北洋政府时期的税收

二、北洋政府时期的税收

北洋政府的财政收入包括赋税收入、内外债收入和官产（官办铁路、轮船、邮电、工矿、银行等）收入三部分。后两部分分别在本书有关章节叙述，这里着重介绍各种税收。

北洋时期的税收除开征了少数新税外，对沿袭下来的税收如田赋、盐税等，也曾进行了某些整理和改革。但因政局动荡、政权不统一，不是成效不大，就是取得的成果很快即又丧失。在税收制度上，这一时期曾一再企图划分国家税和地方税，分别管理，如1913年冬由财政部制定《国家地方税法草案》（次年公布）、1923年又由财政整理委员会根据当时宪法关于划分国、地税的规定制定并公布《整理税制计划书》等，但都是一纸空文，实际上仍然沿用由地方征税并向中央解款制度（新增中央专款）。总的来看，北洋时期的税收和税制与清末相比没有根本的变化；发生了变化的，只是国家重要税收或是更进一步为外国所控制（如盐税），或是完全为地方所把持（如田赋及包括厘捐在内的货物税等），此外就是因政权不统一，各种税的征收都比清代更加混乱。

（一）关税和盐税

关、盐两项税收在本期内都处在外国管理和控制之下。北洋政府已失去了对关、盐税征收和使用的主权，只能分润扣除了二税所担保的债赔款应付本息以后的余款，即所谓“关余” 、 “盐余” 。尽管如此，这两项税收是外债的保证，它仍是北洋政府财政的支柱，仍然受到北洋政府的高度重视。

1．关税

这一时期，北洋政府出于严重的财政危机无法解决并迫于国内要求收回关税主权舆论的压力，曾经多次对外交涉，要求修改协定关税税则并恢复关税主权，但除使进口税率大体达到值百抽五以外，废除协定关税、恢复关税主权的努力没有取得实质性进展。

税则的交涉最初是在第一次世界大战期间。当时北洋政府提出三点作为参加协约国作战条件：一、缓付庚子赔款5年；二、改正评价表，实行值百抽五；三、裁撤厘金，提高进口税率到值百抽十二点五。前两条得到各国同意，于1918年1月在上海召开了有15国参加的修订关税税则会议，议定以民国元年至五年的平均物价作为新税则的货价标准，从而使税率有所提高（实际仍未达到值百抽五）。这期间，1917年底北洋政府还颁布了一个“国定关税条例” ，按必要品、资用品、无益品、奢侈品不同类别分别规定了进口税则。但在当时同我国贸易的主要国家都与我国订有协定税则条约的情况下，这个条例不可能实施。

第一次世界大战结束后，中国作为战胜国参加巴黎和会，提出关税自主要求，但未获采纳。1921年的华盛顿会议上，中国代表再次提出恢复关税主权、改正关税的议案，经多方协议于次年2月订立了九国关于中国关税条约。具体实施分三个步骤：第一步将进口税切实值百抽五；第二步在值百抽五外增课2．5%的附加税（奢侈品可加到5%）；第三步实行裁厘增税，将进口税率调增为12．5%。据此，作为第一步于当年4月在上海召开了修改税则会议，确定以1921年10月至1922年3月的上海平均市价为货价标准，并以指数核定之。此次所定税则，进口货品分15类、582目。

按照九国关于中国关税条约的规定，1925年10月又在北京召开了关税特别会议，继续讨论中国关税主权问题。会议经激烈争论，把中国恢复关税自主权、实行国定税率定在1929年，且以中国裁厘为条件。但此次会没有开完，列强在次年春借口中国“内乱”中断了会议，代表星散，这次会议便以不了了之告终。

总之，北洋时期虽然多次对外交涉，但除了进口税率有所调整（根据实际物价值百抽五）外，在恢复关税自主权方面未取得任何实际结果。直到国民党南京政府时期，这一问题才获得解决。

北洋时期的关税收数，海关税在一战前1912年为3997万余两（关平两，下同），1913年为4396万余两；一战期间收数减少，每年只为三千七八百两（ 1915年为3674万余两）；一战结束后，1919年达到4600万余两：此后逐年递增，1926年达到7812万余两，约比1912年增加1倍。海关征收的50里内常关税变化不大，每年约为四百几十万两（个别年份达500万两以上）。

