官田旗地的民地化

一、官田旗地的民地化

官田旗地向民地的转化，在甲午战争前早已开始。先是官田佃户隐匿或私相顶退，八旗地主也将旗地私卖汉民。官府虽一再申禁、清查，迄无成效。太平天国后，“物是人非，更难根究” 。^[1]浙江嘉善屯田，久已不清，太平天国后，“土民隐匿，客籍占垦，屯田之存，益寥寥无几矣” 。^[2]旗地的违禁买卖同样十分严重。奉天锦州的官庄地亩，早在鸦片战争前，即被庄头隐没和私典盗卖。^[3]顺天、直隶旗地，也是“暗相授受，以预交租息立券，所在多有” 。直隶近畿80余州县，原有八旗王公、官员、兵丁各项旗地15万余顷，到光绪后期，辗转典卖，变为无粮黑地者，多至七八万顷。仍在旗人手内交租的，“大抵十无二三” 。^[4]

禁者自禁，卖者自卖，买者自买，清政府无可奈何。加之咸丰同治以后，清政府财政日益窘迫，只好因势利导，承认官田旗地买卖的合法化，并通过售卖官田旗地和提高租税征额，增加财政收入。

旗地买卖的合法化进程开始较早，但经历了几次反复。1852年，清廷谕准户部奏议，规定除奉天外，顺天、直隶等处旗地，无论老圈、自置，也无论京旗、屯居及各项民人，“俱准相互买卖，照例税契升科” 。从前已卖之田，“业主、售主均免治罪” 。^[5]正式承认了旗地买卖的合法化。

旗地买卖弛禁的一个重要目的是“筹饷裕课，藉充经费” 。但弛禁后，由此派生的产权纠纷则“层见叠出” 。结果，“虽有税契升科之名，但“绝无纳赋之实” ，未达预期目的。因此，户部于1859年又提出恢复旧禁，这一奏议获得清廷允准。^[6]但清朝统治者中不少人反对这一决定。只过了3年，即1863年，御史裘德俊提出，旗人、汉民都是皇上子民，“遐迩一体” 。如果只准旗人典买民地，而不准汉民典买旗地，未免“有畛域之分” ，建议规复1852年成案。又经清廷批准，旗地买卖再次开禁。^[7]

1863年的弛禁决定执行了20多年，旗地买卖十分活跃，先后有50多万亩旗地转入汉民手中。当时的外国调查者预测，“这种特殊形式的军田，或许不久就会完全消失” 。^[8]户部也看到了这一点，认为长此开禁，旗地日少，而八旗人口日繁。他们除了俸饷，别无恒产，生活日见艰难。这对维护清王朝的“根本”极为不利。因此，又于1889年奏请仍复旧制，嗣后京屯旗产，“永远禁止卖与民人” 。^[9]旗地的合法买卖又一次中止了。这种状况一直维持到1907年。至于官地的合法买卖则是甲午战争以后的事。

甲午战争后，国内外的经济政治形势发生了巨大变化，对外贸易加速增长，商业性农业和农村商品经济有了新的发展，农村的土地买卖日益频繁，官田旗地的非法转让比以往更加普遍。现耕者多系用价承买而得，早已视同己产，与民田已无多大差别。如江苏南汇习惯，屯田和民田一样买卖，虽契约不写“绝卖” ，而以“过田”代替。但在民间，二者“实有同等之效力” 。^[10]湖北、湖南各卫所屯田，“皆已辗转易主” 。^[11]江西九江卫所屯田，也“可以自由顶退，一如所有者。百数十年，习惯成风，牢不可破” 。^[12]旗地的情况也大致相似。直隶清苑的一些旗地，“名虽官圈，实则用价辗转典质，累世相承” ，耕者“久已视同永业” 。^[13]浙江萧山的旗地，原为汉籍旗民所有，业主执有“龙批” ，太平天国后，“旗籍多式微，竟将龙批抵押民户” 。^[14]

进入民国，情况又有了新的变化，一些地区的屯兵已失去原有作用，变为耕作农民。如川西雷波、马边、犍为、宁南、松潘、茂州等处，清代原有重兵把守，屯兵按户拨有屯田，但随着时间的推移，日形松疏。辛亥革命后全变成专事耕作的农民，屯田则子孙世守，渐成私田。学田和其他官府机关田产，也多被官绅提卖。^[15]甘肃毛目县在雍正年间开创的屯田，其目的原为“民领官地，官分屯粮” ，官民两利。但历时既久，私下买卖增多。到清末民初，“屯民子孙视与己产无异” 。^[16]辛亥革命后，八旗地主已无清政权的保护和原有的特权，经济加速没落，被迫以卖地为生。如直隶京汉沿线地区，“旗室陵夷” ，旗地被纷纷贱卖。^[17]江苏南京一带，辛亥革命后旗人逃亡殆尽，旗地被佃户据为己有；后旗人归来，亦不承认其所有权。^[18]

