三、新政时期经济制度的兴革和经济政策的摇摆（1901～ 1911年）
维新运动遭到慈禧太后的镇压，但清政府面临着更险恶的局势。八国联军大举侵华，将《辛丑条约》强加在中国人民头上。为了延续自己的统治，清政府既要“量中华之物力，结与国之欢心” ，[120]又不得不重新祭起“变成法”的旗帜。1901年1月，清廷下变法诏，要求内外大臣“各就现在情弊，参酌中西政治” ，“各抒己见” ，在两个月内“条议以闻” 。[121]不久，又设立督办政务处，负责变法事宜，包括经济方面的变法在内。地方督抚中，参与过“东南互保”的刘坤一、张之洞和袁世凯先后奉谕对政务处的工作“遥为参与” 。他们的意见，对清政府的决策影响较大。
戊戌政变后地位迅速上升的袁世凯，首先提出了10条建议。在经济方面，围绕“裕度支”主张“亟兴商务，以保利权而厚民生” ；改变“官尊商卑、上下隔阂” ，提倡“官商一体，情意相投” 。具体措施有：“在各商萃聚之处，设立商会” ；“有抑制凌铄者官为保护之，其有财力不逮者官为助成之” ；办理商务的官员应经常到各口岸“访询” ，相机兴革，并与出洋人员互通声息；应赶造银元，“慎择”各国赋税制度汇录奏闻，交各疆臣会议增减。[122]建议并无多少新意；关键的“官为助成”更无切实办法。
这年的七八月间，两江总督刘坤一和湖广总督张之洞联衔三上奏折。在第一折中，他们认为中国贫弱的根子在于人才、志气的贫弱，应从育才、兴学两大端入手，大加兴革。具体措施有：设文武学堂；酌改文科；停罢武科；奖励游学。意在改革旧的教育制度，仿效西方和日本的教育制度。[123]第二折主要提出了“整顿中法”的12条措施，较多地涉及官僚体制的兴革问题。[124]第三折则就采用西法提出了11条建议。[125]其中有“修农政” 、“劝工艺” 、 “定矿律、路律、商律、交涉、刑律” 、 “用银元” 、“行印花” 、推行邮政等条。关于“修农政” ，主张“先兴农学” ；切饬各省举办农务局，京师设农政大臣和农务大学校；采用垦荒缓赋税等“劝导”办法。关于“劝工艺”主张设工艺学堂和劝工场，良工奖以官职，从实业教育和鼓励创新入手。关于定法律，主张聘请各国著名“律师”（法学家），充当该衙门编纂法律的教习，博采各国法律著作，为中国编纂四律，请旨核定后颁行天下。即便是“交涉”之案，也要按新律审断。两人还特别提醒，应用之财必须用，不能顾惜迟疑；既要筹赔款之款，尤宜筹办事自强之款。标榜“力图复兴”的慈禧太后，再次表示“惟有变法自强为国家安危之命脉” ，要求各督抚按二人所陈择要举办。[126]
背负着沉重赔款负担的清政府，为了解救危机，一方面要推行新政；一方面又要加紧搜刮。因此，我们一方面看到新政的推行，在变革的范围和层次上，都较前一时期有所扩大和提高，由局部和临时措施扩大到政府部门的部分改革和经济法规的系统制定。另一方面，我们看到在实际执行过程中，出现较前一时期更明显的游移摇摆和矛盾混乱，以致加速了清王朝的倾覆。
（一）经济行政部门的设立
1．商部的设立
清政府曾于1898年设立路矿总局和农工商总局等新式职能部门。当时的农工商总局级别不高，主持局务的端方等人只是赏三品衔的道级官员，与各省分局亦无隶属关系，实权仍掌于各省督抚手中。新政时期，为了加强中央的权力，清政府打算在传统的六部之外，设一商部，以示加意讲求工商。
1902年1月，清廷派庆亲王之子载振前往欧美和日本考察商务。载振回国后，立即奏请设立商部。清廷于1903年4月22日颁谕，派载振、袁世凯、伍廷芳“先订商律，作为则例，俟商律编成奏定后，即行特简大员，开办商部。其应如何提倡工艺，鼓舞商情，一切事宜，均着载振等悉心妥议，请旨施行” 。[127]此前，清廷已在上年3月谕令妥定矿律、路律、商律，令袁世凯、张之洞慎选熟悉中西律例者来京，听候简派，开馆编纂。1903年9月7日，商部正式设立，载振为尚书，伍廷芳、陈璧为左、右侍郎。[128]此外，左、右丞为袁世凯的亲信徐世昌和唐文治，左、右参议为绍英和王清穆。商部成立后不久，路矿总局裁撤。
商部的内部结构，主要是四司一厅。
保惠司：专司商务局、所、学堂、招商一切保护事宜，赏给专利文凭，译书译报，聘请外籍工程师及本部司员升调补缺各项事宜。
平均司：专司开垦、农务、蚕桑、山利、水利、树艺、畜牧一切生殖事宜。涉及传统的农林牧副等业。
通艺司：专司工艺、机器制造、铁路、街道、行轮、开采、矿务、聘请矿师、招工等事，以工矿、交通为主。与工部的部分职权重叠。
会计司：专司税务、银行、货币、各业赛会、禁令、会审词讼、考取律师、校正度量权衡等事。与户部职掌也有交叉。
另有司务厅负责收发文件、缮译电报等事项。此外，商部还有律学馆、商报馆、商务学堂、工艺局、注册局、京师劝工所等附属机构。商部也曾打算将原有各省的商务局变成它的直属分支机构，但未能贯彻执行。各省商务局大都由督抚选派候补道府各员作为驻局总办，[129]而商部则主张由它来“遴选通达时务，熟悉商情人员”充当。[130]最后商部只好同意，仍由督抚选派商务局总办，报请商部批准任命；商部同时委任总办为该部商务议员，遇有公事准其直接呈报商部。[131]为此，商部于1904年专门制定了商务议员章程，[132]规定：“商务议员有提倡考查之责，凡属农工路矿应兴应革之事务，当悉心体察，随时报部” ；商务议员应将各省商品、市场状况及进出口情况分门别类按期申部；应将各省农工商诸政每年按季详报，年终汇报一次；应转递商人报部呈文及注册禀呈（商标注册除外）；遵照商律保护已注册公司；调解普通商事纠纷，申报重大纠纷；推广商会；保护回国侨商；核查、申报符合奖励条件的商人等。由此看来，商务局要受商部和各省督抚的双重领导。
在此前的1903年10月，商部还奏准在各省设矿政调查局，并制定了《矿政调查局章程》24条。[133]章程规定：矿政调查局的总、协理由各省督抚遴选，报由商部酌量加札为商部矿务议员；矿政调查局应按部颁表式，调查各省矿产，核查已开各矿，限制外资矿场的规模；查获未开或开而已废之矿，禀明严重的私挖情况；对违法者查明报部，并禀请地方政府严惩；设公验处；会同地方官查勘商民请开之矿报部，等等。