由于关税控制在外人手里，地方军阀无法染指，^[209]此项税收便成为北洋政府最可靠的收入。1917～1918年间，关税收入偿付外债本息并扣除海关经费后，每年都有按银元计600多万元关余归北洋政府支配。1919、1920年两年，虽然由关税偿付的债务除外债外又增加了内债（三、四年公债及七年短期公债等），但因关税总收入大幅度增加，北洋政府所得剩余反而增多：1919年为1200余万元，1920年为2500余万元。但是从1921年起，由于整理内债，关余全数充作整理基金，这一项收入便不复能为北洋政府利用了。^[210]1917年以后历年关税收数及其分配情况，如表60所示。

2．盐税

盐税在清代已因担保外债和赔款而部分为帝国主义所控制，但盐税主权的彻底丧失是在民国初年善后大借款成立之后。此项以盐税为担保的总数近2．5亿元（ 2500万镑）的帝国主义大借款，其贷借合同规定中国的盐务管理除中国人主持的行政系统外，须另建一套实际由外国人操纵的稽核系统，这套系统包括北京的稽核总所和各产盐地方的稽核分所，总所以中国人为总办，外国人为会办，所有发给引票、汇编盐款报告及表册各事均由其共同监理，总分各所的华洋人员任免由其会同定夺；稽核分所由“职权均相平等”的华员经理和洋员协理主持，所有给发引票及称放盐斤、征收存储盐税各事宜均需经洋协理同意并会同签字。合同还对盐税的保管及支配作出规定：征收之盐款存入银行团之银行或其认可之存款处，“非有总、会办会同签字之凭据，则不能提用。该总、会办有保护盐税担保之各债先后次序之责任” 。^[211]以上种种规定，完全剥夺了中国盐务的管理权及盐税的保管权和支配权。在根据借款合同组建稽核所的过程中，帝国主义又一方面迫使袁政府按照他们的要求尽力提高稽核所的地位，由盐务署长兼任稽核所总办，稽核所会办则兼任盐务署顾问，总、会办直接隶于财政总长，从而使洋会办实际成了中国盐务的最高长官；另一方面在合同规定之外肆意扩大稽核所的机构，如增设稽核处、收税总局等机构，在各地稽核分所下增设支所等，从而更加严密了稽核所组织，使之成为完全平行于中国盐务行政系统的又一套盐务系统。这后一套系统，事实上是当时中国盐务管理的中枢。

北洋时期，主要是在掌握稽核所实权的洋员推动下，盐政管理和盐税征收都实行了某些整顿改革（这是中国政府在善后借款合同中作出的承诺）。盐政管理改革的中心是废除引岸专商制度，实行自由贸易政策。中国盐政在旧有的引岸制度下，食盐的收购、运销由政府特许的盐商垄断把持。大盐商凭借自己握有引票的特权地位，不但在场低价收盐，在岸高价售盐，从中获取暴利，而且与政府官员勾结，大量走私偷税。引岸制度人为抬高了食盐价格，造成私枭遍地，也使政府税收受到严重影响。针对这种情况，当时的盐政改革企图破除特权盐商的世袭引权，实行自由贸易，方法是就场征税，税后之盐允许不按引地自由贩运。但是这一改革受到大盐商及与之利益相关的北洋政府官员的反对和抵制，因而只是一些边远地区、官运引地及盐商势力历来不大的地区先后开放了自由贸易，^[212]其他大部分地区仍然实行引岸制。已开放地区也还不是真正的自由贸易。为了防止开放地区之盐侵销引岸，盐商只能从指定地点运输盐斤到指定地区销售，一些开放地区还规定运盐商人必须事先注册、交保，甚至限定销售数量，结果不过是变原来的少数专商为许多散商。诸多的限制还使一些大投机商钻了空子，在某些地区出现了大投机商垄断食盐运销，成为居于场商和运商之间坐享利益的中转商的情况。

