清政府转换经济政策的背景

一、清政府转换经济政策的背景

甲午战争前数十年间，清政府推行“自强新政” 。 “图强” 、 “求富” ，就是新政的总方针和总目标，也是指导经济活动的总政策。在这一政策的指导下，清政府在经济上以“制器”和“浚饷源”为中心，佐以“分洋商之利”和“富民”的设想，相继采取了举办新式军用工业和民用工业等重大措施。但自强新政并没有达到预期目标。中国在甲午战争中遭到失败，标志自强新政的破产。而战前及战后民间商人、企业家及知识分子对新政的不满和批评，也表明新政中的种种做法，并没有顺应幼年时期中国资产阶级的利益要求。

（一）民间的不满和要求

当外国资本主义侵入中国之后，中国的商人确实希望得到清政府的支持，投资于新式产业，享受新生产方式在积累私人财富方面的效益。他们还希望清政府为他们筑起保护之网，给予种种优待，以便与洋商竞争。然而清政府的意图和商人的愿望，实际上是南辕北辙。打着自强新政招牌的清政府，口头上声称要图强、求富，实际的目标却是要“浚饷源” 。当时负责新政实施的洋务派首脑李鸿章说：“欲自强必先裕饷，欲浚饷源莫如振兴商务。 ”^[1]沈葆桢则称：“筹饷为自强之纲。 ”^[2]所谓“求富” ，原来主要是为“裕饷” ；“振兴商务”不过是“浚饷源”的一种手段。那些满怀希望而来的投资者，不过是清政府利用来“浚饷源”的工具，不但不加保护，相反，大小官僚都视新式企业为私利之源，都想从中获利。凡此种种，严重损害了商人的正当权益。

民间商人则力图实现自己的目标。

早在他们不得不投身于“官督商办”企业的创办活动时，就试图按自己的意愿行事。轮船招商局筹办之初，朱其昂、朱其诏兄弟拟订的招商章程，计划由机器局兼造商船，每只船按造价定出股份，由商局分招散商认领，船成之后，再由商局租用，以解决机器局经费不足的迫切问题；要求招商局如同外国的公司，除却官厂习气；商人按商定的价格承租商船；无人承租的商船，“准由商局承领各口揽载以开其先” ；“轮船机器一切，由商局随时监督，以集精思而防损坏” ；商局还负责提供港口设施、报关手续等方面的服务。^[3]可见，招商局主要是为机器局和商人提供服务，同时兼搞营运的商业组织。按这个设想，衙门式的局厂部分市场化了；商人可以独立经营，并享受种种服务。这个方案是有其合理性的。但却遭到官方的冷遇，无由实现。后来实际实行的官督商办，主要是由李鸿章定的调子，即所谓“由官总其大纲，察其利病，而由该商等自立条议，悦服众商” ；^[4]“商为承办” 、 “官为维持” ，^[5]等等，含含糊糊，没有明确的法律来规范官商双方的责、权、利关系。但有一点是明确的，即企业的控制权掌握在洋务派手中，官僚衙门的腐败习气也随之渗入新式企业中。

但参与企业的商人们并不就此低头，仍要努力减少或摆脱官方的“钤制” ，按西式企业制度和市场规则来经营企业。当1873年轮船招商局第一次改组时，入局主持工作的徐润、唐廷枢等人就强调“商务由商办之” ；“似宜俯照买卖常规，庶易遵守” 。^[6]1877年唐廷枢奉李鸿章之命去开平煤矿主持筹办工作，他接受股商的要求，在招商章程中承诺“仍照买卖常规” ，“请免添派委员，并除去文案、书差名目，以节糜费” 。^[7]另一位企业家经元善，始终强调要按经商之道经营企业。他在参与上海机器织布局的筹办活动中，表示要公开招集商股，在海内外分设36处收股点；声明“万一股份不齐，事机中辍，先收五成银两并息，均由本局如数奉还” ；强调“芟除官场浮华习气” ，董事由“股份人公举” ，“凡有公事，邀请咨商” 。^[8]他们的“在商言商”式的努力，对新式民用企业的发展是起了积极作用的。