从商部的机构设置和有关对商务局和矿政调查局职责的规定，可以看出，商部也想在振兴工商上有所作为。其中比较具体的，是制定了一系列的经济法规和奖励章程，使清政府的经济政策在法律化、规范化上迈出了一小步。
2．农工商部和邮传部的设立
1906年9月，清廷颁布宣示预备立宪谕，将工部并入商部，改为农工商部；原属商部管辖的轮船、铁路等交通业和邮政、电报分离出来，另设邮传部管辖。[134]
农工商部的内部机构有：农务司（原平均司），专司农政，“旧隶户部之农桑、屯垦、畜牧、树艺等项” ，以及“旧隶工部之各省水利、河工、海塘、堤防、疏浚事宜” ，均归并该司办理。下设番殖、宣防、劭农、劝稼等科。工务司（原通艺司），专司工政，负责工艺制造、矿务、实业学堂等事项，下设矿务、劝工、惠工等科。商务司（原保惠司），专司商政，负责商会、商埠、赛会、保险、专利、招商、银行、词讼、各类公司、各商务学堂等事项，下设商业、商政等科。庶务司（原会计司），专司经费报销、人员升迁等事项。[135]
邮传部的内部机构主要有：承政、参议两厅，负责机要、考绩、会计、法制等事项。船政、电政、邮政、路政等司，分别负责相关事务。此外，还先后辖有电政总局、邮政总局、铁路总局、交通银行、上海高等实业学堂、唐山路矿学堂、商船学堂等机构。
此外，清政府还于1907年7月决定在各省增设劝业道，并于次年6月由农工商部会同邮传部制定了劝业道职掌章程。[136]该章程经宪政编查馆复核后颁布。劝业道的职责是管理全省农工商矿及各项交通事务；劝业道归督抚统辖，农工商部和邮传部只能“随时考查” 。[137]
商部、农工商部和邮传部等经济行政部门的先后设立，是1900年以后风雨飘摇中的清政府为维护统治而实行的“新政”的主要内容之一。它所制定的一系列法规有顺应商民要求、移植西方制度、适应当时新生的资本主义发展的一面。这方面的内容下面还要专门加以叙述。但在政策的实际执行上，并不能得到有效贯彻。在清政府内部，中央和地方出现了权力的争夺。商部设立后，各地督抚仍各行其是，并无统一规划和步骤，更很少看到新的气象。一些重要的企业如轮船招商局和电报局，成为实权人物袁世凯、盛宣怀等争夺控制权的对象，商部形同局外。新成立的邮传部和农工商部，一个把持在地方实力派的亲信手中，一个成为安插皇亲贵族的处所。他们的头脑中想的是争权夺利，谁也没有去想怎样创造一些条件发展民间实业。相反，在列强逐步进逼和国内革命形势高涨之际，清政府结与国之欢心超过了对民间实业的鼓励。这个问题后面还会谈到，这里就不多说了。
（二）经济法规的制定
作为“变法自强”的门面，有关经济法规的制定，在新政时期是作为重头戏来做的。庚子之前已有《矿务铁路公共章程》和《振兴工艺给奖章程》的颁行。进入20世纪，清政府意识到大清律例“非参酌适中，不能推行尽善。况近来地利日兴，商务日广，如矿律、路律、商律等类，皆应妥议专条。著各出使大臣查取各国通行律例，咨送外务部。并著责成袁世凯、刘坤一、张之洞，慎选熟悉中西律例者，保送数员来京，听候简派，开馆编纂，请旨审定颁发” 。[138]通过不平等条约将清政府牢牢控制在手的列强，也要求清政府“改革”其法律制度，英、日、美等国与清政府签订的《续议通商行船条约》就规定应保护商标、图书版权和专利等。中国商人也一直要求改变“无法之商”的局面。[139]因此，清政府决定成立商部之前，即先期拟订商律，待商律编成奏定后，即行开办商部，自此开始了新政时期大批制定经济法规的工作。
新政时期的经济法规，大致可分为三类：一是保障商人权益的综合性法规，如《商律》。二是行业管理方面的法规，包括经济社团方面的章程。三是奖励和实业教育方面的章程。清末主要的经济法规列于表74。
1．综合性法规
清末仿效西式法律，较早出台的便是商律中的《商人通例》是和《公司律》。
清政府原本打算制定一部完整的商律。但负责这项工作的载振、伍廷芳等人，觉得“门类繁多，实非克期所能告成。而目前要图莫如筹办各项公司，……则公司条例亟应先为妥订，俾商人有所遵循，而臣部遇事维持，设法保护，亦可按照定章核办。是以赶速先拟商律之一门，并于卷首冠以商人通例” 。 《商人通例》和《公司律》于1904年1月21日“奉旨依议” ，正式颁布。[140]
《商人通例》共9条，简明地规定了商人的身份、享有的权利、应遵循的通行规则等。 “凡经营商务贸易买卖贩运货物者均为商人” ；“商人营业或用真名，或另立某店某记某堂字样，均听其便” ；商人须有规范的簿记制度。但在身份问题上，却规定已婚女子等为商，须先呈报商部备案。
《公司律》共11节，131条。规定公司的组织形式有合资公司、合资有限公司、股份公司和股份有限公司四种；公司的创办呈报办法主要是按规定呈报商部注册。 《公司律》还对经营管理方式和股东权利作了详细的规定，基本是近代企业制度的搬用。又规定洋商股份权利与华商一律，等等。有限责任制的实行，减少了投资风险，有助于促进传统的封建性收入转化为资本主义的投资。注册制的实行，减少了创办公司时的不必要环节，原则上保护了华商的设厂经营权。
表74 清末经济法规一览表
续表
资料来源：《大清光绪新法令》、 《大清宣统新法令》、 《光绪朝东华录》、 《中国近代工业史资料》第二辑、 《中国近代教育史资料》中册、 《矿务档》、 《清末筹备立宪档案史料》、 《商务官报》、 《东方杂志》等。
引起争议的是关于洋商入股的规定。甲午战争后的情况是，洋股在内地只存在于路矿等少数部门，而设厂制造只限于通商口岸。 《公司律》只讲洋股应遵守章程（第35、37条），却不提洋商不得在内地入股，这很可能引起后患。为此，商部特发咨文，表示洋商附股只限于口岸。[141]但清政府并不敢在《公司律》中补充这一规定。
1904年，还颁布了《公司注册试办章程》18条，规定“无论现已设立与嗣后设立之公司局厂行号铺店，一经注册，即可享受一体保护之利益” 。具体事项由商部的注册局专办。[142]
同年，商部又在外务部饬总税务司所拟的商标注册章程的基础上，修订颁布了《商标注册试办章程》28条。规定由商部商标注册局办理商标注册事宜，又以津、沪海关作为商标挂号分局，便于就近呈请。还规定了商标的有效年限、商标使用权的保护办法等。此外，又有细目规定了办事程序和格式。[143]但由于列强的无理阻挠，有关商标的法规未能实施。
