北洋政府时期财政的一般情况

一、北洋政府时期财政的一般情况

（一）财政管理

1．财务行政机构

民国成立以后，在财务行政上中央设财政部作为全国最高主管机关，管辖赋税、会计、出纳、公债、帛币、专卖、储金、银行及其他一切财政，并监督地方公共团体之财政。财政部的内部组织，1914年7月修正官制规定为设一厅五司，即总务厅和赋税、会计、公债、帛币、库藏五司；部首长为财政总长，承大总统之命管理本部事务并对各省地方执行本部主管事务行监察指示之责。

财政部之外，设税务处主管海关税务，设盐务署主管盐务。税务处系沿袭清末税务处而设，名义上为指挥、监督总税务司管辖海关税务的总机关，实际上海关一切事务均由总税务司把持，税务处并不能节制。盐务署是1913年善后借款成立后设置的，掌理全国盐务，由财政总长领之。但这也是名义上的，善后借款合同规定盐务署设稽核总所，由华员总办（盐务署长兼）和洋员会办（兼盐务署顾问）共同主持，又于各产盐地方设立稽核分所，亦以华员经理和洋员协理共同管理，盐务的真正管理权实掌握在外人操纵的这一稽核系统手里。

中央财务机关还有烟酒署、印花税处和官产处三个专门机构。民国初元，各省均分别成立这三项事务的专办机构，因于中央设立统辖机关，但并不独立，而隶于财政部。

地方财政机关，各省在民国初于都督府下设财政司，置司长一人综理正杂各税。嗣袁世凯为集财权于中央，于1913年春在中央财政部设国税厅总筹备处，各省份设国税厅筹备处直隶财政部，掌理国税，财政司仅管地方收支。次年秋，因地方收入渐广，又将财政司与国税厅职权合一，在各省正式设财政厅总理一省财政，仍直隶于财政部。

专门财务，各地海关、常关设监督，直隶财政部，但海关和50里内常关实际由税务司制度下的外人控制，中国政府不能管辖。盐务在产盐省分设盐运使署，产盐大区并设运副署，销盐省份或产盐无多地方设榷运局；又各处均设稽核分所或稽核处，或于榷运局内额设洋员，均直隶于中央盐务署内之稽核总所。烟酒公卖事务在各省设烟酒公卖局，下设分局、分栈、支栈，省局长由中央简派。印花税事务和清理官产事务分别由各省的印花税分处和官产处管理，其长官亦由中央派定。

基层县级机构，多于县署下设财政局或科总理全县财政，此外又有经征局、征收局、常关分关、税务所、场知事署或盐场局、盐税局、烟酒分局分栈支栈、印花税所、官产分处等等，机构重叠纷乱，各地设置不一。大体上说，县区内税项，有由县署直接办理的，有另设机构委员征收的，还有招商承办的，章则不一，又因时因地而各不相同。

上述财务行政系统在初期确实是着意于中央集权的，如各省财政厅及各专门财务机构均规定直辖于中央财政部或中央专管机构，其长官皆由中央派委。但是这种局面只维持了一个短时期。1916年袁世凯死后，各省军阀纷纷割据称雄，中央财权随之旁落。当时各省财政厅用人行政多操于地方军阀之手，甚至中央专款也由军阀派员接管。后来一些省还插手盐务机关，盐运使、运副、榷运局皆位置私人。军阀割据时期，各省财政厅等财务机构实际由军阀掌握，无异于督府军需处，中央根本不能控制，不仅派定的解款不到，即中央专款亦多被截留，最后完全变成为拨款。这种省自为政的局面到后来更发展到县自为政。北洋政府时期财权不统一和财政混乱的情况更甚于晚清。

2．财政管理体制

清末立宪改革的一个目标，就是划分国家、地方财政，分别收支，但未来得及实行。民国建立后继续推行这一政策。先是在1912年冬，由财政部拟定了一个《国家地方政费标准》，规定官俸费、海陆军费、外交费、司法费、国债偿还费、清帝优待费等为国家支出，卫生费、救恤费、自治费、地方债偿还费等为地方支出，立法费、内务费、教育费、实业费、工程费、征收费等为国家和地方共同的支出项目。1913年冬，又订立了《国家地方税法草案》，次年稍加修正颁布。其内容是：现行税目以下列各项为国家税：田赋、盐课、关税、常关税、统捐、厘金、矿税、契税、牙税、当税、牙捐、当捐、烟税、酒税、茶税、糖税、渔业税；下列各项为地方税：田赋附加税、商税、牲畜税、粮米捐、土膏捐、油捐及酱油捐、船捐、杂货捐、店捐、房捐、戏捐、车捐、乐户捐、茶馆捐、饭馆捐、肉捐、鱼捐、屠捐、夫行捐、其他杂税杂捐。将来拟征税项下列为国家税、印花税、登录税、继承税、营业税、所得税、出产税、纸币发行税；下列为地方税：房屋税、国家不课税之营业税、国家不课税之消费税、入市税、使用物税、使用人税、营业附加税、所得附加税。此外还规定了征收地方税的若干限制。

然而划分国、地财政分别管理在当时条件下并不实际可行。故1914年又将各省国税厅与财政司合并组成财政厅，统一管理各项租税。同时恢复各省向中央解款制度，并于1915年经袁世凯批准颁布了《中央解款考成条例》。所谓“解款” ，乃系承袭前清遗制，由各省将本省财政收支盈余部分上解中央财部。1915年的解款考成条例规定，各省每年应解款总额“以大总统命令定之，由财政部按照每年应解总额，匀定每月报解之数” ，各省财政厅须按月照数报解，依报解情况实行奖惩。^[159]各省收支如有不敷，则由财政部拨款补助，谓之“协款” 。这与清代从收支有余省份协款给收支不敷省份的办法不同，意在通过中央拨款控制各省财政。