不过，在官督商办中，商是敌不过官的。在这些企业中，普遍存在多重领导和责任关系，责、权、利关系十分混乱，产权不明晰。企业内部的经营、管理人员，是由矛盾着的两方组成的。一方是官方委派的督办，代表上级督抚行使“钤制”之权，同时他们也利用这一职位谋取私利；另一方是“承办”的商人，他们既是官方认可的经理人员，也是企业的大股东。他们较为关心企业的效益，但也有损害其他股商权益的行为。在这个矛盾的经营管理集团之上，是掌握大权的洋务派大官僚。他们受中央政府（皇帝）的委托来实施新政，主持企业的兴办及其他经济活动。无论是督抚级的洋务大官僚，还是官方督办、民间大商人，他们都各有各的利益需求，使企业的发展严重受阻。当督抚们决定将企业的实际经营权交给大商人时，企业的效益一般要好一些；当企业的实际经营权落入官方督办之手时，企业的效益便大受影响。不过，那些大商人有时也不正当地谋取私利。徐润等人就曾挪用招商局款投机，给企业造成不小损失。这些，都是当时无明确的法律来规范官商双方行为的恶果。

面对这种矛盾重重的局面，原来对洋务企业寄有厚望的商人、股民，大都“望影惊心，谈虎色变” ，^[9]对兴办新式企业的态度也变得消极起来。1887年，中国铁路公司到天津招股，竟“没有一个人附股” 。^[10]1889年，李鸿章派人到天津为漠河金矿招股，响应者寥寥无几。^[11]当初那种人人争购，“以得股为幸”的局面已难以再现了。徐润、唐廷枢离开招商局后，一些与他们有联系的股东也相继提款、退股。清政府的行为，无疑阻碍了社会资金向新式产业的流动。

清政府的种种措施，在甲午以前就引起了社会上的广泛议论。甲午战争爆发后，民族危机空前严重。商人、实业家和思想家们，更加强烈地要求放开商办、设厂救国、以商为战，直至变法维新，建立适合资本主义发展的政治、经济制度。郑观应刊行14卷本《盛世危言》，突出强调“商战”的重要性，要求清政府努力“将平时所立和约，凡于国计民生有碍者，均可删改” ；^[12]“亟宜一变旧法，取法于人，以收富强之实效” ；^[13]“俯顺商情，……凡通商口岸、内省腹地，其应兴铁路、轮舟、开矿、种植、纺织、制造之处，一体准民间开设，无所禁止，或集股，或自办，悉听其便” 。^[14]《盛世危言》5卷本也被江苏布政使推荐给光绪皇帝；光绪帝命总理衙门印刷两千部发给大臣阅看。郑观应的主张，对清政府的政策可能会有影响。改良派首领康有为发起“公车上书” ，要求光绪帝变通旧法，富国为先，并提出富国六法，建议设官银行；铁路兴筑“一付于民” ；机器制造和轮船航运“纵民为之，并加保护” ；整顿矿务；自铸银钱；设立邮政。又进一步要求“以民为本” ，行养民之法，务农、劝工、惠商、恤穷、教民、振兴商务。还要求革除内弊。^[15]这些主张后来又写入《上清帝第三书》，^[16]到了光绪帝手中。康有为后来参与百日维新，对清政府的政策有了直接影响。

代表新兴生产力的中国资产阶级的崛起，给清政府以巨大压力，不过，真正影响清政府经济政策与措施的决定性因素，还是战争的打击和战后的严峻局势。

（二）清政府的反省与对策

甲午战前，清政府内部对自强新政的种种问题，并非毫无察觉。顽固派从极端守旧的立场出发，也道出了诸如糜费、中饱等实情。大理寺少卿王家璧反对购买和制造轮船的理由之一，就是“杜浮冒之门” 。^[17]翰林院编修丁立钧也说：“广购外洋船炮，创设机器各局，岁糜数百万帑金，以供千百委员中饱之用，以广外洋销售钢铁木植杂物之路。 ”^[18]内阁学士徐致祥则说：“自南北洋设有机器局，福建设有船政局，十余年来，糜费帑项不下二三千万，迭次边衅，终归无用。过此以往，故辙依旧，不求变计，实积隐忧。 ”^[19]

洋务派官僚对官方直接插手经费的弊病，也非一无所知。李鸿章曾担忧：“若官自办，恐有法无人，不可持久” ；商务“不能由官任之，轮船商务牵涉洋务，更不便由官任之也。 ”^[20]左宗棠也承认：“以官经商，可暂不可久” ，“一经官办，则利少弊多，所铸之器不精，而费不可得而节。 ”^[21]

