北洋政府时期的财政支出

三、北洋政府时期的财政支出

北洋政府岁出的概要情况上面已经作了叙述，现在再对各项具体支出项目作些说明。

（一）军事费

北洋时期的军事费包括陆军费和海军费，而以前者为主，海军费在全部军费支出中只占很小比例。

1．陆军费

主要是中央及各省陆军官兵的饷需费用，也包括陆军管理机关（陆军部、参谋本部、各省将军行署、镇守使署等）的行政费及陆军附属的学堂、医院、法庭、监狱、军需局所工厂等机构的经费。

北洋时期的陆军编制，曾拟以50师为限，但当时政权不统一，战争迭起，各地军阀不断扩军，军队人数从未得到有效控制，军费支出亦不断增长，成为国家财政的沉重负担。民国初，全国陆军官兵总数约为95万余人，年需饷额1．1亿余元，军费数与清末预算尚大体相当。^[224]以后，1913年预算为1．6亿余元，1914年预算因赣宁之役后遣散南方军队减为1．3亿余元，但至1916年预算，由于编练新军，又增加到1．4亿元以上。不过，总的说这一时期军队的扩充尚属有限，军费支出较之清末也还没有大的增加。

1916年袁世凯死后，全国统一政权瓦解，南北分立，战争连绵，军队人数和军费都持续增长。1918年秋上海南北议和会议时，全国陆军编制已在100师以上，总人数129万余人，军队饷需预算2．08亿元；连同陆军部等军事各机关经费及当时独立的两广、云、贵、川各省新增军费并计的军费总数，则至少在2．4亿元左右。^[225]在此之后，经过1920年的直皖战争、1922年的第一次直奉战争和1924年的第二次直奉战争，到1925年北京善后会议时，全国陆军总人数已增至150余万人，军费总数陆军部有册可稽者为2．6亿余元，实际则至少为2．8亿元，^[226]比袁世凯统治后期翻了一番。

以上只是正式在编军队及其费用。实际上，在北洋后期的混乱局面下，各地军阀大肆扩充军队，新增兵额往往并不报部，中央无册可稽。当时军队的经费，除由国家财政负担之外，有相当部分系各省自筹，甚至由军队“就地筹办” ，所以军费的真正数额无从考据。又正规部队之外，各地还有民防、团练等非正规武装，其人数及经费就更无从统计了。

2．海军费

北洋时期，政局动荡，内战迭起，国家绝大部分军费用于不断扩充的陆军。虽北洋政府沿袭清末继续设海军部，但海军费支出与陆军费相比微不足道，根本谈不上海军的扩充和海防建设。历年预算的海军费支出，1913年为897万余元，1914年为481万余元，1916年为1720万余元，1919年为937万余元，1925年为1905万余元。以上各年预算，除1916、1925年两年接近或略为超过清末编制的宣统四年（1912）海军费预算数（经常、临时共1828万余元）外，其余均远低于清末。^[227]海军费占全部军费的比例，1916年预算最高，为10．8%，其余年份仅占百分之三四至百分之五六。

（二）政务费

政务费包括外交、内务、司法、教育、农商、交通、财政等7项费用。分述于下。

1．外交费

包括中央外交费和各省外交费两部分。前者为外交部及其直辖机构（驻外使馆、领事署等在内）的经费；后者为各省交涉署、交涉员、特派交涉员、会文处、铁路交涉局、洋务局、会审公堂等涉外机构、人员的经费。外交费的数额，经常、临时合计，1913年预算为430万余元（中央费331万余元），1914年预算为422万余元（中央费334万余元），1916年预算为410万余元（中央费335万余元），1919年预算为597万余元（中央费517万余元），1925年预算为777万余元（中央费680万余元）。然而实际支出变化不大。1917年以后中央外交费历年实支仍为300多万元（ 1921年为477万余元），最少的年份（1924年）更只有281万余元。与预算数比较，1919年中央外交费实支364万余元，仅为预算数的70%；1925年实支322万余元，不到预算数的一半。^[228]这种情况，是由于当时政局动荡，军费大量挤占其他经费。因外交费被挪充军费，北洋后期外交部和驻外使馆、领署经费时常拖久，致使这些机构难以正常工作。