此外还实行了“中央专款”制度，即指定若干税项作为中央专有收入，由各省代征解交。此制始于1915年，当时只规定了印花、验契、烟酒牌照、契税增收、烟酒税增收五项税款，因称“五项专款” 。次年扩大范围，增加田赋附加、所得税、牙税增收、厘税增收、牲畜及屠宰税增收、均赋收入六项，连前共十一项，始称“中央专款” 。1917年重加调整，以烟酒税、烟酒增加税、烟酒牌照税、契税、牙税、矿税六项为专款，各省认定解额，超额归本省，短少由省补足。1919年以后，与烟酒有关的三项划出归专署办理，遂只剩契税、牙税、矿税仍为中央专款。

在收支管理上，北洋政府时期在清末试办预算的基础上也编制过几个预算，有民国二年预算、三年预算、五年预算、八年预算、十四年预算，共计五个年份。^[160]然而在当时政变不断、官制法令屡屡修改，特别是袁世凯死后统一政权瓦解、军阀割据混战的情况下，政府收支既不稳定，又不统一，实际上不可能实行严格的预算制度。这几个预算都只是形式上的，与实际收支情形差异甚大。其他财政管理制度，如会计制度、审计制度、统一金库制度、统一货币制度等等，在这一时期或根本未曾建立，或虽有若干法规也只是徒具形式。北洋政府时期的财政管理始终未走上有秩序的轨道。这是与当时政权分裂、变动频仍的混乱政治局面分不开的。

（二）收支概况

随着北京政府对各省控制能力强弱的不同，本期财政可以1916年6月袁世凯之死为界，划分为前、后两个时期。这两个时期的财政状况不完全相同；在每个时期之内，由于政局变化，又可以区别若干小的阶段。

1．袁世凯统治时期

辛亥革命后以孙中山为首的南京临时政府只存在了短短3个月，革命果实就被北洋军阀头子袁世凯篡夺。从1912年3月袁世凯在北京就任临时大总统职到1916年6月他死去的4年多中，前两年北京政府财政面临极为窘迫的局面。当时各省独立，停止向中央解款，中央政府几无收入，全靠向外举债才勉强得以维持。赣宁之役以后，袁世凯以武力集权于中央，政局相对稳定，通过整顿，财政状况趋于好转。1915年下半年以后，因袁世凯加紧复辟帝制，政局再次动荡，财政状况也随之逆转。

1912～1913年两年是袁政府财政最困难的时期。此时袁氏政权初建，政局动荡不安，因各省独立，中央收入主要来源的各省解款基本上中断。据1913年10月财政部向副总统黎元洪报告：“各省在前清时协解中央款项年有定额。迨国体改革，解款顿停，虽经本部累次电催，而协解之金终属寥寥无几。总计由民国元年以迄于今，所收齐、豫、湘、粤等省之解款不过二百六十万余元，车薪杯水，无补于艰” 。^[161]这区区解款，甚至不足以应付其时北京政府1个月的行政常费所需。^[162]主要收入来源的断绝使当时北京政府的财政捉襟见肘，极为支绌，以致连以往中国政府不敢拖欠的对外债、赔款也无法如期偿付。据贾士毅记述，至1913年春，“洋、赔各款积欠累累，计赔款一项，上年结欠二百万镑；而洋款之过期及届期者，共五百九十余万镑，各省历欠外债又二百八十七万镑，综欠英金有一千一百万镑之多。斯时入款之大宗，仅恃奉、直、齐、晋等省之盐税、部辖之常税及其杂款，尚不敷政费之需，遑论清偿债务耶？ ”^[163]

入不敷出的财政使袁政府只能不断地大量举借外债。根据有关资料统计，1912～1913年两年，袁政府共借财政外债4亿多元，占其存在期间所借此类外债总额的91%左右。^[164]这些外债，款额较大者有1912年的瑞记第一、二次借款，华比借款、善后大借款垫款、克利斯浦镑款，1913年的瑞记第三次借款，奥国第一、二次借款，善后大借款，中法实业借款等。这些借款对维持袁氏政权的财政及助其进行内战，铲除异己，建立对全国的专制统治起了莫大作用。然而这些帝国主义借款都是以抵押中国的种种主权为条件的。尤其善后大借款，不仅折扣大、用途规定苛刻，^[165]而且以盐税担保，使中国继失去关税主权之后又失去了对盐税的管理、支配、保管全部主权。

袁世凯统治头两年的财政收支至今未有准确数据。民国二年度预算，包括经常、临时在内，岁入总数为55703万余元，岁出为64223万余元，出入相抵不敷8520万余元。中央收支则岁入为41266万余元，岁出为49787万余元，出入亦亏8500余万元。^[166]实际亏空远不止此。本年度预算在编制时为求缩小赤字，于岁入有的项目抬高了数额，有的纯属不能实现的虚列之款；岁出各项目的数字则竭力核减，有的支出还没有列入。例如收入方面的各项旧有入款（田赋、厘金、正杂各税等）多系比照清宣统四年预算之数列入的，远较各省原报之数为高，这在当时各省历经兵燹动乱的情形下是难以完成的。新增收入如印花税、所得税、验契费等，总共列入833万余元，实则当年仅印花税收入5万余元，^[167]所得税、验契费均未实行。又如中央收入中列入各省解款3241万余元，而实际情形正如上文所说，此项收入在当时几近于零。据贾士毅说，1913年各省解款实收560余万元，^[168]只有预算数的17%。在支出方面，除军政常费竭力核减外，像赣宁之役军费这样的临时特别支出根本不在预算之内。正因为收支有巨大缺口，本年度预算将年度内收入的善后借款等外债及预备发行的内债也都列入（这是本年度预算数额特别高的原因），共计22337万元，其中外债20837万元，占全国预算岁入的37．4%、中央预算岁入的50．5%。由此也可见外债对于当时袁政府的财政是多么重要，它确实是“仰给外债以度岁月” 。

赣宁之役以后，袁世凯凭借武力建立起对全国的独裁统治，各省军政首脑大都委派北洋亲信，政权日渐稳固。1914、1915年两年，袁政府大力整顿财政，一方面千方百计增加收入；另一方面减少支出，压缩军政费用，遂使财政形势趋于好转。