对新政中的问题，清政府也有过修补措施。例如，为限制军用企业的滥用费用，清政府于1883年改变过去由各局开单向户部实报实销的办法，实行由各局事先细开项目价格报销。^[22]这一带有“预算”性质的措施，似乎能够形成对企业的财政硬约束。但是，只要那些机器局仍靠行政拨款维持生产、脱离市场、企业制度也不完善、不能成为真正的商品生产者，那么，问题也就得不到根本解决。仅在行政性措施上转圈子，是没有出路的。之所以如此，与清政府、洋务派的认识有一定关系。他们以为“西学为用”仅仅是借西方技术来“制器” ，只是高大的厂房、耸立的烟囱和隆隆作响的机器，却没有认识到这个“制器”不仅仅是物质技术方面的革新，也包含制度方面的革新，即变衙门式生产为近代机器生产的组织形式——近代工厂制度、企业制度及相应的市场制度。清政府、洋务派忙忙碌碌，其实连所谓“末技”也未真正学到手，甚至根本没有意识到被视做“末技”的西学中还有那么丰富的内容。认识的偏颇，造成企业制度和市场制度的被忽视。官办企业如此，官督商办企业也是如此。李鸿章在申述兴办机器织布局的理由时说：“出口土货，年减一年，往往不能相敌，推原其故，由于各国制造均用机器，较中国土货成于人工者，省费倍蓰，售价既廉，行销愈广。 ”^[23]在他看来，洋货的优势来自机器制造。他却没有明白，洋货在价格、质量上的优势，不仅来自机器的使用，更与先进的企业制度和相应的市场制度密切相关。简单的认识，带来不合理的举动。徐润等人挪用招商局款造成损失，显然是企业制度不完善、市场制度不健全的结果，本应因势利导加以解决。但李鸿章的办法是派官僚出身的盛宣怀取代买办出身的徐润，并未触及病根，当然不会有好的结果。就在甲午战前相当一段的所谓“中外和好”时期，清政府明知新政弊端丛生，也未采取有效措施，更不敢中止新政，处于无所作为的状态，错过了追求富强的机遇。

甲午战争给清政府击一猛掌。它突然发现，搞了数十年的自强新政，并未显出富国强兵的效果来。尽管中国“创办海军已及十载” ，而日本“加意练兵，此次突犯朝鲜，一切兵备居然可恃。而我之海军，船械不足，训练无实” ，^[24]确实令人失望。

比上述言论更进一步的，是一些官员对当时总的经济、政治、教育制度及经济政策，也出现了“反省”的态度。洋务派的后起首脑张之洞，承认清政府“但有征商之政，而少护商之法” 。^[27]胡认为，洋务办了几十年，成效不显著，“固由仅袭绪余未窥精奥” ，同时也由于八股取士的科举制度，使“天下豪杰所注重者，仍不外乎试帖楷法之属，而于西学不过视作别途” 。^[28]新疆巡抚陶模对当时的人才培养制度、进而对当时的官吏选拔制度，提出了尖锐批评。^[29]不过，更多的官僚还是认为自强新政之所以成效不大，恰恰在于新政不够深入、全面。他们认为，像铁路、银行、邮政、制造、开矿等新政，有的“屡议屡废” ，有的付诸阙如。以为病根在此，还没有进一步认识到落后的“政教”对实现富强目标的阻碍作用。

促使清政府改弦更张的直接原因，还是甲午战争及战后的严峻局势。

首先是困窘至极的财政带来沉重的压力。战时用兵需款，战后赔款需款，落实自强要政需款，而且都是数目巨大，都是刻不容缓。如何筹款？这是一个非常迫切的问题。

战争伊始，清政府不得不临时抱佛脚，沿用由各省“就地筹款”支持中央财政的老办法，命各省“通盘筹画，何费可减，何费可兴，何项可先行提存，务需分筹的款” ，同时许诺“如其军事速平，仍准该省留用” 。^[30]两江总督刘坤一建议“倡劝捐资” ，让官员、绅富、典当商等认捐济饷，附加条件是“将来如能集有成效，拟以一半留备部拨，一半留为本省筹防之用” 。^[31]主持财政的户部，先后开出了种种筹饷措施。如暂停工程、核扣俸廉、预缴盐厘、酌提运本；^[32]息借商款；^[33]颜缎两库折价减成、典当各商捐输、茶叶糖斤加厘、土药行店捐输，^[34]等等。战后，为偿还外债本息，户部在此之外，又要求各省考核钱粮、整顿厘金、裁改兵制、停放八旗兵丁米折、盐斤加价、裁减局员薪费、重抽盐厘等。^[35]这些措施，无非是克扣、挪用和加派的老套路。尤其是为赔款而借的大笔外债，必须不折不扣地按期偿还本息，丝毫不敢拖延。