由于相当一部分官田旗地已经变成事实上的民田，清政府不得不改变有关政策，允许官田自由买卖，对旗地买卖则第三次开禁。1901年，两江总督刘坤一、湖广总督张之洞联名上奏提出，各卫所屯田，辗转典当，久已屡易其主，视同民业。建议由买主报官税契，将屯田改为民田，屯饷改为地丁。屯丁、运丁名目，“永行删除” 。^[19]次年，清廷采纳了刘、张建议，谕令各省对屯田“认真清查，改归丁粮，以昭核实，而裕赋课” 。屯户报官税契后，听其管业。即使“盗卖私售者，亦饬据实报明，完纳正供，不究既往” 。^[20]不久又谕令各省督抚迅速认真清理，“毋稍延宕” 。^[21]自此，各省相继成立机构，制定章程，以屯田和其他官田进行清丈，令耕者税契升科。湖北于1902年设立“清理卫田局” ，拟定章程和办法，派员分赴各地，会同地方官进行勘丈，令屯户限期缴清契税，发给印契，准其永远管业。^[22]江苏从1903年开始，分别对苏北、苏南两地的屯田、运田进行清理，令耕者缴价承买，无论军执民执，分则缴价，发给印照管业。但田赋仍照屯田科则缴纳。^[23]只因缴价和赋税太重，卫民群起反对，“纷纷乞恩求缓” 。江苏以及浙江官府被迫宣布缓至10年后实行。故江、浙两省对屯田的清理拍卖，1911年才正式进行。^[24]安徽也在光绪末年开始拍卖屯田，令各卫指挥及千总、百总后代缴价领照，变官田为私田。^[25]

旗地买卖也因1889年二度封禁后，“民间仍多私相授受，终属有名无实” ，1907年经度支部奏准第三次开禁，同时准许外出居住营生的旗人，“在各省随便置买产业” 。^[26]这样，八旗和汉民之间的土地买卖最终全部对等开放。

辛亥革命后，北洋政府进一步加速和扩大了官田旗地的清理和拍卖。

1914年9月，北洋政府财政部成立“清理官产总处” ，各省设官产处，着手官田旗地和其他官荒地亩的清理和拍卖。11月制定颁发《国有官荒承垦条例》。自此，全国官地官荒的清理拍卖进入了一个新的阶段。

各省屯田、官荒以及其他官公地亩的清理拍卖也在加紧进行。1913年，江苏、湖北等省，因财政支绌，相继提出变卖官地，以济燃眉之急。3月，江苏决定将该省官房、官地、营地和各种屯田、学田估价，招标拍卖，以为“救济政策” ，并将变卖方法交省议会公议。^[27]湖北也因“军需浩繁，罗掘无穷” ，决定将该省官房、学卫屯田、营地、马厂、芦苇官湖等各项公产，“一概变卖” 。^[28]浙江余姚、上虞、萧山、绍兴等沿海沙田灶地，1913～1927年，曾多次清理和拍卖招垦。1913年冬至1914年春，先后在余姚、上虞、绍兴、萧山设立“清查沙地总局”和分局，着手清卖沙田。1915年，北洋政府财政部颁行处分官产条例后，复在杭州设立“清理浙江官产处” ，在各属分设“官营产事务所” 。其清理和拍卖范围，也由沙田扩大到灶地和其他官有田产。1923年复设“浙江沙灶地垦放总局” ，专门负责沙田、灶地的清理和垦放拍卖，其他官有田产的清卖转归省财政厅办理。垦放局成立后，一面派遣人员赴各地调查沙灶地；一面相继于杭州、萧山、嘉兴、温州、绍兴等12处设立分局，分局下复设事务所和报丈处，开始了全省范围的沙灶地清查拍卖。直至1927年国民党政府成立后，垦放局的活动才暂告一个段落。^[29]江西萍乡拍卖的是军田。在清代，该县充差承运军粮的“军家”所管领的军田，早已在军家内部买卖，逐渐失去官田性质。辛亥革命后，北洋政府宣布将此项军田“收为国有” ，由官府主持发卖与原军籍后裔。^[30]湖南洞庭湖滨官田的清理，清末即已开始，后因辛亥革命一度搁置。1917年，湖田局再度开始于湖滨各县实行丈量升科，规定以前所领官田执照，一律向财政厅缴费换取民业执照，湖田产权自此由官业变为私业。^[31]广东潮州地区的屯田初为屯丁自种，后改招佃户。佃民辗转相承，地权性质已逐渐演变。1919年，广东省政府宣布屯民按照屯租额的10倍缴价，改为民田，仍照原田科则升科纳粮。^[32]四川的学田和其他官府机关田产，也多被官府或地方豪绅拍卖。^[33]