在增加收入方面，主要采取了如下几项措施：

（1）恢复各省向中央的解款及建立中央专款制度。编制民国三年度预算时，即已严核各省收支，令各省将收支盈余部分解送中央。次年又颁布《中央解款考成条例》，加强对各省解款的考核。三年度预算定各省解款数为2973万余元，实收1400余万元，虽尚不及预算数的一半，但较之前二年几乎没有解款的情形已不相同。1915年改会计年度为历年制，夏间与直隶等12省重新核定解款数额，共派解2178万元，实收1795万余元。

中央专款制度如上文所说始于1915年。此项制度指定若干税项为中央专用财源，实行以后即与解款一起成为中央固定收入。1915年共派解5项专款l898万余元，实解1874万余元。与解款合计，这一年各省共向中央解送3669万余元，大大缓解了中央财政的压力。^[169]

（2）整顿税收。在旧税方面，主要是对田赋、厘金、常关税三项大宗收入进行了整顿。田赋在民国初年因旧制变更，收数遽绌。但到1914年时，经过一系列整顿，收数有了起色。据财政总长周自齐1915年初向袁世凯报告，上年整顿田赋“统计增收之数，在五百六十二万元以上” 。^[170]厘金在1912～1913年两年亦短收不少。1914年，财政部拟定整治办法通行各省，又颁布《征收厘金考成条例》，以资惩劝，使收数恢复到1911年预算旧额并略有增加（实收3865万余元）。常关税最初除口岸50里以内各关由海关税务司征收作为偿付赔款之用外，其余多由各省地方派员经征，款归外省。1913～1915年，沿江沿海50里外常关及内地常关均陆续改归中央直辖，由中央简派监督，所收税款径解部库；对税则、征收方法、关员考成等也作了一系列改进，从而收数渐有增加。据周自齐报告，常关税（按此处仅指50里外常关及内地常关所征）在1913年仅为557万余元，而1914年共收入627万余元，增加一成以上。

在新税方面，印花、验契、烟酒牌照3种税的推行较有成绩。印花税从1913年正式推行，当年仅售出印花2．7万元。1914年推广后，收入40余万元，1915年又增至300余万元。烟酒牌照税和验契费分别始于1913年和1914年。1914年，烟酒牌照税收入40余万元，验契费收入更高达3182万余元，其中由财政部直接动用者达1740余万元。

（3）发行内国公债。1914年欧战爆发后，袁政府外债来源受到影响，因而在募债以弥补财政方面由借外债转向以借内债为主。当时政局相对稳定，也有利于内债的发行。民国三、四两年公债的实发额都在2500万元以上，于财政助力不小。

（4）整顿金融。1914年2月袁政府颁布了《国币条例》，规定货币铸发权“专属于政府” ，由政府发行银元及小额银币、镍币、铂币等统一货币。同时宣布改组原大清银行为中国银行，和交通银行一起作为国家银行，两行有权用发行兑换券的办法逐步收回各地滥发的纸币。至年底，广东、浙江两省的纸币已经收回，吉林、黑龙江、江西等省也收回了一部分。金融的整顿有利于增强人们对政府的信任感及政府对财政的管理，从而增加财政收入。

除此以外，关余、盐余的支持也是当时袁政府财政较为稳定的原因。关税、盐税自主权丧失之后，税收控制在外国手里，各省不能任意截留，因而抵偿外债、赔款之后的关余和盐余反倒成为中央政府较有保证的收入。关税自从欧战爆发受到一些影响，但盐税经整顿后收数增加。1914年上半年，中央政府盐税的月收入一度达到300万元，成为支持其时财政的一大财源。^[171]此外，欧战以后，不少华侨及国内富户的海外资产转移到国内，1914年间仅从外国银行转入中国银行的存款就有4000万元，^[172]这也使国库有所充实，有利于财政的稳定。

在缩减开支方面主要从开支最大的军、政两费入手。1914年三月定中央军费支出每月300万元、政费支出220万元，由财政部“权衡缓急，均匀支配” ，从而改变了1912～1913年支出漫无限制的状况。据财政总长周自齐估计，军、政费两项，全年约共减支1200余万元。外省支款自1914年2月召开各省财政会议后，亦按会议确定的支出概算方针，将各省原开预算“逐款勾稽，痛加削减，共节省一万六千万有奇” 。^[173]对外省支出的限制，一方面保证了各省向中央的解款；另一方面也减少了中央对外省的协款支出。

以上增收减支的结果，使1914、1915年两年的收支状况大为好转。1914年中央预算岁入25474．万余元，岁出22926万余元，收支相抵盈余2547万余元。^[174]虽然实际情况未必如此乐观——在岁入方面各省解款及印花、烟酒牌照、契税增收、烟酒税增收等专项税款均未能如额，岁出方面不但各部实支额多有超过预算者，一些额外支出如平定白朗暴动的军事费用更不在预算之内，以至瑞记借款等到期债款无力偿还，不得不签订延期偿付合同，原预算中对外省的协款1830余万元也仅于沿边各地实发了300余万元，反映出财政状况还是十分支绌；但是，总的说情况已比头两年不同，这是无疑的。1915年的情况，据记载，国库实收银元13067万余元，实支13903万余元，^[175]仅有800多万元赤字，这在整个袁政府时期，是最好的财政记录了。

然而这种财政状况好转的势头随着袁世凯复辟帝制引起政局再次动荡而被破坏了。首先是帝制活动消耗了大量国家经费。从1915年8月筹安会成立、帝制派公开活动到次年3月帝制失败，袁政府先后开支的帝制活动经费据估计不下6000万元之巨。^[176]由于这笔费用不能列入财政部的正式开支，只好挪用其他经费。如1913年10月订立的中法实业借款实付额的大部分、1914年1月成立的中法实业银行钦渝铁路借款垫款、1916年2月杨度出面借的英国三妙尔公司（怡大洋行）建筑汉口商场垫款等，就都被挪作了帝制活动费之用。其次，因复辟帝制引发了南方云南等省的护国运动，袁政府为“征南”导致军费支出大增，据说征南军费每月需500万元，^[177]而其时政府每月行政费支出也才不过200万元左右。