盐税方面的改革主要是取消过去种种名目的盐课厘杂，实行划一税率（实际仍有地区差别）、以元/担为单位的统一税（正税） ，^[213]同时采取就场征税、先税后盐、废除耗斤等项措施并加强场产管理、缉私和对盐税收支的稽核。这些措施在一个时期里颇见成效，不仅盐税收入增加，而且清末以来混乱不堪的盐税征收大为简化，各地高下不齐、悬殊甚大的税率也有逐渐统一之势。但是自从袁世凯死后，由于中央权力式微，各省独立性增强，特别是随着20年代以后军阀混战加剧，盐税的征收又趋于混乱，前期的整顿改革成果几近丧失。北洋后期各地军阀一方面截留盐税；另一方面任意在正税之外强征种种附加，其杂乱无章的程度不亚于清末。

北洋时期盐税的收数，善后借款后的第一年即1914年为6848万余元，以后不断增加，到1926年为13398万余元；1927年（1～10月）稍减，为10620万余元。与关税一样，这些盐税北洋中央政府所能得到的只是一小部分：在1916年以前，每年盐税偿付所担保的债款本息并扣除还债准备金，^[214]及开支盐务经费等项之后，剩下的部分才是盐余，由北京政府支配；从1916年起，各省开始截留盐税，从而也参加到盐税的分割中来。北洋时期历年盐税的总收入及其分配情况如表61所示。

由表61可以看出：第一，盐税总额大体上是按年递增的，北洋末期已比清末增长约1倍。这主要是由于盐税改革后平均税率提高的缘故，^[215]说明当时改革的着眼点还是在增加税收，结果使人民的负担加重。表61还只是正税的统计，北洋中后期各省普遍加征的各种附加税未计在内。如果计入，则盐税的收数还要大得多。

第二，各省对盐税的截留也不断增加，其占盐税总收数的比例，在1921年以前多数年份只有百分之十几，1922年以后增加到约占1/4，1926、1927年两年更分别占到35．6%和43．4%。地方截留盐税在很大程度上抵消了这一时期盐税增加应绍中央财政带来的好处。实际上，如果减去各省的截留数，则盐税收数最高的1926年属中央政府收入的也只有8631．7万元，比1914年收数（当时没有截留）仅增长26%。

第三，除各省截留外，每年盐税还须偿还债务并开支盐务经费等项费用，剩余部分才是北洋中央政府的“盐余”收入。偿债支出，由表61看出，1917年以前几年较高，最高的1915年约为3460万元，占该年盐税总数的43%。但是1917年以后，由于从这年7月起善后借款本息改由关余偿付（镑亏仍归盐税），此项开支便大幅度减少，多数年份不到1000万元，占各年盐税的比例在10%以下。本来在这种情况下，北洋政府的盐余收入可望增加，但表61反映，盐余收入除1917年达到6000万元以上，占该年盐税总数的68．1%外，以后便不断减少，到北洋后期还不如1917年以前，最后两年更仅有几百万元，与同时期盐税总数的增加形成鲜明对照。其所以如此，首先自然是由于各省大量截留盐款。其次盐务经费等支出的增加也不容忽视。盐务经费在北洋初期大体占盐税总收数的20%左右，但后来随着盐政日益败坏，形成一笔烂账，每年真正开支多少无从得知。此外，银行团强留还债准备金及经办偿债收取的高额手续费并各银行往来的汇费、贴水、因银价跌落造成的“镑亏”等项，也使中国政府的盐余收入受到影响。不过，尽管如此，在20世纪20年代初以前，北洋政府每年的盐余收入仍然至少在4000万元以上，多时到五六千万元，成为支撑财政的一大入项。当时北洋政府为渡过财政困难借的不少内外债，就是以盐余抵押担保的。据统计，1916年9月至1921年底，北洋政府以盐余抵押的外债共26笔，约合银元3 000余万元；同期以盐余担保的短期内债则达100余项，共计7 400多万元。又1922年初发行的九六公债及一四库券，也是以盐余担保，两项共计1．1亿元。由此，可以看出当时北洋政府财政之困窘及其对盐余依赖之深。