1906年，清政府颁布了《破产律》。此前的1899年，两江总督刘坤一曾奏请将奸商倒骗按京城钱铺定例分别治罪。但对因经营不善倒闭的商人未与诈伪倒骗的奸商区分开来，与保商之道不尽贴合。有鉴于此，商部经过调查东西各国破产律及各埠商会条陈和商人习惯，参酌考订成《破产律》。因当时民法尚未订定，《破产律》不仅供处置商人破产之用，处置普通民人的破产时，也可比照该律办理。所以该律规定民间财产可赴商会注册，以备稽查。可见当时的《破产律》部分行使了民法的功能。[144]奏定的《破产律》共9节69条，分呈报破产、选举董事、债主会议、清算账目、处分财产、有心倒骗、清偿展限和呈请销案等项，详细规定了处置破产的办法。[145]该律颁布后，上海钱业界对第40条提出异议，主要是担心银行等金融机构一旦倒闭，公款受损。于是，商部奏请第40条暂缓实行。[146]
2．行业管理法规
行业管理法规体现清政府的产业政策。在被视为要政的铁路、采矿业中，以及国家资本日益活跃的金融业中，清政府为制定相关的法规，还是很费了一番心思的。
铁路方面，商部于1903年12月奏准颁行《重订铁路简明章程》24条。[147]章程规定，无论华洋官商，禀请开办铁路，均照该章程办理。章程鼓励商办铁路，规定华人请办铁路，如系独立资本至50万两以上，查明路工实有成效者，由商部专折请旨给予优奖。其招集华股至50万两以上者，俟路工告竣，即按照商部奏定的十二等奖励章程核办。
章程还规定了利用和管理外国资本的办法。规定华商铁路中有附搭洋股的，要禀商部批准，并由外务部查核。洋商出面请办的，应呈交外务部批示，并由商部察夺；洋商无论集股多少，都得留出股额的3/10，任华人随时照价附股。
关于华商铁路与洋股、洋款的关系，章程进一步规定，集股以华股获占多数为主，洋股不能超过华股数量。华股在搭附洋股后，不准另借洋款。华人办路超过预算时，可用机器和房屋抵借洋债，但最多不能超过预算的3/10，且不得以土地作抵；以商借商还为原则。华人不得与洋人私订合同，以请办之路抵借洋款；也不得将路工私卖与他人。一旦查明，除将路工充公，注销全案外，还将视案情轻重酌罚。
章程还对官府的责任、公司内部的争执等作出了规定。要求地方官一体保护，切实弹压。公司内华商之间的争执由就近地方持平办理，直至呈请商部核办；华洋商人之间的争执通过调解解决，两国政府均不干预。
章程还规定路、矿分别办理，不得援引沿路开矿旧案。这也是试图对外人凭借不平等条约强占矿区的行径作出限制。
看来，这个章程能否得到切实执行，关键就在于对洋股、洋款的利用和限制的措施能否落实。而这又是一份章程所不能解决的。而且章程对外资占主的铁路，也只规定应留出3/10的股额给予华商；合资铁路中，洋商可占一半股权。这些，都使洋商有了进一步攫取路权的条件。进而言之，问题不在于洋股、洋款所占份额的多寡，而在于种种形式的外资，虽为中国所急需，但在当时的中外关系格局下，常常成为列强瓜分中国势力范围的有力工具。正常的商业性的资本流动带上了浓厚的政治性，国际惯例在这里毫无作用。至于华商能否得到官府的切实保护，也要视吏治能否“振刷”一新。
为加强对铁路的管理，清政府还制定了《路务议员办事章程》。1905年10月，商部奏请饬下各铁路大臣和各督抚，将在路供差各员造具履历清册，咨送商部，由商部酌情加札为路务议员。遇有要事，准其径行呈报商部核办。[148]次年4月，章程正式颁行。[149]章程共12条，规定：路务议员的职责是整顿路务；路务议员的产生是由各铁路大臣和办路地方督抚提供在路供差各员的履历清册报部，由商部择优委任；各省自办铁路的总协理、华工程师等也由商部委任。商部有权直接派遣部内章京和毕业学生以路务议员的资格帮办路务；有权行使对路务议员的奖罚。这样一来，商部完全掌握了各路的人事大权。这自然引起地方实力派如袁世凯的强烈不满。商部只好作出让步，将章程修改为：商部派出的章京和毕业学生，须经铁路大臣和地方督抚的同意，才能派为路务议员；路务议员的奖罚也由铁路大臣和督抚主持；铁路大臣和督抚还有权将路务议员调派别项差使。[150]这样一改，导致路务议员对铁路大臣、地方督抚和商部的多重隶属关系，商部还是没有完全实现对路政的统一管理权。
至于路务议员的具体职责有：遵照商部札派办理各事，并视路之远近、事之繁简，按期迅速径复商部；办事须遵照奏定路章和历次成案。这意味着与外商订立的合同必须履行。路务议员对工程之优劣得失，材料之良莠贵贱，华洋员役之贪廉勤惰，岁出之撙节，岁入之增益，商旅货物之招徕保卫等具体经营管理业务，均统筹兼顾，设法整顿，随时禀报商部及铁路大臣、地方督抚。
此外，还有一些规范铁路经营的规章，如：商部制定的《铁路购地章程》、 《铁路月计表程式》；邮传部制定的《铁路免价减价章程及免价变通办法章程》、 《中国铁路轨制章程》、 《铁路地亩纳税章程》、 《铁路雇佣洋员合同格式》、 《运矿铁路办法》，[151]等等。
这些法规，只有在理顺了中央与地方的关系，提高了官僚机构的办事效率，尤其是理顺了中外关系后，才有可能顺利实施。否则，只能成为具文。
这一时期的重要法规，还有矿业方面的法规。如同铁路事务，如何解决吸收和“控制”外资，是一大难题。有关的矿务章程也作了一些尝试。
1898年颁布的《矿务铁路公共章程》允许华洋各商会同集股，设立公司办矿，但须由华商领办，且至少集有3/10的华股（后修订为华洋各半）。专集洋股和洋债的，概不准行（第10款）。1902年3月，外务部与路矿总局奏准《筹办矿务章程》19条，[152]放宽了对外资的限制，规定华人自办、洋人承办和华洋人合办“均无不可” 。章程对申请执照、购买矿地、矿产出井及出口税、开工期限等，也作了简要规定。由于洋商有权自行办矿，从前有关对外资的限制变得毫无必要，所以章程没有这方面的规定。按照这个章程，中国矿产全面对外开放，尽管有12个月内必须开工的限制。这反映庚子之后清政府对外极为软弱的现实。刘坤一、张之洞都对此提出异议，要求修改，增加对外资的限制；而外人以洋商享有开矿权，认定洋人可入内地居住贸易。对此，外务部作了一番苍白无力的辩解。[153]