在支出大增的同时，收入却因政局动荡而大幅度减少。如各省解款，1916年度预算原定为4230万余元，因各省纷请减免改定为2573万余元，而上半年各省实解仅865万余元，只约为改定数的1/3、原预算数的1/5。又如中央专款，本年增加项目，原预算数为6462万余元，后改定为3660万余元，而上半年实解仅1029万余元，不及改定数的1/3、原预算数的1/6。烟酒公卖、官产收益及公债收入也远低于预算数：烟酒公卖预算收入1168万元，上半年仅实收200余万元；官产收益预算数列1705万余元，但在当时“商业凋敝，银根紧迫”的情形下，据估计全年也至多只能实收800余万元；公债于夏初开募，计划发行2000万元，然而募集3个月，收入还不及30万元。

按照公布的1916年度预算，中央岁入31578万余元，岁出31517万余元，收支相抵约盈余60万元。而实际情形如上所说，自袁世凯复辟帝制，政局再次动荡以后，一方面支出大增，另一方面许多预算岁入成为画饼，这就使本年再次成为北京中央政权财政收不抵支的一个年份。尤其在上半年即袁世凯统治的最后6个月，中央财政极度窘迫，每月入不敷出之数常在几百万元以上。为了筹款，袁政权曾以种种手段进行搜刮，如强征各种苛捐杂税，搜求提取中、交两行兑换券及现银准备金并令两行大量增发纸币，强迫各级政府官员认购公债等，还曾企图求助于外国借款，但均收效不大，对内的加剧搜刮并引起了各阶层对其统治的强烈不满与反抗。1916年上半年的严重财政危机是袁世凯复辟帝制的倒行逆施引起的，而这一财政危机反过来又成为导致袁世凯帝制失败及其统治最终结束的重要原因之一。

2．军阀割据时期

袁世凯死后，全国统一的政权瓦解，各省地方大小军阀割据称雄，互相争权夺利，不断发生混战。在北京，北洋皖、直、奉系军阀交替把持中央政府（有时互相联合），但都未能有效控制各省政权。在这种变化无常的纷乱政治局面下，袁以后时期北京政府的财政状况虽也有若干阶段的不同，但总的趋势是不断走向混乱和恶化，故下面不再分阶段叙述，而是作一概括的总体考察。

本时期北京政府财政状况恶化首先表现在岁入的各项来源日渐枯竭。当时北京政府的岁入主要有各省解款、中央专款、印花税、烟酒税、常关税以及关余、盐余、内外债款几项。这些收入，随着政局的日益混乱、中央政府威望下降和对各省控制力的不断减弱，均呈江河日下之势，有的后来甚至于无收。

（1）各省解款。各省解款在1916年即已大幅度减少，1917年虽派解省数从上年的14个增加到16个，派解总额也有增加，但却只有5个省向财政部实解96万余元。从1918年起，派解省数和派解额连年迅速下降，实解更是一文不名。不过，直到1921年止，各省每年截留的解款仍有一部分是以“抵拨”的名义用在中央军费支出上。而自1922年以后，此种“抵拨”亦几不复存在，解款制度遂在事实上消亡。1916年以后历年解款的摊派、实解及抵拨情形如表54所示。

表54　1916～1921年各省解款的摊派、实解及抵拨情况

资料来源：杨汝梅：《民国财政论》，上海商务印书馆1927年版，第31～34页《历年各省解款比较表》（据原表改制）。按贾士毅记载的这一时期解款数字有些与此表有差异，具体如下：1916年：派解省数13个（缺四川），派解额2573万余元，实解数（上半年） 865万余元，见《民国财政史》上册，第一编，第71～720页1917年：派解省数15个（缺奉天），派解额1859万余元，抵拨数1450万余元；1918年：派解省数11个（缺湖南），派解额1215万余元；1919年：派解额426万元（各省派数与杨书同。此总数当为计算之误）；1920年：派解额426万元（江西、浙江两省派数与杨书同，江苏派数贾书作190万元，杨书作19万元。按贾书各省派数合计，派解总数应为556万元）；1921年：派解省数3个，派解额383万元（多出江苏，派17万元），以上各数见《民国续财政史》上册，第一编，第77～78页。

（2）中央专款。中央专款制度如前所述始于1915年，初仅5项，称“五项专款” ；1916年扩大范围，始有“中央专款”之称。专款项目，从1917年起定为烟酒税、烟酒增加税、烟酒牌照税、契税、牙税、矿税6项，按当时各省认定的数额，每年共应解1280余万元。1919年1月，与烟酒有关3项归专署办理，仍归专款者遂只剩下契、牙、矿税3项，年额减为630余万元。实解情况与各省解款一样从未解足过，1922年以后更全数被各省截留或抵拨中央应发各省军费。^[178]历年中央专款的解送情况如表55所示。

表55　1915～1923年中央专款各省认解及实解情况

资料来源：贾士毅：《民国财政史》上册，第一编，第54、60、73～75页（ 1915年认解、实解数及1916年认解数）；《财政年鉴》上册，商务印书馆1935年版，第3页（ 1916年实解数）；杨汝梅：《民国财政论》，第35～37页《历年中央专款认解及实解总数比较表》（ 1917～1923年各数）。按杨书记民国四年度各省区认解1384万余元，实解1115万余元；五年度认解3048万余元，实解1760万余元；新五年度（民国六年上半年）认解843万余元，实解509万余元。贾氏《民国续财政史》上册所载1917～1923年各数同杨书，但多有错位情况。