到1919年，全国大部分官田已经拍卖或清理完毕。同年7月，北洋政府宣布各级官产处全部裁撤，未了事宜交由各省财政厅负责，有关官地的拍卖、换照活动继续进行。如吉林桦甸的太平仓田，原由省城官庄处经理出租，租户有官仓处所发认租数目执照，世代承种，也有的转租招佃。至1925年，吉林省取消承租，由省财政厅会同县署丈放，尽先由原租户缴价换照，发给丈单管业。^[34]奉天开原也继续拍卖官地，收缴地价。1926年3月还专门成立“开原收价事务所” ，收缴三陵、官荒、边壕、伍田、学田等官田地价。^[35]

北洋政府在清理和拍卖官田的同时，也开始着手对旗地的清查处理。

辛亥革命后，旗地的产权和租佃纠纷严重。佃户和庄头普遍抗欠地租，清皇室诸王、都统和旗人地主要求北洋政府严令佃农缴租，严惩抗租佃农。而佃农则要求归还旗地产权。1915年2月，京兆地区大兴、宛平、天津等7县旗佃发起成立“七县收回产权联合会” ，上书袁世凯，要求由佃农直接升科纳粮。袁世凯为维护清皇室和旗人地主利益，没有批准请愿书要求，还下令地方官停止该会活动，保护旗人地主收租。但也有部分佃户以所租旗地到县署报荒升科，缴价领照。自此，旗地的地权关系更加复杂和紊乱，地主收租十分困难。在这种情况下，北洋政府开始并加快了旗地的整理步伐。

起初，旗地的清理系由清理官产总处和各省官产处兼理，1919年官产处裁撤后，直隶、京兆等地的旗地清理事宜也由财政厅办理，后因旗地纠纷频繁，1920年6月，直隶和京兆区又分别成立“旗产官产清理处” ，协助清王公及八旗都统等清理宗室和八旗庄田。基本方针是由原租佃户缴价留置，将旗地变为民地。并拟定了缴价标准和价额分割办法。^[36]同时也允许清内务府出售皇室庄田。

1924年后，北洋政府清理旗地的政策措施有所改变。是年11月，冯玉祥回师北京，驱逐溥仪出宫，没收内务府旗地，交由直隶、京兆两旗产官产清理处负责清理，其余王公、八旗庄田，也改由该处专办，令旗人地主将册籍全部交出。并规定，因旗地地主原本只能食租，不能卖地，故不能称“业主” ，改名为“租主” ，只能得地价的30%，名为“租主价款” 。又重新修改章则，明确规定“以原有佃户或承租人承领为原则” 。地价为上则5元，中则4元，下则3元。如佃户一次缴价有困难，可分期付款。只有佃户或现租人声明放弃，方可由其他人承领，但须加缴20%的地价。新办法降低了地价，明确了佃户承领的优先权和价格优惠。这一办法公布后，加快了旗地的清理进程，在半年多的时间内，共卖出旗地270余万亩。^[37]

东北和其他一些旗地较多的省份也都由官府成立机构，对旗地进行清理和变卖。

奉天自1907年奏准旗民交产，旗地开始自由转让。进入民国，买卖更加频繁。官府在清丈和放垦的同时，对旗地进行清理拍卖。开原将八旗王公庄地同三陵官荒、边壕伍田、学田等官地一起丈卖。到1926年，收价结案，该县旗地全部变为民田。 ^[38]吉林规定，除确系旗人私产外，凡原由旗署承管的全部地亩，一律照章变卖，皇室私有地也由内务府委托省政府代行价卖。至1923年夏，除个别县外，全省旗产变卖完毕。 ^[39]

清政府和北洋政府推行的官田旗地清卖政策，大大加速了这两类土地的民地化进程。尤其是直隶、奉天、吉林、黑龙江、热河、察哈尔、绥远等官田旗地较多的省区，大部分官、旗土地迅速变为民田私产。直隶原有旗地1755万余亩，占全省耕地的26%。通过各种形式的非法或合法买卖，到清末，真正的旗地减至1200余万亩，到20世纪30年代初，只剩103万余亩，不到全省耕地面积的2%。 ^[40]官荒最多的吉林、黑龙江两省，官地更是急剧减少，私有地迅速增加。据调查，仅1917～1920年的3年间，吉、黑两省的官地即从43%减至27．9%，而私有地自50%增至63．5%，民田公有地自7%增至8．6%。 ^[41]黑龙江自1905～1929年的24年间，95%的土地转归私人所有。从全国范围看，官地在耕地总额中的比重急剧下降，而民田私田比重明显上升。据估计，甲午战争前夕，官地约占全国耕地面积的25%，民地占75%；到20世纪30年代，官地比重降至10%，而民地比重上升到90%，^[42]已占绝对统治地位。