外人得寸进尺。来华谈判商约的英人马凯，蛮横地要求将外人矿权列入商约。清政府被迫让步，在中英商约第9款承诺，中国将修订矿章，“于招致外洋资财无碍，且比较诸国通行章程于矿商亦不致有亏” 。[154]这样，外国人在中国享有开矿权竟然成了受条约保障的特权。而清政府的国内经济政策受半殖民地化进程的制约，毫无自主性可言。
为履行条约义务，清政府立即着手修改矿务章程，命刘坤一、张之洞将各国办理矿务情形，悉心采择，会同妥议章程。此时中英商约尚未正式签订。到1904年4月，因张之洞尚未拿出矿章，商部先颁布了一个《矿务暂行章程》38条，[155]待张之洞辑有专书，再归并办理。
章程承诺，从前已办各矿及业经议定之处，仍照原定合同办理。这就保障了外国资本已经获取的矿权。章程规定，华商承办和华洋商人合办，在请领探矿或开矿执照时，应详细禀明商部，或禀由该省地方督抚，听候确查于地方情形有无窒碍，有无违背定章，由商部酌核准驳。还规定，请办之矿不得逾30方里，矿区须连成一片，长度不得超过宽度4倍；禀办之矿地，若有人禀准在先，或系公家要地，均不能给照。获准办矿者，应于批准之日起，限6个月开工。这是试图抵制外人借强权广占矿区。
章程进一步规定，“集股开矿总宜以华股占多为先。倘华股不敷，必须附搭洋股，则以不逾华股之数为限” ；“不准于附搭洋股之外另借洋款”（第16条）。这是企图将外资限制在资本额的50%以内。章程还规定，不准与洋商私订合同，不准将矿山工程密售外人，等等。这些限制措施，与当时的收回利权运动有关。
暂行矿章颁布后，外人仍不满足，德国公使表示拒绝遵办。[156]
1905年12月，湖广总督张之洞督导编成矿律74款，附章73款，专折奏呈。[157]据他讲：“查各国通例，凡属土地，分为地面地腹两层，民间产业只能管及地面，其地腹则概为国家所有。故虽本国人民开矿，其准驳之权，咸听命于官。至五金之属及宝石等贵重矿质，更非官不得开采。 ”他很强调官府的管理和垄断权。谈到外资，他说：“至他国人民断不准承办本国矿务，或设立公司。间有外国人附股，而事权仍是本国人民为主，股份仍是本国人民为多。 ”这讲的是国际惯例。但具体到中国，他不得不承认：“惟中国于未定矿章之前，已准洋商在内地开矿，此时自未便概加拒绝。……是此次所订矿务章程，无论新旧矿商，但使洋商不致有亏，其于华民生计，中国主权，地方治理，必当设法保持，修改完善，用资补救，不宜过于迁就，坐弃远大无穷之利权。……自无妨藉资于外国富商，要之必令其有利可图而不令外人独专其利，斯为最平妥之方。 ”按他拟定的利用外资办法，洋商必须与华商合股，不得独自开矿。
对张之洞所呈矿章的核议工作，拖了很久。直到1907年9月，农工商部会同外务部，正式奏准《钦定大清矿务章程》。章程共74款，另有附章73条。[158]
与历次奏定矿章相比，这份矿章在形式上相对严密些；对外资也作出了一定限制。章程规定，“如从前所订合同条款，有占夺华民生计及有碍中国主权、地方治理者，仍应妥为修改，期与新章不致违背”（第8款）；“外国矿商不能充地面业主。中国人民遵照国法向例执有地面者为该地业主；与华商合股之洋商，在中国之地方合股开矿，止准给予开采矿务之权，以矿尽为断，……不得执其土地作为己有”（第9款）。又规定，凡与中国有约各国之人民而愿遵守中国法律的，皆得在中国与华商合股禀请办矿。合股办法有二。一是业主以地作股与洋商合办，则专分余利不认亏耗，按矿质等差分收三成或五成余利。二是华商以资本入股与洋商合办，则利权均分，盈亏与共，华洋股份以各占一半为度（第10款）。第13章还专门对外人合股所涉及的诉讼事项作出规定，要求洋商遵守中国法律，由中国执法官秉公剖断，或按各国通例并参酌中国法律情形，公平斟酌办理。章程在适用哪国法律上，含糊其辞，更不敢否认外人的治外法权。
1910年9月，外务部拟订了一份经过修改的续订矿章，但未正式颁行，清政府就垮台了。
行业管理方面的法规，比较重要的还有金融业中的一系列章程、则例，这里就不一一介绍了［参见清末经济法规一览表（表74） ］ 。
此外，清政府还颁布了有关赛会和经济社团方面的法规。商部于1906年颁布《出洋赛会章程》，[159]鼓励华商参加国际博览会，以开阔眼界，拓展国际市场。对民间经济社团，商部在1904年初颁布《商会简明章程》26条，1906年又颁布了一个章程附则。 [160]章程规定，凡属商务繁富之区，不论省垣或城埠，宜设商务总会；商务稍次之地则设分会。业已存在的商业公所和商务公会一律改为商会。官办的保商局也由各督抚酌量留撤。关于商会的职责，章程规定，商会总理、协理应为无法申诉各事的商人于地方衙门代为申诉，直至禀告商部核办；总理应按年列表汇报各地商务及进出口情况；会董与总理每周会议一次，接洽各商近情；总理应召集有关人员商讨关系商务大局事件；定期召集会董公断商事纠纷，酌行剖断华洋商人间的交涉；商会还应稽察、制止商人的不正当行为，直至移送地方官惩治。商会还有考核发明创造之责，等等。而商会自身的组织及办事程序，颇有点民办、民主的意味。中国资产阶级自此才有了自己的近代化组织。1907年，农工商部颁布《农会简明章程》，规定在省会设农务总会，在府厅州县酌设分会，乡镇、村落、市集等处酌设分所。凡一切蚕桑、纺织、森林、畜牧、水产、渔业等项事宜，农会都应酌量地方情形兴办。 [161]此外，为保护华商航运业，商部在1906年正式颁布《商船公会章程》，[162]以期保护华商免受关卡留难和官差需索，减少华船冒挂洋旗的难堪局面。
3．奖励章程
新政时期的“保商之法”还有一个重要内容，这就是奖励章程。
上文提到，清政府在1898年就制定过《振兴工艺给奖章程》，但实际未见实施。进入新时期后，形势有所改观。1903年，商部成立不久，就制定了《奖励公司章程》，按投资规模，分别给予奖励。其对应的奖励等差如下：[163]
5000万元以上准作商部头等顾问官，加头品顶戴；特赐双龙金牌，子孙世袭头等议员（至三代止）；
3000万元以上准作商部头等顾问官，加头品顶戴；特赐匾额，子孙世袭二等议员（至三代止）；
1000万元以上准作商部二等顾问官，加二品顶戴；
800万元以上准作商部三等顾问官，加三品顶戴；