2．内务费

包括京师及各省用于警察、卫生、救恤、典礼、营缮等项事务及其主管机构的经费。这些事务，清末设民政部统理。民国以后，民政部改称内务部，职掌大体相同。各省则为各级行政官署（省长公署、道尹公署、县公署、县佐公署等）职责，其经费亦归入内务费内。内务费数额，清末编制宣统四年（1912年）预算全国仅列支630万余元。民国以后大幅度增加，1913年预算为4388万余元，1914年预算为4267万余元，1916年预算为5175万余元，1919年预算为4817万余元，1925年预算为5163万余元。中央内务费支出，历年预算为四五百万元，实支数1917～1925年间每年为五六百万元，是除军费、财政费以外北洋政府最大的一项岁出。

3．司法费

用于司法机构及事务的支出，包括：中央司法部、大理院、总检查厅及法律编订机构经费，京师高等及地方审判厅、检查厅经费，京师监狱、看守所、司法讲习所等机构经费（以上属中央司法费），各省各级审判厅、检查厅、监狱、看守所经费以及各县兼理司法经费等（以上属各省司法费）。司法费的历年预算数，1913年为1504万余元，1914年为725万余元，1916年为771万余元，1919年为1032万余元，1925年为1371万余元；中央预算除1925年为304万余元外，其余年份为100多万元。中央司法费的实支数，1917～1920年每年为100余万元，1921～1925年每年为200余万元。

4．教育费

包括中央及各省教育行政机关（教育部、各省教育厅等）经费、公立各级普通、师范、专门学校经费，私立学校补助经费、留学经费以及图书馆等社会教育机构经费等项。历年预算支出数，1913年为690万余元（中央费577万余元），1914年为327万余元（中央费187万余元），1916年为1283万余元（中央费230万余元），1919年为652万余元（中央费355万余元），1925年为771万余元（中央费443万余元）。以上预算，1913、1914年两年数编列不全，^[229]其余年份，最高的1916年数占该年预算岁出总数（ 47151万余元）的比例为2．7%；1919、1925年两年数更仅占各该年预算岁出总数（分别为49576万余元和63436万余元）的1．3%和1．2%，还不及宣统四年预算教育费占岁出总数2%的水平。即使这为数不多的教育费，在1916年以后，也是常常被挪充军费，致使教师欠薪、学校停课甚至被迫关门，成为司空见惯之事。

5．农商、交通费

为政府用于农工商及交通邮电事务的行政管理费。北洋时期于这些事务设农商部和交通部分别主管。前者的前身为清末设立的农工商部，民国初一度分为农林、工商二部，旋仍合一，称农商部，掌理劝业行政；后者系清末所设邮传部的改称，掌理路、电、邮、航四政。

农商费包括农商部及其所辖全国水利局、地质调查所、中央权度检定所、权度制造所、商品陈列所、商标局、农业传习所、劝业场、各农林棉牧试验场、保息奖励农会等机构的经费，以及各省有关农事、垦务、林业、畜牧、矿务、商务、工业制造各种机构的经费。农商费历年预算数，1913年为604万余元（中央费466万余元），1914年为217万余元（中央费138万余元），1916年为413万余元（中央费140万余元），1919年为369万余元（中央费195万余元），1925年为548万余元（中央费203万余元）。

交通费的历年预算主要为中央交通部及其所辖各学校经费和东西洋留学费，各省交通费为数不多（大部分改由地方开支）。具体为：1913年139万余元（中央费105万余元），1914年193万余元（中央费127万余元），1916年169万余元（中央费127万余元），1919年202万余元（中央费147万余元），1925年388万余元（中央费311万余元）。这些费用只是纸面上的。实际上，北洋后期几乎没有交通费支出，应支款项绝大部分都被挪作军需之用了。