此外，自强新政还得继续举办，对财政的压力也不小。正如胡所说，“添兵购械”固属急需，“此外奉直两省善后事宜仍须节节增修，次第兴办；北洋海军亦不能不重新创办，以图补苴” ，“入者只有此数，出者骤然加增，虽日责司农以筹画，度支亦恐无从应付” 。^[36]

至于《马关条约》订立后的严峻局势，更迫使清政府苦思对策。数十年以妥协退让换来的所谓“中外和好”局面被日本侵略者击碎，中国国力严重受损。列强掀起瓜分中国的狂潮，经济侵略也更加深入。尤其是《马关条约》对中国政治、经济上的危害，在清政府内部引起了较大反响。

一再反对中日和议的湖广总督张之洞的言论，具有相当的代表性。他说：“此次和约，其割地驻兵之害，如猛虎在门，动思吞噬；赔款之害，如人受重伤，气血大损；通商之害，如鸩酒止渴，毒在脏腑。 ”具体而论，赔款的结果，“势必尽以海关洋税作抵，而又提厘金丁赋以足” ；“且洋人制造之土货概免厘金，则进款益绌，此后国用更何从出？ ”他断言：“百方掊克以资仇敌，民穷且怨，土匪奸民藉口倡乱，而国家以饷绌兵弱，威力不足以慑之。……是赔款之害，必由民贫而生内乱。 ”另外，“向来洋商不准于内地开设机器、制造土货、设立行栈，此小民一线生机，……今通商条约一旦尽撤藩篱，喧宾夺主，西洋各国援例均沾，外洋之工作巧于华人，外洋之商本厚于华人。生计尽夺，民何以生？小民积怨，断不能保相安无事。……是通商之害，必由民怒而启外衅” 。^[37]这份由张謇代拟的奏折，在一定程度上也代表了民族实业家们的观点。

自强新政受挫；民间强烈不满；赔款及战后重建等造成巨大的财政压力，《马关条约》带来政治、经济等国家利权的严重丧失，在迫使清政府寻找续命的新途径。

一些官员在“反省”过去之后，开出了各自的“药方” 。

御史管廷献的上奏，代表了保守势力的意见。他坚持认为：“居今日而理财，不在开源也，亦节流而已；不必变法也，亦法祖而已。 ”具体办法是：“将现在岁支之款，与乾隆以前岁支之款彻底清查，认真比较” ，“其昔无而今有者概从裁撤，即今昔同有而其事徒为具文无关实用者，并可酌量暂行停止。 ”如此一番裁停之后，估计“每年可省银四五千万两，则二万万之赔款四五年即可全清” 。他请求将现有机器制造等局“全行裁撤” 。^[38]这一彻底复古的方案，自然不会被采纳。

重臣张之洞提出了9条建议。^[39]除练陆军、治海军、分设枪炮厂、广开学堂、多派游历人员等建议外，在经济方面，则有亟造铁路、速讲商务、讲求工政等建议。张之洞一向倾向官办工业，不怎么愿意把重要工业交给民办，所以主张修铁路“由洋商垫款包办芦汉一路” ，限期3年完工，“年限满后悉归中国” 。讲求商务，要求有“护商之法” ，具体措施是在各省设商务局；奖励集巨资多股组成大公司的商民；令驻外使臣“随时考究”各国商情。讲求工政，先要认识到“富民强国之本实在于工” ，然后仿效日本等国，在各省设工政局，扩大出口货物的制造，兴办替代洋货的工业，招商设局，力求“于工艺一端蒸蒸日上” 。张之洞认为，这几项措施关乎清政府“安身立命” ，“万难缓图” ，不能等待“筹有巨款始议施行” ，误了时机。他的办法是举借外债，将来自强实现，还债不难。张之洞的建议，无非是要将从前的自强新政搞得更全面、更深入，而且不怕借外债。靠借外债来“安身立命” ，成为日后清政府经济政策的重要环节。