500万元以上准作商部四等顾问官，加四品顶戴；
300万元以上准作商部头等议员，加五品衔；
200万元以上准作商部二等议员，加五品衔；
100万元以上准作商部三等议员，加六品衔；
80万元以上准作商部四等议员，加六品顶戴；
50万元以上准作商部五等议员，加七品顶戴。
章程还规定，商人原有职衔在所定等第之上的，准其递加一等。获奖商人遇有关系商务利弊应行建白之事，可随时具函径达商部。
不过，这些顾问官、议员都是虚衔，均毋庸到部“当差” 。而且要取得这类虚衔，至少得有集资50万元的实力。但无论如何，这是清政府重视商政的一种姿态。
1906年，商部又制定了《奖给商勋章程》，[164]对那些创制新法新器，以及仿造各项工艺，确能挽回利权，足资民用的，分别给予奖励，自一等商勋加二品顶戴至五等商勋加六品顶戴不等。对那些寻常工艺制作精良的，也奖给商牌。
1907年颁布的《改订奖励公司章程》，[165]降低了获奖所需的集股规模，最高的改为2000万元以上，最低的为20万元以上，分12个等差给奖。但要取得获奖资格仍很困难。
1907年，还颁布了《华商办理实业爵赏章程》，[166]以资本之大小、雇工之多寡为爵赏等差，“以振非常之实业” 。应得爵赏等差如下：
2000万元以上赏一等子爵；
1800万元以上赏二等子爵；
1600万元以上赏三等子爵；
1400万元以上赏一等男爵；
1200万元以上赏二等男爵；
1000万元以上赏三等男爵；
700万元赏三品卿，逾800万元者并赏花翎；
500万元赏四品卿，逾600万元者并赏花翎；
300万元赏五品卿，逾400万元者并赏加二品衔；
100万元赏六品卿，逾200万元者并赏加二品顶戴；
80万元以上奖二品衔；
50万元以上奖三品衔；
30万元以上奖四品衔；
10万元以上奖五品衔。
章程还规定，凡设立局厂，其所出资本核与特赏五品卿以上合格者，雇用工人应以500人以上为率；核与三等男爵以上合格者，雇用工人应以1000人以上为率。
这个章程虽将最低的获奖资格定在10万元，但一般商人仍不具备如此实力。有鉴于此，清政府不得不决定，援照军功外奖酌给功牌成例，对商人出资营业达1万元至8万元以上的，分别奖给七品、八品和九品奖牌。[167]
此外，清政府还于1910年制定过《奖励棉业章程》。[168]
一系列的奖励章程，虽然标准定得过高，以至很少有人达到获奖资格。但在重农抑商的社会传统中，给实业家、商人以奖励，这种表示本身就是一种进步，如同1903年《奖励公司章程》所说，有破除官商隔阂、不分畛域、合力讲求、广开风气之功。
由于标准悬革过高，实际获奖人数不多。根据《商务官报》所载，补充其他资料，初步统计有43人获奖，列为表75。
新政时期的制度兴革，除了设立新型经济行政部门、制定经济法规以外，还有改革旧的教育制度，增加实业和技术方面的教育分量，值得附带提出。
表75 清末获奖商人一览表
续表
资料来源：《商务官报》、 《光绪朝东华录》等。括弧内系原有职衔。
1901年，清政府下兴学诏，正式废除古老的书院制度，在全国推广学堂制度。[169]张百熙、张之洞奉旨拟定的各级学堂和实业学堂章程也陆续颁布。[170]到1905年，落后于形势的科举制度终于废除。基础教育制度的重大改革，实业、技术教育的讲求，对开通民智、推广技术和“工商知识” ，都有积极作用；在为经济发展提供人力资源方面，也不无裨益。
（三）经济政策的摇摆和混乱
新的经济行政部门的设置和经济法规的制定，是清末经济政策较具积极意义的内容。人们本来可以期望经济政策发展到较高的层次上，体现规范化、公开化、易操作的特点，以便有效地实现恤商惠工的意图，促进资本主义的发展。但实际的执行，却背道而驰，出现了游移摇摆和矛盾混乱。
1．实力讲求与大肆搜刮
清政府在设立新型经济行政部门和制定相关法规的同时，也曾采取过一些措施来发挥制度变革的效用。它曾多次就通商惠工、劝农兴学等颁谕，对各地作出宏观的指导。
1903年9月，商部奏请设立铁路、矿务、农务和工艺各项公司，请求朝廷饬下各省将军督抚会同筹划，赞助维持。[171]官办、官督商办等新式公司，过去“无一非地方大吏之责成” ，多由地方政府具体负责兴办。现在商部积极出面倡导工商，也是意在借中央权威排除“牵制抑勒等弊” ，同时加强中央政府对国内资源的控制。对这个“事权归一”的计划，清廷自然赞同，并要求“倘有推诿因循，仍前漠视，该部即行据实奏闻，力除壅蔽，毋稍迁就” 。[172]这年11月，商部尚书载振又奏请通饬各省振兴农务，具体办法有清丈地亩，调查官荒民荒，广为开垦；省会设立农务学堂，繁盛商埠设农事试验场，乡村多设半日学堂。上谕要求各省“一律切实兴办” 。[173]这个计划的中心就是垦荒与兴学。由张百熙、张之洞等人拟定的实业学堂章程也正式颁行。清廷还多次颁谕，要求“力行保商之政” ；要求保护归国侨商。还在全国推广商会、农会等新式民间社团，以消除官商隔阂，鼓舞商情。
清政府也有一些具体的扶持、体恤举措。对“机器制造” ，因洋商一直享有值百抽五、子口半税等特权，于华商极为不利。清政府只得给予华商部分机制品完过正税一道，沿途概免重征的“优惠” 。一些新式纱厂就得到这种权利。而在收回利权运动中纷纷成立的各省铁路公司，据理力争，也获得些许体恤。清政府借用外资修建的京汉、正太、汴洛、道清、龙川、滇越和沪宁等铁路，按中外间的合同，其铁路材料机器等物资享有免税的特权。而江苏、浙江、福建、江西和安徽五省计划集资自办的铁路，所需进口材料，清政府的铁路大臣却打算统照商民货物，一律征税。对这个很不明智的计划，五省铁路公司极为不满，要求与洋商同享优待。对这一抗争，清政府内部反应不一。税务大臣认为前此只有官办铁路进口材料免税，商办的广澳和潮汕等铁路则照章纳税。因而五省铁路公司的要求不能成立。而农工商部接到五省铁路公司的呈文后，认为铁路要政“决无优待外人苛待国人之理” ；“商人不恤投其血汗之资本，以经营铁路，正所以杜外患于将来” 。 “乃以其事非官办，遂责以苛细之税，何以作其气而服其心？ ”农工商部担心“倘各省以不能免税之故，自生疑沮，集股开办迄用无成，是税收亦终属虚悬，而路政则隐贻灾害” 。因此农工商部为五省铁路公司恳请皇帝恩准免去材料税。最后得到同意。[174]1907年9月，赵尔丰、张之洞会奏，计划在武昌城外择地建厂，专为湘、鄂、川三省铁路制造桥梁、车辆、铁轨、机器等钢铁器材。对这些产品，他们请求给予暂免出口税的权利。经农工商部奏准。[175]