（二）田赋和货物税

1．田赋

田赋在1913年制定的《国家地方税法草案》中仍规定为国家税，但实际上在北洋时期，特别是在袁世凯死后的军阀割据时期，田赋已成为完全由地方把持的税收，中央政府无法过问，所以1923年财政整理委员会制定的《整理税制计划书》将其划归地方税，而不再作为国税。

民国初年曾对田赋进行整理，主要内容有：①归并税目，将清代繁杂的征收名目整理合并为地丁、漕粮、租课、附加四大类。^[216] ②取消折色、本色的区别，一律折为银元征收。③限制征收经费，规定其数额不得超过正税的10%。④规定附加税不得超过正税的30%。⑤改用公历征收，取消遇闰加征。⑥在部分地区调查租赋数额，整理税册。⑦核减江浙部分地区过重的赋额。此外，还曾准备清丈田地，于1914年筹设全国经界局，1915～ 1916年在北京地区设局试行，但终因缺乏经费及其他种种原因而中辍。正式实行了清丈的，只有黑龙江及江浙两省的个别县，成绩亦不理想。

袁世凯死后，全国四分五裂，不仅田赋的整顿再无条件，而且其征收日益混乱，尤其各省滥征附加，举一事便派一款，致使附加税往往远超过钱漕正额，北洋后期还出现了田赋预征，这些，上文均已叙述。各省征收到的田赋，除有部分在纸面上抵充代付国家支出的项目外，其余全被地方留用，北京政府根本无法分润。

田赋的征额，本期内几个年度的财政预算均列数八九千万元，占内外债除外的全国预算岁入总数的1/4～1/5，占各省预算岁入的比重则约为50%，如表62所示。

表62　北洋时期财政预算田赋征额及其分别占内外债除外

资料来源：民二、三、五年度数据贾士毅：《民国财政史》下册附录。各该年度总预算表及该书上册第一编第二章各年度预算各省岁入分类表；民八、十四年度数据贾士毅：《民国续财政史》上册第一编第三章，该两年度国家岁入岁出总预算表和各省岁入分类表。

2．货物税

北洋时期征收的“货物税”主体仍为以前的厘金或其变种。厘金在晚清时就不断受到内外舆论的抨击，同时庚子后清政府与英、美等国所订商约均提出将来实行裁厘加税，因而清末在江西等部分省试办统捐，东北奉天等地则改办出产、销场两税。民国以后，裁厘之议虽也一再提出，但从未真正实行。当时的货物税，有仍以厘金名之的，如在直隶、山西、河南、山东、安徽、湖南、福建、广东、云南、贵州等省；有称统捐的，如在江西、湖北、陕西、甘肃、浙江、广西、四川、新疆等省；有称产销税的，如在奉天、吉林、黑龙江及江苏等省；此外，还有认捐、包捐、落地捐、货物税等等名称。以上种种，名称不同，征收方法也不完全相同；即使相同名称，由于历史沿革不同，征收范围、方法也往往省各异制，十分混乱。税率更不统一，少的为1．5%左右，高的达到10%以上。正税以外，有的地方还随征杂捐。税卡人员的勒索更无一定标准。

货物税与田赋一样，在北洋时期成了地方存留收入，中央政府不能染指。袁世凯统治时为解决中央政费不足，编制1916年度预算时曾通饬各省厘金照原定比额增收一定比例，名之曰“厘税增收” ，作为中央专款之一解送中央，但1917年专款重新调整后就没有这一项了。货物税的征额，1913年度预算列数3688万余元；1914年度预算列3418万余元；1916年度预算列4029万余元，连同列在中央直接收入内的厘金增收共4639万余元；1919年度预算列3925万余元；1925年度预算列4569万余元。^[217]各数占各该年度预算全国岁入总数的比例约为10%；占各省岁入的比例为20%或稍多，1925年预算占四分之一强。