（3）印花、烟酒、常关各税。这几项税收均为中央直接收入，1916年以后每年征收总数在二千几百万元以上，但多数被各省截留，解送财政部由中央直接支配的只占一小部分。如印花税，1916年以后每年收数均在二三百万元以上，但实解到财政部的，1919～1921年平均每年仅为34万余元，分别占各该年收数的12．4%、11．4%和10．4%。1924年解部72万余元，也只占该年收数（304万余元）的23．7%。^[179]又如烟酒税（烟酒税捐、烟酒公卖费、烟酒牌照税），1917～1921年间除1918年为1253万余元外，其余年份收数均在1400万元以上，且逞递增之势，1922年更达到1506万余元；而解部之数，设专署后的1919年为267万余元，1920年为222万余元，1921年为178万余元，1922年为144万余元，被截留的比例高达征收数的八九成。^[180]常关税每年约收入六七百万元，“在（民国）六、七年间，为中央直接收入，政、军各费赖以挹注” 。然而在这以后，先是“因三、四年公债基金不敷，加拨常关税补充，由是各关监督将所收税款径交附近税务司收存” ；后虽另筹公债基金，“然军事屡起，初则边远之省就地截留，继则近畿之省亦纷纷留用，财部每年所得常关税收入日渐减少，迨至十一年以后，实际归诸中央收入者，仅京师税务监督署所收之款而已” 。^[181]

（4）关余、盐余。关余直到1920年以前还是北洋政府每年一项可观的收入。1917～1920年间，北洋政府总共收入关余5125．9万元，约占其时关税收数的18．8%；最高的年份（ 1920年）收入2566．9万元，占当年关税收数的32．2%。^[182]然而从1921年起，关余因全数充作内债担保而不复存在。从1921年到1926年，每年关税收入约有百分之五六十用于外债支出，20%左右用于内债支出，再加上20%左右的海关经费及其他支出，已基本没有剩余。

盐余在1921年以前为支撑北洋政府财政的大宗财源，多时一年收入五六千万元，约占盐税总数的百分之六七十。当时虽已出现外省截留盐款现象，但只限于南方少数省份。20世纪20年代以后，军阀混战加剧，北京政府首脑频繁更替，已几乎完全不能控制各省，截留盐款遂成为普遍现象，截留数额每年达3000万元以上，1926、1927年两年更分别达4700万余元和4600万余元。^[183]同时这一时期陆续又有以盐税担保的外债，还开始用盐款担保内债（盐余库券、整理公债基金、盐余借款等）。这样，北京政府可自由支配的盐款就愈来愈少。1925年以后，北京政府的盐款来源“仅存长芦一区，所得入款只敷盐税项下外债之本息，而盐余殆无存焉” 。^[184]

（5）内、外债收入。靠借债过活是北洋政府时期财政的一大特点。袁世凯统治时期主要是借外债，但自欧战爆发后，因外债来源受到影响，也开始打内债主意，如发行民国三、四年公债等。1916年以后，北京政府仍陆续借有大量外债（大部分为日本债款）。尤其在1917～1919年，总共借外债2亿多元，约占1916年以后所借外债总数的一半；其中仅1917～1918年间的一系列西原借款的债额就约1亿元，为其时外债的最大宗。西原借款以东北等地的路、矿、森林及电报、电话局的财产和收入作抵押，所得之款绝大部分被用来开支当时段祺瑞政府的军、政经费（主要是军费）。1921年以后，外债作为财源日渐枯竭，除去一些零星小额借款，基本上是旧债延期借款或偿息垫款借款，于国库收入并无助益。

内债在本期财政筹款中的作用更超过外债。据不完全统计，1917～ 1926年间北京政府共发行公债和具有公债性质的国库证券5．4亿多元，各种短期国库证券8648万余元，内债总额在6．3亿元以上（不计银行短期借款及垫款），远多于同期外债之数。其中以1917～1921年间发行最多，计有公债4．15亿余元、库券等6600余万元，总计4．8亿余元，占全期内债发行数的76%。这几年中，北京政府滥发内债，以充军、政各费之用，仅1918年一年就发公债1．39亿元，为本期发行公债最多的年份。滥发的结果是偿债基金不敷，很多债款难以按期偿本付息，债信日坠，不得不在1921年进行一次整理。该年总计发行公债1．15亿元，其中8000多万元系为收回元年和八年两种公债而发行的整理债票，新发公债仅3000多万元。1922年以后，内债发行趋于停滞，新发债额很大部分是用于整理、清偿过去的旧债（如1922年发行的九六公债即系用于清偿以前的盐余借款），用于军、政各费的新债不计各种短期库券，不过8000多万元，远少于前一时期，说明内债作为财源到这时也已成为强弩之末了。^[185]

在岁出方面，1916年以后北京政府历年支出的统计也反映出这一时期财政状况的不断恶化。其时北京中央政府的岁出可大致区分为军事费、政务费和债务费3项，其中军事费包括陆军费和海军费，而以前者为主；政务费包括外交、内务、财政、教育、司法、农商、交通等费；债务费为内、外债务偿还费。表56是1917～1925年间这3项支出及其占北京中央政府岁出总数比例的统计。

表56　1917～1925年北京政府历年支出情况

资料来源：据贾士毅：《民国续财政史》上史，第一编，第111～114页各项数字制成。

从表56不难看出：1917～1925年间，北京政府岁出的最大宗为军事费和债务费，两项支出合计在历年岁出中所占比例高达75%以上，最高的年份（ 1921年）为81．2%；而政务费即国家日常行政费，只占岁出的1/5到1/4左右。^[186]这种情况，正是当时军阀割据混战，北洋政府把大量经费投入军事方面，又在岁入不足的条件下，不得不靠向外向内借债以支撑财政并为此每年大量偿付债息，从而形成的畸形支出结构的鲜明反映。

分别来看，军事费在1921年以前一直是三项支出中最高的。其中1918年达1．37亿余元，占岁出的57．3%；其后两年也达1亿多元，占岁出的50%以上。1918年军费支出较上年陡然增加，是因北洋政府1917年对德“绝交” 、 “宣战”以后，借“参战”之名向日本大量借款，以之扩军购械所致。欧战结束后，1919年军费支出有所减少，但1920年直皖战争爆发，故该年军费支出仍维持在1亿多元的高水平上。1921年以后，军费的绝对数及其占北京政府岁出的比例不断下降，最少的1924年只为不足3000万元，占岁出的19．7%。这种情况，主要是由于随着当时各省独立性的增强，军费的支出方式发生了变化。前文提到，1921年以后，各省截留中央款项的现象益发严重，不仅中央解款早就停解，而且从1922年起中央专款也全数被截留；此外如印花税、烟酒说、常关税等中央直接收入以及盐余，都大量被截留。当时各省截留中央款项，有部分是用于各省地方经费开支，但也有相当大数量用于开支中央应发各省军费，谓之“抵拨” 。因此，当时中央财政部账面上军费支出的减少并不意味着实际军费的减少，而只是反映了在中央政府对各省控制力减弱的情况下，中央与各省军费支出上的互相消长。