在矿业中，也有免税的优惠。1905年底，商部奏请不得于奏定矿章所定完纳出井、出口税外，别有征收。[176]1908年3月，两广总督张人骏奏准广东新出矿产援案暂免井口两税和官股红利各5年。同年5月，山西巡抚宝也奏准晋省煤矿暂免井口两税。[177]
这些企业关系要政，因此多少得到一些实惠。
一些与官方联系较多的绅商，也程度不同地得到官方的“扶持” 。就资本来源看，以官督商办、官商合办形式得到过官方“资助”的厂家，1901～1911年有25家。[178]不过，有的企业与其说是官助商本，不如说是官藉商资。如1906年成立的北洋滦州官矿公司，名为官办，其实也招集了不少商股。所以官方对商人的扶持，也是一种利用与控制。也有一些商办企业，虽无官股，但也得到官方的支持和优惠；有的创办人本身就是官僚，由官而商，甚至官商合一。如接办唐山启新水泥厂的周学熙，曾任天津道、长芦盐运使、直隶按察使，是袁世凯北洋集团的重要人物。他招股创办的另外一家企业京师自来水公司，享有农工商部保息、需用材料全部免税等特权。汉口的一家大企业既济水电厂，其创办人王予坊曾经是张之洞的幕僚，在张的积极倡导下，他才经商办厂。[179]后台为端方和瑞
的江西景德镇瓷器公司，也得到免去沿途厘税的待遇。[180]
此外，1910年还在南京举办了有一定规模的南洋劝业会，以示对工商实业的提倡与讲求。
但是，就在这薄薄一层的恤商惠工下面，人们仍能看出清政府的第一要务筹款的无所不在。在庚子赔款的重负下，清政府不得不沿用以筹饷为急务的老政策。搜刮、聚敛也就不可避免。
清政府筹措巨额赔款的措施，是将赔款硬性分摊到各省，强令他们按期逐月汇到上海。例如，第一期应付赔款高达21829500两，其中从中央收入项下拨出仅300多万，而由各省分摊的达1880余万。户部提出的筹款办法，仍然不外是加税和节用。如裁减虎神营、骁骑营和护军营津贴；裁减神机营经费和步兵营练兵口分；暂停官吏和兵丁米折；酌汰沿海沿江各防营及水陆勇营、练营；试办房间捐输和按粮捐输；酌提地丁收钱盈余，剔除中饱；盐斤再加征4文；土药茶糖烟酒厘再加3成。[181]由于“种种筹款之法，历年皆已办过，久已竭泽而渔” ，[182]各省督抚只有想出种种花招，“痛加搜刮” 。例如，浙江省的“搜刮”措施有：粮捐每两加钱300文；盐斤加征4文；盐课每引加4钱；房捐值百抽十；膏捐售银1两收钱20文；酒捐加征3成外，再征印花税。即使这样，浙江巡抚仍然觉得“是否足数抵解，尚无把握” 。[183]但赔款必须不折不扣，容不得丝毫的讨价还价。其结果是民生穷困，购买力萎缩，更谈不上什么恤商惠工讲求实业了。
在赔款筹措之外，练兵筹饷也是急务之一。为维持其统治，清政府在财力空前紧张的局面下，仍坚持编练新军，经费也主要分摊到各省承担。它要求各省从整顿烟酒税，酌提丁漕钱文，切实报解田房税契；严核钱漕，酌提优缺优差，各官报效等方面入手。地方督抚中也有出新招的人。张之洞说：“惟是各省情形不同，即办法不能一律，……但期有益国计不扰民生，即不必限定何项名目，转滋藉口。 ”[184]他提出的办法是在铜币赢余项下“竭力腾挪” 。这个办法立即被各省纷纷仿效，掀起一阵兴办铸币局、大铸铜元之风。导致市场上铜元严重过剩，制钱严重短缺，金融秩序混乱，市场动荡不已，工商业者大受其害。另一位实力派人物袁世凯，又进一步。他不但大铸铜元，猎取铜元余利，而且以铜余为担保，试图发行公债。当清政府限制铜元数量时，他又先斩后奏，用铁路余款还债。好不容易积累起来的铁路余利，却不能用之于发展铁路事业，而被袁世凯用作练兵之需。尽管度支部对他的要求“屡次驳议” ，但最后还是同意了他的奏请。[185]到1906年年底，清政府从各省搜罗的练兵费，达600万两之多。[186]
即使是那些打着“变法自强”旗号的新政措施，花了大笔的经费，许多项目不过是建高大的房屋，设更多的机构，任用更多的“委员” 。1907年徐世昌任东三省总督，有一份上书说，自他来奉天后，940万款项“未及三月，库藏如洗。民间新政之说洋洋盈耳，以为虽去此款，而吾民从此必有焕然一新之象，有识之士无不乐观。其成乃迟之又久，并不见新政者为何事。第闻经济困难必募外债以给，而后知新政发端固在于是，不禁惊心动魄，奔走相告” 。[187]又有人说，徐世昌督东三省3年，“越二年而资已罄，仅造成宏丽之公署，他唯电灯马路之类” 。[188]
赔款、练兵，加上“新政” ，都是大项目，都需要大笔款项。而赔款对清政府关系尤为重大，必须保证筹有的款。所谓筹款急务，首要的任务就是不折不扣地为列强征税。能用于振兴实业上的财力，实在有限。而清政府始终拿不出无损于国计民生的筹款办法来。除了大借外债，就是痛加搜刮。腐败的吏治，更加重了这种搜刮的残酷性。有位官员批评说：“不肖之士人，见官家志在筹款也，每假地方办公之名，以济其鱼肉乡里之私。于是争赴本处及上宪各衙门，呈请创设某项捐税而包办，每年交款若干。现在民间之物，向之无捐者，官家从而添加之；官家未加议及者，士人出而包办之。彼捐米豆则此捐菜果；彼捐鱼虾则此捐猪羊；彼捐木石则此捐柴草；彼捐房屋则此捐车马。不但无物无捐，且多捐上加捐。 ” “稍与分辩即诬为抗捐，从重议罚。 ” “今闻办捐者，每项交官只千金左右，而其所侵蚀者恐加倍不止。 ” “对上宪则曰商民乐从，并非苛派；对商民则曰奉官开办，谁敢抗违。 ”那些办捐者，“设分局，募巡役，又集数十无赖之辈，四出巡察，所有车马酒食薪金等费，无不取给于捐。 ”[189]苛捐酷税滥行的结果，是民生凋敝，市场动荡，严重制约了广大商民的消费和投资能力。苛捐杂税提高了商业的成本，使物价腾昂，购买力本来就低的平民百姓，更加龟缩于自给自足的保护圈中。农业税的提高，不仅加重小农的负担，也损害了土地所有者的利益。一些自办铁路的省份，如四川有所谓“租股”即“凡业田之家，……收租在十担以上者，均按该年实收之数，百分抽三” 。[190]虽属强制集股，但封建收入用于现代铁路的投资，也不失其积极意义。但农业税的一再增加，加上其他捐税，无疑会损害土财主的利益。绅士支持抗捐的事件在清末并不少见。如此一来，小农穷困不堪，难有作为；绅士的投资积极性备受打击。但筹措赔款却成效显著，帝国主义的利益丝毫也未受到损害。
