽然并无财政赤字，甚至略有节余。试看下表。⁽³⁵¹⁾

清政府财政收支表（1885～1894）

从表中看，各年盈余，少则70余万两，最多达800余万两。这是由于按照清朝会计制度，“凡已用未销，确系有着者，系报实存”，⁽³⁵²⁾而不报支出。再加上各省地方延迟奏销，挪后掩前，结果形成虚假的账面盈余。实际上，这时清中央入不敷出的情况已经十分严重。正如清朝统治者自己所哀叹的那样，部库空虚，财力匮乏，“实如人之病在心腹”。⁽³⁵³⁾在中央层层加重摊派、转嫁财政危机的情况下，各省地方财政尤为窘迫。下表是山东等9省常年入不敷出的情况。⁽³⁵⁴⁾

山东等9省常年收支和入不敷出情况简表

如表中所示，各省不敷部分大多超过岁入总额的一半，山东、贵州、陕西3省更超过岁入的1倍乃至3倍以上。其他未列入表中的江西、广西、四川、甘肃、黑龙江等省，也同样因入不敷出而惶惶不可终日。如广西80年代后，因“增费浩繁”，财政“倍形竭蹶”；⁽³⁵⁵⁾四川常年“以岁入之数比岁出之数，不敷甚巨”；⁽³⁵⁶⁾黑龙江自光绪后，同样“民生日蹙，国用日匮”；⁽³⁵⁷⁾甘肃更是收入寥寥，而支出日增，计无所出，只好挪借协饷，“稍为点缀”。⁽³⁵⁸⁾

为了弥补巨大的财政亏空，清政府又百般加紧搜刮，不能自已。广大人民群众在遭受长期的战争折磨以后，不但得不到休养生息的机会，反而日益陷入水深火热之中。