实际上，在1916年以后的军阀割据时期，由于政局纷乱，军阀混战的规模不断扩大，中央和各省都大量扩军，军费支出始终是增长的，其情形在有案可查的几个年份的国家岁出预算中反映如表57所示。

表57　1916～1925年财政支出预算中军费增长的情况

资料来源：贾士毅：《民国财政史》下册，附录，第51～70页《民国五年度岁入岁出总预算表》；《民国续财政史》上册，第一编，第58～62页《民国八年度国家岁入岁出总预算表》，第65～67页《十四年度国家岁入岁出总预算表》。

表57各年预算的军费数编列得并不完全。如1919年预算：“广东、广西、云南、四川四省，当时册报未到，系照五年度预算数编列，实际上军费之支出尚需增多” 。 ^[187]又如1925年预算：“西南各省军费，因中央无案可稽，只能照录八年度预算数，而各该省八年度预算又多系照抄五年度预算数。现时西南军费，实已超过五年度数倍” ；“奉军经费，在十一年战事以前，原有一部分奉军军饷由中央拨发，后经几次战争，该军改编，情形变迁，已无从知其详数，只能仍照陆军部核定有案之奉军饷数开列，然以与现在之实数比较，当必缺漏甚多。此外各省情形亦多类此” ；又一些历经战争被政府明令取消的军队“被他方面收编成军者不在少数，且实际并未消灭者亦复甚多” ，此类军队的开支虽不能列入预算，但实际上是存在的。^[188]考虑到上述种种情形，1916年以后军费支出的增长必较表57所反映的还要严重。

军事费之外，债务费为当时北京政府岁出的又一大宗。如表56所示，1917年以后北京政府的债务费支出是持续上升的，占岁出的比例愈来愈大，到1924年竟有57．3%的支出要用在还债上！上文说到，本时期北京政府举借内、外债主要集中在1921年以前。由表56看出，这也正是北京政府岁出数最高的几年。当时为了应付庞大的军、政费开支，北京政府不惜大量举债，许多债款甚至没有确实基金担保，完全不顾及日后的偿还能力。1921年以后，北京政府因失去对各省的控制而各项收入来源日趋枯竭，又因收入枯竭而失去再借新债的资本，从而不得不紧缩开支，军、政各费都因以缩减（军费减少有各省以截留的中央款项“抵拨”的因素）。在这种境况下，债务负担却因历年积累而愈来愈重，这对已经几乎山穷水尽的北京政府财政，无异于雪上加霜。

需要指出的是，表56所列债务费仅是就有确实基金担保的内外债款历年应付本息统计的。这部分债款的本息偿还或从海关税、常关税指拨，或从盐税指拨，故有保障。此外有大量债款并无确实基金担保（以内债为多），其还本付息就没有保证，每多拖欠。1921年以后，对此类内债进行过一次清理，有的以新发债券换回了旧债券，又每年从关、盐、烟、酒等税中指定2400万元为整理基金，以充各债还本付息之用。对难以清偿的外债则或另订延期借款，或借付息垫款。这些，虽弥缝于一时，但却给以后的财政造成了更大的压力。

至于政务费，由表56看出，从1918年达到5777万余元高峰后，便基本上呈下降趋势，1921年以后降到4000万元上下甚至3000多万元的水平。这一情况是与本时期北京政府财政危机的逐步发展相一致的。事实上，到北洋后期，财政极度窘迫的北京政府已无法保证政府各部门的日常经费所需，教育、司法、农商、外交、内务等费常被挤占“改充军事之用，由是所属员司索薪怠工相继而起，而各项政务复缘以停顿焉” 。^[189]此类事例在当时报章上反映是相当多的。

以上分别概述了袁世凯以后军阀割据时期北京政府的岁入、岁出情况。这一时期财政盈亏的总情况无确实统计可据，但从几个年份的预算数字上仍可看出大概的趋势。兹以1919年、1925年两个预算案的出入盈亏连同1916年预算盈亏情况列表58，以作比较。

表58　1916、1919、1925年预算出入盈亏情况

资料来源：1916年数据贾士毅：《民国财政史》下册，附录，第51～70页《民国五年度岁入岁出总预算表》。1919年、1925年数分别据贾士毅：《民国续财政史》上册，第一编，第58～62页《民国八年国家岁入岁出总预算表》；第65～67页《十四年度国家岁入岁出总预算表》。

如表58所示，3个预算在岁入方面相对变化不大，但岁出数一个比一个大，因而出入缺口也愈来愈大。在不计公债及借款收入的情况下，入不抵出数1916年预算仅为1900余万元，1919年预算增加到5600余万元，1925年预算更增加到17200余万元，反映出这一时期国家财政状况的不断恶化。由于这几个预算于岁入多有抬高数字的情况，于岁出则往往编列不全，当时财政危机的实际程度，自然比预算数字反映出来的还要严重。

（三）封建割据下的地方财政

民国北京政府时期，除去袁世凯统治下的一个短时间外，国家政权四分五裂，各省军阀依靠武力独立于中央政府，形成为一个个封建割据的小王国。在这种政治局面下，本时期实际上不存在全国统一的财政，各省地方的财政独立性相当大。因此，叙述这一时期的财政不能不对地方财政的情形也稍加考察。由于当时地方财政的情况极为复杂、混乱，各地不同，这里只指出其最主要的几个特点。

1．军事费压倒一切的岁出

北洋军阀统治时期的地方财政的最大特色就是它的浓烈的军事色彩。由于军队是大小军阀们借以维持其统治的基础以及此起彼伏的军阀之间的战争，用于养兵及战争的军事费便成为当时各省财政支出的最大部分。这种情况在1919、1925年的两个财政岁出预算中反映得相当清楚，如表59所示。