6．财政费

包括两类支出：一类是政府行政各部以外的中央国家机关经费和清皇室优待费；另一类是财务行政机关的财务经费。这两类支出在历次预算中均列在财政部所管经费项下。

（1）中央国家机关经费及清皇室优待费。财政部所管的中央国家机关经费包括公府经费（大总统、副总统的年俸、公费、交际费及总统府的各项支出）、议会费（国会等立法机构的经费）及政府行政各部以外的各机关经费（1914年以后，因蒙藏事务局改为蒙藏院，蒙藏经费从财政部所管经费项下分出，在该院项下单独开列）。这部分经费的总额，1913年预算列支796万余元（其中公府经费178万余元，国会参、众两院经费300万元），1914年预算列支712万余元（其中公府经费234万余元，约法会议费及参政院费共100万余元；又总数中包括蒙藏费在内，以下各年同），1916年预算列支772万余元（其中公府经费226万余元，参政院经费67万余元），1919年预算列支1295万余元（其中公府经费329万余元，国会经费730万余元），1925年预算列支2186万余元（其中临时执政府经费460万余元，国会经费602万余元）。

清皇室优待费是辛亥革命后清帝退位时与南京临时政府达成的优待清室八款中规定的，初定岁费银400万两，合600万元；1915年1月起改发国币400万元；1924年北京政变后溥仪被驱逐出宫，优待条件随之修改，每年补助清室家用费降为50万元。除以上清皇室的直接费用外，东、西陵经费等与清室有关的费用也由民国政府拨款补助。这些费用的总数（包括清皇室经费、东西陵经费、八旗俸饷、米折等项），1913年预算为1563万余元，1914年预算为790万余元（未列八旗俸饷），1916年预算为1358万余元，1919年预算为1360万余元，1925年预算为1010万余元。

（2）财务经费。包括中央财政部及其直辖各机关，各省财政厅，各专门税务机关如海常关、盐务各机关、烟酒公卖机构等等的经费、赋税征收费以及其他与财务行政有关的费用。财务经费的历年预算数，1913年为6758万余元，1914年为3938万余元，1916年为6973万余元，1919年为4730万余元，1925年为4801万余元。

以上外交、内务、司法、教育、农商、交通、财政各项政费的总数，1913年预算为16875万余元，1914年预算为11605万余元，1916年预算为17327万余元，1919年预算为15055万余元，1925年预算为17016万余元；占各该年预算岁出总数的比例，1913年为26．3%，1914年为32．5%，1916年为36．7%，1919年为30．4%，1925年为26．8%。需要指出的是，历年政费的实支数与预算数是有差距的。以中央政费来说，北洋时期的5个预算除1914年预算仅列支5914万余元外，其余预算的中央政费支出都在八九千万元以上（1913年预算为10161万余元，1916年预算为9526万余元，1919年预算为8267万余元，1925年预算为9234万余元）；而实际支出，有统计的年份1915年为6126万余元，1917～1925年除1918年达到5000万元以上外，其余年份均只有三四千万元（见表63），远远低于预算数字。政费支不足额是因为当时北京政府财政困难，一方面收入来源随着军阀割据的发展而日益枯竭，另一方面军费支出不断增加，在这种情况下，政费常常被军费挤占，以致学校没有足够的办学经费，政府机关欠发薪水，废弛政务，成为普遍现象。

军、政两费之外，北洋政府的岁出还包括内外债务偿还费。其时的债务支出，属国家债费的列入财政部所管经费项下；路、电债费归交通部管，由路、电营业收入内支出；各省地方的内外债则由地方筹还，不在国家财政列支。归财政部管的内外债务费的历年预算数字为：1913年外债支出25363万余元，内债支出4710万余元，共计30073万余元（本年债费内包括应在1912年偿付而未付，转入本年偿付之款）；1914年外债支出7979万余元，内债支出1876万余元，共计9856万余元；1916年外债支出12655万余元，内债支出1112万余元，共计13768万余元；1919年外债支出8905万余元，内债支出3890万余元，共计12796万余元；1925年外债支出9029万余元，内债支出7617万余元，共计16646万余元。

以上就是北洋政府时期各项财政支出的大体情况。

表63　1917～1925年北京政府政务费实支情况

资料来源：同表56。