可见，清末经济政策在筹款、聚敛与恤商惠工之间的摇摆，最终受益的是列强。
2．新政中的倒行逆施
清末经济政策的摇摆和混乱，还与清政府不愿伤筋动骨地变革旧的政治和经济制度有关。制度兴革的严重缺陷之一，便是清末的政治体制未能实现适应资本主义经济发展的根本性转变，吏治腐败如敌。资产阶级不能有力地影响经济决策，真正分享国家权力，本阶级的利益得不到有效维护。
商部、农工商部等新型部门的设立，虽然多多少少表示封建政府的职能已经有了转变的动作，但从整体上看，清末的政治制度仍然是封建专制的延续，而且带有王朝末期特有的衰败性。甲午后的戊戌变法，本来是一次变革政治制度的尝试，却被顽固势力绞杀，错失了一次机遇。庚子后的“变法自强” ，却是在巨额赔款压顶，清政府决心“结与国之欢心”的局势下开场的，而且直到日俄战争后，清政府内部才意识到政治制度改革的重要性，决定“仿行宪政” 。但此时反清革命已掀起高潮，革命党人成了清政府的心腹大患；在“东南互保”中已显示出力量的地方实力派，也让满清皇权集团忐忑不安。这样，所谓仿行宪政的闹剧，始终被巩固皇权、集权于皇族亲贵的企图所左右。
从酝酿仿行宪政开始，他们就对宪政作片面的理解，甚至有意曲解。对预备立宪活动颇有影响的皇族亲贵镇国公载泽，就对英、法等国的政治制度歪曲理解。他先是说：“大抵英国政府，立法操之议会，行政责之大臣，宪章掌之司法，君主裁成于上以总核之。……其兴革诸政，大都由上下两院议妥，而后经枢密院呈于君主签押施行。 ”也即君主的作用只限于“签押” 。但他转而引申出这样的结论：“一事之兴，必经众人之讨论，无虑耳目之不周；一事之行，必由君主之决成，无虑事权之不一。”[191]他把议会说成是一个“讨论”的场所，而君主则有“决成”的大权。其实，载泽本人很清楚英国代议制的特点是君主并不干政，从不批驳议院的立法。[192]但他仍然得出合乎皇族利益的结论。载泽等人对天皇制的日本的政治制度，尤其感兴趣。他们欣慰地看到，“日本立国之方，公议共之臣民，政柄操之君上，民无不通之隐，君有独尊之权” 。这很合他们的口味，可作“择善而从”的重点对象。[193]但日本的“大权政治”（大权由君主独裁）在实际实行中，天皇很少运用他的“大权” 。载泽等人却认定大权统于君上的信条不放。他们的实际想法是：“宪法者，所以巩固君权，保护臣民也。 ”[194]在这种思想指导下的预备立宪，不可能使资产阶级真正参与决策，分享权力。不在其位难谋其政的资产阶级，其财富的增长是难以受到认真的保障和扶持的。沿用专制制度的清政府，其经济政策势必以筹款、搜刮为中心。腐败的吏治也得不到认真的“振刷” 。
清末吏治的腐败，清政府内部也是承认的。刘坤一、张之洞在“会奏三折”中，对吏治提出了尖锐批评。但吏治腐败如故。一些打着讲求工商旗号的机构，也是败絮其中。商部尚书载振在余园等处朋聚宴饮，被人揭发后，清廷只作了一番“有则改之，无则加勉”的训诫，淡化处理了事。[195]厦门保商局本以保护归国侨商为职责，但实际情况却恰恰相反。保商局本身就是“以市侩混充，有名无实；委员司事人等，半支乾修。商人被人欺凌，投诉不理” ；“商人往来，任意勒捐，请领执照，多方留难。敛取商民之资财有名无实，半归糜费。南洋华商至以勒商局目之” 。[196]这表明，保商局毫无护商之心，办事人员几乎不受监督，处于失控状态。在清末，像这类油水颇丰、约束极小的机构并不少见。许多还是以新政的面目出现的。至于地方官将商事纠纷视做钱债细故不予理睬、对农工路矿等要政虚言塞责得过且过、不思进取的颓败风气，虽经谕令催促，也不见改观。显然，传统官僚制度，腐败习气愈来愈浓，而且迅速侵袭于那些新式机构中；它已完全不适应资本主义的发展。而制度兴革恰恰在这方面没有实质性的动作。
就是那些讲求工商的措施，也经常表现出抑商的一面。张之洞拟将川汉铁路沿线两旁30里内的煤矿统统划归铁路公司开采，得到清廷同意。[197]一位绅商在江苏幕府山勘有煤矿，禀明地方政府后，集资试办。开工后，矿苗颇旺，只是资本不足，未能扩充。两江总督端方得悉后，竟乘人之危，硬将该矿改归官办，称为阜宁煤矿。[198]这样的垄断性规定，尽管也有限制外资进入的意图，但也限制了华商的投资活动。袁世凯、盛宣怀这两位清末的风云人物，为争夺轮船招商局的控制权，明争暗斗，严重干扰了招商局的正常发展。新式产业不仅是清政府裕饷兴利的重要手段，也成为封建官僚向上爬的资本。
新式法规也未得到认真执行。奖励章程对普通商民并无实在意义。就是按照《公司律》申请开办企业，也会受到限制。一位商人呈请在京津地区开办制碱公司，商部认为这会损害直岸引商的利益，不予批准。[199]甚至某商人申请在武强县开办工厂，制造煤油灯具和玻璃制品，商部也以同样的理由不准。[200]能给清廷巨额捐资的封建盐商的利益受到如此周密的保护，风险较大的新式产业只能让路。另有一位商人王永昌，禀清开办承德黄花沟煤矿，商部以有碍风水为由不准。[201]以妨碍皇家寝陵风水为由而不准开矿的事，还有数起。清政府虽对机器工业有一些税收上的减免措施，但对“改造土货”却顽固地坚持不予优惠。一位商人禀请设立上海宏兴织布公司，要求免去沿途重征，只缴5%正税，却遭拒绝。[202]湖北公安一位茶商要求降低茶税，也遭拒绝。[203]清政府的做法，对传统农副业的振兴严重不利。中国茶业的衰落，直接与厘捐苛重有关。一些公司都有“报效”的规定。如新宁铁路章程第4条规定：“公司将来办有成效，核算余利，每一万元报效公家五百元，即将此款呈缴商部。 ”[204]不通过正常的税收却搞“报效” ，封建性做法渗入到新式公司中来。此外，清廷还因非经济原因蛮横地干涉公司事务，甚至强行罢免商办公司负责人的职务。浙江铁路公司总理汤寿潜因反对清政府借英国款项筑路，就被一纸谕令免职。在列强的压力下，清政府视本国法律如同具文。