表59　1919、1925年各省预算的军费数及其占岁出总数的百分比

资料来源：贾士毅：《民国续财政史》上册，第一编，第187～190页《八年度（各省）岁出预算分表》、第195～197页《十四年度预算各省岁出分类表》。按表中军费数系按原表陆军费、海军费两项合计得出，其中海军费在两个预算中均为551186元。

表59两个年份的岁出预算，除军费外，其他项目为外交、内务、财政、司法、教育、农商、交通等行政费（1919年预算另有少数“蒙藏费” ，为协款性质）。不难看出，1925年预算比1919年预算岁出总额的增加绝大部分来自军费的扩张；如果不计军费，则其他行政等费支出几乎没有变化。由于军费的扩张，不仅各省岁出总规模1925年比1919年增加几近1倍，而且军费占岁出总数的比例也由1919年的54．7%增加到71．9%。这还是就各省预算的总数计算的。分省来看，则许多省的军费比例都远远超出此平均比例，如江西为75．4%，山东为79．7%，福建为80．5%，河南为84.8%，四川为87．5%；吉林、黑龙江、湖北、广东、广西等省也都高于各省平均数。这两个年份的各省预算岁入总数变化不大，1919年为16757万余元，1925年为17333万余元。^[190]然而由于军费扩张导致预算岁出总数大大增加，出入相抵之后，就由1919年预算的盈余2657万余元一变而成为1925年预算的共亏8046万余元了。1919年预算除一些边远省区外，大多数省都入大于出；1925年预算则仅奉天、陕西、江苏、安徽几省出入有盈，其余全都入不抵出，与1919年预算情形迥不相同。

上述预算军费数字自然还远不是当时军费开支的实际情形。在军阀割据时期，中央政府对各省军队的编制及军费支出根本不能掌握，即各省自己也没有准确的统计，所谓预算往往只是根据零星不全的册报及陈年旧案做出，徒具形式，与实际情形差距甚大。但是，从上述预算数字仍然可以看出，在军阀统治下各省财政岁出的绝大部分是消耗于军费，而且这种情况愈到后来愈趋严重。

2．无所不用其极的财政搜刮

主要是为了应付庞大的并不断膨胀的军费支出，当时各省的军阀政府完全打破一切规制，为筹款而无所不用其极。这是北洋时期地方财政的又一特点。

（1）肆意截留中央款项。上文已经提到，自从袁世凯死后，随着地方割据的发展，各省不仅停止了中央解款，而且全数截留了中央专款；印花税、烟酒税、常关税等中央直接收入，甚至盐余，也大部分被截留。这些截留最初还是借口军需紧急，请求就近留用并划抵中央应支军费，后来更连请准手续也不履行即自行提用，全然不顾中央需要。地方与中央的财政隶属关系从晚清以来就日渐削弱，到北洋后期更近乎完全断绝，中国真正分裂成了一个个封建割据的独立小王国。

（2）滥增税捐，加强对人民的搜刮。北洋时期各省在军阀统治下，税收完全失去控制，种种巧立名目的旧税加征和新增税捐层出不穷，名目之多、征收之无规则超过了历史上任何一个时期。

旧税加征以田赋和盐税最为普遍和突出。田赋在北洋时期已成为中央政府无法过问的地方收入，因而各省搜刮经费无不首先向田赋开刀。常用的办法是随正带征种种附加。例如四川省，北洋后期各种田赋附加税目达26种，全省1925年的田赋附加税比清时增加了148%。其他省田赋附加税目达数十种的也不鲜见，有的甚至多达上百种、几百种。如农村复兴委员会统计江苏有105种，浙江有739种。^[191]各种附加税累计起来往往远超过正税。如在奉系军阀张宗昌统治下的山东，每田赋银1两附加“军事特别捐”大洋2．2元，“军鞋捐”0．3元，“军械捐”1元，“建筑军营捐”1．8元，合计5．3元，大大超过了正税。^[192]江苏有的县附加税超过正税二三十倍。^[193]附加税目的层加叠累使附加税额不断增长，如直隶定县的田赋附加税1927年比1912年增长了约3．5倍，江苏南通同期增长了5倍。

北洋后期各省还普遍实行了田赋预征。如在直系军阀萧耀南治下的湖北，1924年就通令各县征解1925、1926两年的田赋。^[194]张英华在河南于1926年预征1927～1929年3年田赋。^[195]其他省如湖南郴县在1924年预征到1930年，福建汀州在1926年预征到1933年，山东德州在1927年预征到1930年，直隶南宫在1927年预征到1932年。四川有的地方更预征十几年、几十年，最长的梓桐县在1926年就已经预征到了1957年。^[196]

盐税加征主要是在20世纪20年代以后。当时内战加剧，各省愈加脱离中央，大小军阀们于是凭借武力，一方面向各地方稽核机构强行截留盐税；另一方面向商民强征各种附加税捐，名目五花八门，什么护送费、护商费、某某防费、教育费、银行股本、整理金融捐、路捐、口捐、食户捐、地皮捐、伤兵抚恤捐，等等，绝大部分都被军阀们拿去充作招兵买马及内战的经费。以四川为例，据1927年底调查，所征盐斤税捐共有27种，税额约124万元。当时自贡盐运经军阀刘文辉、赖心辉、杨森三个防区，每（ 900担）需交三次附税总共1250元，长江沿岸江防费一类的捐税尚不在内。又川盐运往贵州所经两省关卡每担需缴纳杂税11元以上，而正税仅为2．5元。^[197]除了固定的各科附加，各地军阀还常有临时性的征派和强行借款，如1924年吴佩孚为进行第二次直奉战争曾要长芦盐商和久大精盐公司一次交纳150万元的“报效” ；^[198]又如1923年10月一个月内，湖南各军政机关总共向盐商强借了60余万元巨款。^[199]这种种额外加征，使人民头上的盐税负担更加重了。