（三）常关税、印花税、烟酒税

1．常关税

北洋时期，口岸五十里内常关仍归海关税务司管理，所征税款与海关税一起充作偿付对外债赔款之用。五十里外常关在民国之初一度由各省派员征收，1913年起由各海关监督兼管，税款直接解送部库。内地常关除崇文门左右翼及张、绥各边关仍继续直隶中央外，其他由外省经征的税关亦在民国初年次第改由中央简派监督。常关税则也在1914年秋加以修订，规定按海关税则折半征收，原征不及海关税则之半者改按新则，原征与新则相等或高于新则者均仍其旧，五十里内、外及内地常关一律办理。此后，各关经过调查物价，绝大多数拟定了新的税则，先后呈准施行。

常关税收不计税务司所征，每年约为六七百万元（连同税司所征在内则在一千二三百万元左右），历年变化不大。^[218]这部分税款在1918年以前为中央政府直接收入，此后则先因拨充民国三、四年公债基金而由税务司经管，改拨基金后又逐渐被各省截留，至1922年以后实际归中央政府收入的仅剩下京师税务监督署所收之款，每年所收，不过二三百万元而已。

2．印花税

印花税在清末已筹议开征，但未能推行。民国以后，北洋政府于1912年10月在清印花税则基础上修订公布了印花税法，次年3月首先在京师实行，随后各省也相继开征。开始只对商事及产权凭证征收，委托海关监督、邮政局、中国银行、电报局及商会等机构发售印花税票。1914年8月，颁布《人事凭证贴用印花条例》，规定出洋游历护照、国内游历护照、官吏试验合格证书、学校毕业证书等人事凭证也一律粘贴。以后，1914年底和1920年又对1912年的税法作了若干修订，一直沿用到南京国民政府成立之时。

印花税初行时收数不多，截至1914年年底仅收40余万元。从1915年起税法实行渐严，当年收至363万余元。以后1916年度预算列数567万余元，1919年度预算列数815万余元，1925年度预算列数586万余元，但历年各省册报的实收数仅为二三百万元。实解财政部之数更少。1919～ 1921年间的平均解数只有34万余元，余款除开支经费、支付税票印刷成本外，全被地方截留。^[219]

3．烟酒税

北洋时期的烟酒税大体有烟酒税捐、烟酒公卖费和烟酒牌照税三种。其中的烟酒税捐在清代久已征收，但非独立税种，而是混列于关税、厘金及杂项税捐之内，所征无多。清末各省筹饷，烟酒收入受到重视，出现了专门的烟酒税捐名目。民国以后，烟酒税益受重视，成为独立专税。当时所征此类税捐，名目繁多，性质复杂，有出产税性质的烟叶税、酿造税，通过税性质的厘金和常关税，销场税性质的卖钱捐、买货捐、门销捐、坐贾捐，原料税性质的曲税，熟货税性质的烟丝税、条丝税、熟丝税，特许税性质的刨烟捐、烧锅课，以及外烟外酒运至内地时征收的落地税、正额外的附加抽收等等。这些税捐，各省征收不一，或征一二种，或征三四种，税率及征收办法亦各地不同。1915年，令各省于原征税额外加征增加税，列为新设的中央专款之一。

烟酒公卖制始于1915年，成立了全国烟酒公卖事务所（初设时称烟酒公卖总局）为总管机构，各省设烟酒公卖局、分局、分栈及支栈，并先后制定公布了关于公卖机构组织、公卖费征收、公卖稽查及考核等一系列相关的法规章程。当时所行公卖制，采用“官督商销”办法，由政府根据烟酒的产运销费用加上政府抽收的一定比例的公卖费，制定公卖价格，令商家遵行。实际执行中，公卖费有由政府直接征收的，也有商人包缴的（广东）。公卖费税率各省不同，高的达30% （京兆）、25% （江西），低的仅10% （山东）、6% （奉天）、4% （甘肃），多数省为12%～20%。

营业税性质的烟酒牌照税始征于1913年。当时将烟酒经营按整卖营业（批发）、甲种零卖（专营）、乙种零卖（兼营）、丙种零卖（无一定店铺，摆摊或走街串户零卖）四种发给特许牌照，每年分别收税40元、16元、8元、4元不等。