胡的意见也颇有代表性。他提出了一个“咸与维新”的方案。^[40]认为“目前之急”是筹饷练兵；而筹饷练兵的本源“尤在敦劝工商，广兴学校。办法是仿行西法” 。敦劝工商的具体措施，一是开铁路以利转输。由民间自立股份公司，官为保护。二是铸钞币银币以裕财源。在各省口岸设局，自铸金银铜币；在京城设官银行，省会设分行，印行钞币。三是开民厂以造机器。 “准各省广开各厂，令民间自为讲求。国家欲购枪炮船械机器，均托民厂包办包用” 。四是开矿产以资利用。要求选好矿师、矿地，细考矿质，厚集矿本；要招大股、官股。他特别强调，“招股开矿实今日之最大利源” 。此外，还有折南漕、减兵额、设邮政、练陆军、整海军、设学堂等措施。他所建议的措施，相当一部分是在洋务新政中已办或办无成效、或议而未办的。只有军工包给民办的建议较有新意；开设学堂已触及传统教育制度的改革。而政治制度如何改革，却在这套“咸与维新”的方案中没有涉及。

两江总督刘坤一也设计了一套图富强的方案。^[41]他的看法是，“究之富强之本，求其收效速、取利宏。一举而数善备，则莫如铁路” 。但铁路“断断不可轻许” “西人承办” ，而应设立一家铁路商务公司，责成该公司“借洋款三四千万金，或以铁路押抵，或南北洋作保” 。不仅如此，还可“兼招中外股资” ，允许洋人入股。后来，刘坤一又遵旨提出了一份全面的“时务”方案。^[42]在他看来，长远的对策是“仿照西洋新法，整顿中国旧法” ；近期必须施行的措施，“以铁路、矿务为最紧要” 。此外，对搞了几十年的军用工业，他主张采纳徐桐的意见，“如商民中自行筹费仿造，准其领牌开办，完纳厘税；倘能另出新奇，准照外洋从优给奖。官局如需大批枪炮子药，亦准商民分办” 。又主张按张百熙的意见裁减绿营；按陈炽的意见广译西学诸书，中西学兼用，培育人才，等等。

种种主张表明，过去清政府力图通过洋务派牢牢控制住新政，而现在一些高级官僚则有意将富强要政之门稍稍打开一点，让普通商民参与进来，甚至军火也可由民间制造，认识转变的幅度并不算小。但同时又对洋商寄予很大希望，严重缺乏自力更生的信心。至于如何改革腐败的政治制度，则几乎没有提出什么具体措施，只在培育人才方面，稍有涉及。

面对战败求和的困境，根据“中外臣工”的意见，清政府先是摆出忍辱负重的样子，发誓要“痛除积弊，于练兵筹饷两大端实力研求，亟筹兴革” 。^[43]后来又在光绪二十一年闰五月二十一日（1895年7月19日）发布上谕，公布了它在新形势下的对策，表示：“惟以蠲除积习力行实政为先。 ” “如修铁路、铸钞币、造机器、开各矿、折南漕、减兵额、创新政、练陆军、整海军、立学堂，大约以筹饷练兵为急务，以恤商惠工为本源。此应及时主办。至整顿厘金、严核关税、稽查荒田、汰除冗员各节，但能破除情面，实力讲求，必于国计民生两有裨益。 ”^[44]

上谕列举的14条措施，核心是“以筹饷练兵为急务，以恤商惠工为本源” 。这是甲午战争后清政府基本的经济政策。户部制定了多项筹饷办法，清政府也曾要求“中外臣工”拿出意见，怎样才能找到“可兴之利、可裁之费，能集巨款以应急需” ，^[45]心情急迫。练兵是维持统治必不可少的急务，也不能耽误。大肆搜刮的老办法，并不能保障筹饷练兵两项急务，还必须开辟利源，通商惠工，利用主办新式工商业来扩大财源。从前洋务派“浚饷源”的思路，此时仍在延续。清政府虽要求“筹饷练兵” “恤商惠工” ，但又不得不寄希望于地方官，要求他们“各就本省情形悉心妥议，酌度办法” ，并上报中央。至于地方政府是否真的“实力讲求” ，恐怕清政府也是心中无数。况且，清政府所能动员到的物力、财力十分有限，要确保按期赔款、整练军备，就会限制恤商惠工的投入。在急务和本源、短期和长远利益之间如何平衡，又是摆在清政府面前的难题。

下面，将对清政府的经济政策与措施的主要内容，分1895～1900年和1901～1911年两个时期，加以叙述。