制度兴革的缺陷还表现在，虽有商律等近代经济法规的颁行，但旧的经济制度的基石地主土地所有制，几乎未受触动。劝农兴学垦荒的谕令，基本不涉及土地所有制的变革；“永不加赋”的传统政策被一再出笼的田赋加征所破坏。旧的土地制度的延续和无以复加的搜刮，加上天灾频仍对农业生态环境的破坏，小农的境遇极为恶劣。清末抗捐、抢米等风潮愈演愈烈，就是这一状况的反映。在振兴农业方面的无所作为，表明清末政府的经济政策，既未取得重商的效果，又未在传统的“重农”方面超过前人。
3．挽回利权与依赖外资
清末经济政策还在挽回利权、自主发展与依赖外资、屈从于列强压力之间摇摆不定。
甲午战争前，清政府的经济政策更多地是在官办和商办之间摇摆，官督商办形式就是这一矛盾的产物。所以民间也一直在呼吁商办。甲午战后商办成为潮流，此时又出现另一种现象。清政府对外资的态度，或者说列强对清政府的施压程度，严重影响清政府的国内经济政策。为“利用”外资，清政府常常运用官办手段，认为这样简单、直接；并由此走向极端，迫于列强输出资本的压力，竟置本国商民的利益和国家权益于不顾。这在作为清政府要政之一、对资本和技术要求较高的铁路业中，表现得尤为突出。
前面已经提到，清政府在兴办芦汉铁路等干线时，曾专门成立了铁路总公司负责修建。开始时还计划以利用本国资本为主，采用了商办的组织形式。但因华东、华南富商不愿将资本投到以盛宣怀为督办的铁路公司，结果，这些商人未能获准由他们自己来兴办当地的铁路，铁路总公司也无法招集到所需的商股。加上外国资本势力极力侵入中国，不断向清廷施压，最后商办变成了借外国资本兴办，官商双方受损，外资获利。所谓“商借商还”的一厢情愿式的设想，变成了“路利在人，路害在我” ，路权大量丧失。[205]
进入20世纪，一方面是列强进一步控制了清政府；另一方面。中国人民收回利权运动也蓬勃兴起。不敢稍拂与国之欢心的清政府，决定将路权彻底开放，华资、外资均可进入铁路业。1903年底颁布的《重订铁路简明章程》虽然将原定华三洋七的股份比例修订为洋股不超过华股，但规定可以外资为主筑路，只是加了一个“总须留出十分之三，任华人照价随时附股”的苍白无力的限制。受收回路权运动的推动，清政府也批准一些省份自办铁路的要求。江西、安徽、浙江、福建、江苏、陕甘、山西、宁夏、潮汕等多家商办、官督商办铁路公司先后获准成立。不过，商办铁路在列强和封建势力的干扰和摧抑下，成效极微。主要原因是清政府不敢抵制列强的压力，无法自主决策。 “开放”政策的结果，是外国资本唱主角，本国资本虽也挤进一席之地，但只是不起作用的配角。
然而即使这样，也填满不了列强的胃口。受其压力，清政府的对内“开放”政策大踏步倒退。凡是外国资本立意进入的铁路，清政府都排斥民族资本的进入。允许商办的政策迅速变成借款官办，最后走向极端，于1910年宣布干路国有政策，置商办铁路于绝境。
既要恤工商于国内，又要结欢心于国外，清政府的经济政策势必陷入一系列摇摆与矛盾之中，始终无法制定出调整不合理的中外经贸关系的规则来。它想通过条约将外人设厂权限制在通商口岸，但它所颁行的系列铁路、矿务章程，都毫无例外地允许外资进入。列强通过清政府的国内法规，攫取了国际条约所没有的侵略权益。它幻想“利用”外国资本，结果往往落入列强的圈套和锁链之中。所谓“商借商还” 、“权自我操”的设想，在强权面前，只能是一厢情愿。
不仅在经济方面依赖外资，为维持摇摇欲坠的统治，清政府也寄希望于列强的政治力量和资本优势“代为维持” 。八国联军侵华期间，沙俄乘机向东北大举出兵，将清王朝的发祥地置于它的势力范围之中。清政府惊慌失措，只得扯起“以夷制夷”的旗帜，盼望列强共同维持。1901年3月，张之洞向清廷电奏救急三策，主张发电旨请英、日、美、德代向俄国恳请推迟中俄签约期限；将东三省全行开放，所有矿务工商杂居利益，俱准各国任便公享；用英国将领练北洋水军，日本将领练山海关奉天陆军；认定中国生机全赖“各国牵制”四字。张的主张得到刘坤一和盛宣怀的赞同。这三位策划过东南互保的重臣联衔上奏，重申开放通商、参用“客卿” （外人）治理东北的主张。[206]但恳请各国牵制的活动没有任何成效，却发生日本和俄国争夺中国东北的战争。战争之后，英、俄、日、法4个帝国主义国家之间，通过一系列的协定，形成共同瓜分中国之势。美国为插手宰割中国，祭起“门户开放”的大旗。在这种险恶局势下，清政府仍寄希望于“以夷制夷” 。1907年8月，首任东三省总督徐世昌上奏，力主东三省速行开放，使之成为各国通商重镇，并大借外债，用于银行、铁路、开矿、垦荒。[207]继任的东三省总督锡良力主挽救东北危局“惟有借债一法” ，[208]认定借债筑路“可为我国第一救亡政策” ，达到“债主代为维持”的目的。[209]1911年4月，清政府与四国银行团签订“改革币制和振兴东三省实业”的贷款合同。美其名曰“改革” 、 “振兴” ，实则希望借列强力量维持其统治。但这个“代为维持”的“救亡政策” ，正好满足了列强瓜分中国的侵略权益。曾为帝党中人的志锐悲叹道：“财政机关早为外人所持，吾国人无日不在债累中，此生不能逃出矣。 ”[210]不过，这个“第一救亡政策”并没有将行将崩溃的清王朝挽救过来。
总之，清末经济政策的摇摆不定、矛盾百出，既是受帝国主义列强侵略影响的结果，也是清王朝顽固地维持其腐败的政治、经济制度的结果。
综观新政时期的经济政策，可以看到，确有一些资本主义色彩的内容，但效果有限。资本主义的发展，与广大商民开展的收回利权、抵制外货运动密切相关。资产阶级地位的有所上升，也主要得益于其自身力量的壮大和不断的抗争。清政府虽许诺恤商惠工，但并未放弃筹饷练兵的目标。相反，由于局势的变化，它更加依赖于聚敛和外资的维持，帝国主义列强的利益需求得到极大满足。政治上虽宣称“变法自强” “预备立宪” ，但动机主要是巩固皇权、消弭革命；所采取的手段也以集权于皇族为主，一家一族的利益被置于首要地位。结果是资产阶级参与决策、分享政权的要求完全落空。无论是从动机、手段和效果来看，清末新政都丝毫不能满足资产阶级的要求。资产阶级需要建立起自己的、新型的民族国家。
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