烟酒税收数，1913、1914、1916年3个预算分别列1417万余元、1585万余元、2799万余元。1919、1925年两个预算更达到3660万元左右，^[220]为国家大宗岁入之一。不过，各省册报的实收数没有这么多，1917～ 1923年间每年只有一千四五百万元（1918年为1200余万元），其中烟酒税捐约六七百万元，公卖费约600余万元，牌照费100万元左右。这1000多万元的实收也并非全解中央，而是绝大部分被各省截留。实解中央之数，1919年为267万余元，1920年为222万余元，1921年为178万余元，1922年为144万余元。^[221]

（四）契税、矿税、牙税

1．契税

契税在清末已渐重要，北洋时期成为政府主要税收之一，征数仅次于关、盐、田赋、厘金及烟酒各项。但此项收入能为中央政府支配者，仅列入中央专款的一小部分，到后期连这一部分也被各省截留。1928年，南京国民政府将契税与田赋一起划归地方收入。

北洋时期的契税，1914年1月颁布的《契税条例》规定税率仍沿清末卖九典六旧制，另征契纸费每张5角。但不久考虑税率过高会影响收入，又电令各省可在卖契征2%～6%、典契征1%～4%的幅度内自定税率。其后，1915年、1917年又两次修订税率，最后规定卖六典三；各省如因调整税率影响收入，可另征最多不超过正税1/3的附加税抵补。^[222]契税征数，1913年预算列1222万余元，1914年预算列1621万余元，1916年预算列1531万余元，1919年预算列1517万余元；其中属中央专款的“契税增收” ，1914、1916年预算分别为492万余元和411万余元，约占全部征数的30%左右。

契税之外，民国初年还以“验契”为名，征有验契手续费，对当时财政补助不小。此事发端于1913年公布的《划一契纸章程》，规定凡该章程施行以前之不动产旧契，无论已税未税，均须呈验注册，换领新契纸，其价格在30元以上者每张收纸价1元、注册费1角；30元以下者只收注册费；验契期限6个月，逾期呈验加倍收费。此章程公布后，适值赣宁事起，人心浮动，未能推开。1914年1月，再颁《验契条例》，始得施行。期满后，逾期呈验的先是实行分期加倍征收验费办法，至1915年3月作了变通：经特别许可的大契仍依旧办理，小契收验费5角；其他大契收验费2元、注册费2角，小契减半。验契费收入，1914年为3182万余元，1915年为1654万余元，1916年为450余万元。^[223]

2．矿税

矿税为国家税，1917年列入中央专款。根据1914年颁行的《矿业条例》及后来的《统税暂行简章》，当时矿税分为三项：①矿区税，按矿区亩数征收，采矿每亩每年征税3角或1角5分，探矿征5分，税款缴各省实业厅转解农商部。②矿产税，按出产地平均市价，依矿种之不同，课税5‰或10‰，各省实业厅征收。③统税，亦依产品市价计算，税率5%，每年分4期由矿务公司预估运销额向财政部缴纳，部给完税凭证，此后除海关出口税、五十里内常关税、船料税及京师崇文门落地税仍照缴外，沿途厘金、常关税及各项杂捐一律免征。矿税收数不多，历年预算及实收均只一二百万元，即使算上海关出口税、复进口税及厘金等项所征，总数亦最多不超过五六百万元。

3．牙税

北洋时期牙税仍分费和税两种，前者近于登录税，于领换牙帖时交纳（颁给牙帖有一定年限，到期须换新帖）；后者系常年税，每年分期或按季交纳。此外还有牙捐，各省征收不一。民国初曾对牙税进行整顿，1914年3月电令各省按照本地情形妥拟章程报部，1915年9月颁布整顿大纲8条，规定无帖私开及仍持前清旧帖者一律领取新帖并补交税款；牙帖营业年限最多不超过10年；牙税税率以直隶为准，超过者仍沿旧制，不及者加增；牙税应专款存储，解济中央。此后，1916年将牙税增收列入中央专款。牙税征数，清宣统四年（1912）预算为95万余元，民初经过整顿，1916年预算增加到168万余元，另列中央专款牙税增收775万元，但实收多少不得而知。

以上为北洋时期主要税收的情形。此外还有些税目，如遗产税、所得税、通行税、特种营业执照税等，有的已经公布法规，有的曾短期个别地方试行，但因内外种种关系，结果均未实行。