附加税之外，独立名目的杂税杂捐也大量增出，如张宗昌曾在山东按人头抽“人捐” ，按狗头抽“狗捐” ，又按运出境外的牛只抽“牛捐” ，等等，各地名堂繁多，难以枚举。更有许多临时性的筹饷硬派，如1922年第一次直奉战争时，曹锟为筹战地饷需，按属下各县大小，分别派款3万～5万元，又小米、高粱各2000～4000石。^[200]

兵差尤其是各地方人民的一项无比沉重的负担。所谓兵差，乃是以军事需要名义对农民的一种临时不固定征派，本质上属于古代徭役性质，但在军阀混战时期，兵差的征派比在清王朝时期还有过之而无不及。在清代，兵差主要是逢战争有军队过往时才进行征发，所要提供的也只是人夫和车辆、牲口、船只等运输工具。但到北洋时期，兵差发展成了军阀们筹措军需的一种简便方法。由于战争不断，军队扩充，军饷不足，发下来的军饷也多为军官们所克扣，且常久拖不发，军队衣食住行的一切必需品便都由地方供应。北洋后期随着战火扩大，兵差愈加漫无限制，往往不仅战区有兵差，就是备战地区，甚至不打仗的地区，也派有兵差。繁重的兵差不仅劫夺了农民的大量财物，而且出夫供役影响了正常的生产。

（3）滥铸硬币和滥发纸币。这是用通货贬值的办法盘剥人民，实等于变相的捐税。在铸造硬币方面，清末各省已经滥铸铜元，从中获取利益作为财政收入来源之一。民国以后，特别是在军阀割据混战加剧以后时期，各省又继续大量鼓铸，而且愈铸质量愈低、币面价值愈大，导致铜元价格不断下跌，物价高涨，广大劳动阶层大受其害，各省军阀们却因此而大获其利。当时铸造当十的单铜元每百枚至少可获利银洋1角余，当二十的双铜元则可获利至少2角6分。1921年起，四川、陕西等省又铸当五十、当百、当二百的铜元，获利更多。此外，四川军阀还将一元银币改铸为半元银币，其他省也纷纷铸造一角、双角银币，都比铸银元获利多，其中四川的半元银币据说可获80%的厚利。^[201]

各省还滥发没有兑换准备的纸币，以应付不断膨胀的支出，给人民造成了极大的祸害。在纸币发行最滥地区之一的东三省，张作霖所发奉票（大洋票） 1917年的发行额为1700万元，1925年增发到51400万元，由于不能兑现，失去信用，价格不断跌落，1926年时只及原价的1/4。^[202]东北的其他纸币如吉林官帖、黑龙江官帖、哈大洋票等也都因滥发而不断贬值。张宗昌在山东发行的大量军用票最后跌到面额的二三折，还有2000多万元的省银行券根本不能兑现。^[203]吴佩孚在河南发行的钞票到1926年6月止计有银钞1200余万元、铜元钞1800余万吊，均因战事影响而停止兑现，结果银钞成为废纸，铜元票跌到四折，河南民众因此倾家丧命的不知有多少，^[204]军阀们却因此发了大财。

（4）种卖鸦片，以充军费。军阀割据时期，一些省又开放烟禁，以鸦片收入作为重要财源。如陕西自陆建章统治时期开放烟禁以后便迫使人民广种烟苗。后来陈树藩、刘镇华均靠烟税扩充军队。刘镇华所辖不过十几县，每年烟税收入却高达1500万元以上，超过陕西全省田赋1倍有余。^[205]在四川，军阀们公然以烟税与盐税并列，额定征收3000万元，列作岁入预算。湖北的烟税也经常达2000万元，约占全年收入的一半。^[206]

3.公私不分，公财转入私囊

公私不分也是军阀割据下地方财政的一大特点。在北洋时期，各省地方的军阀实际是一个个为所欲为的土皇帝，所统治地区就如同他们的私产家业。在“地盘”内，军阀们凭借武力把持一切，不仅任意榨取豪夺，而且把很大一部分公财转入自己的囊橐，因而在不长的时间内便都积累起巨额的私人财富。据一个统计，当时71位北洋要人的私产总值多达6．31亿元，其中奉天督军张作霖、直隶督军曹锟（后经贿选成总统）、山西督军阎锡山、湖北督军王占元、安徽督军倪嗣冲、山东督军田中玉、河南督军赵倜、江西督军陈光远、福建督军李厚基、江苏督军张勋10名地方大军阀的私产都在1000万元以上：张作霖、曹锟各5000万元，阎锡山、王占元各3000万元，倪嗣冲2500万元，田中玉、赵倜各1500万元，陈光远1200万元，李厚基、张勋各1000万元。^[207]这个估计其实还是很保守的，如另有资料说倪嗣冲死后有遗产8000万元，湖北督军王占元去任时有现银5000万～6000万元，河南督军赵倜卸任时有私产3000万元，^[208]均远比上一估计数字为高。如此巨额的私产，都是这些土皇帝们凭着自己的权势、地位对人民残酷榨取，又大量地化公财为私财的结果。

总之，北洋时期的地方财政是军阀割据混战下各省地方各自为政的极端混乱而无秩序的财政。这种地方财政以一个个分裂的、由为所欲为的军阀们统治的独立小王国为范围，在小王国内部，用于征兵、养兵和战争的军事费占财政支出的绝大部分；为了筹措军费，军阀们不顾一切对人民横征暴敛，肆意搜刮；同时，由于各个小王国事实上成了军阀们的私人领地，其财政又是公私不分的，公财大量被军阀们转化为个人的私财。在小王国外部，军阀割据切断了他方财政对中央财政的隶属关系，断绝了中央的财源，迫使中央财政只能主要依靠大量不断地举借内外债，以及分润一些外人把持下的关、盐税款来加以维持，从而导致中国财政更深地陷入了依附于外国帝国主义、受其控制的不独立地位。就其对外依附于帝国主义和内部分裂不统一的程度而言，还更超过晚清时期。清末开始的带有某些资本主义色彩的财政改革在这一时期非但没有进一步向前推进，而且就改革的政治条件而言，可以说还大大倒退了。