民初经济政策的特征与导向

一、民初经济政策的特征与导向

（一）政策形成的背景与起步

辛亥革命以后至北洋军阀统治结束，这一时期的政府的经济政策措施，是在中国资本主义经济初步发展的条件下制定的。这是民初经济政策形成的背景中的首要因素。新生的资产阶级，在其初步发展的过程中，必然引发特定的政策需求。如果说晚清政府维新变法的尝试和力图挽回颓局的“新政”的出台，较早地正面反映出甲午战后新经济因素的发展和新的阶级力量的兴起对政策的需求，那么，政策由放松而退缩以至终结的迅速蜕变，则不但呈现了这一政策滞后于需求的局限与矛盾，而且从反面表明了需求本身的增长与旺盛。清王朝因“铁路国有”的失策所引发的风潮而终遭覆灭，对于甲午战争后期望设厂自救、挽回利权，但自感经“数十年之经历，可为艰苦备尝” 、 “幸胜之日少而败绩之日多”的广大民族工商业者来说，^[211]意味着失望苦闷和动荡不安。但是，资产阶级革命派领导的辛亥革命与民国的建立，为他们的政策需求提供了合理的依据和实现的可能性。始于清末盛于民初的实业救国与建国热潮，对此作了充分的展示，而南京临时政府的经济政策与措施，则是其集中的体现。

何谓“实业” ？对于近代出现的新的生产方式，国人继目为“洋务”之后曾赋予“工艺” 、 “商务”等称呼。应该说，这样的概念未能脱离中国传统思想的移植。1893年郑观应提出了“实业”的新概念。他说：“查工艺一道向为士大夫鄙为末技，谓与国家无足轻重。不知富强之国，首在振兴实业。 ”^[212]这里虽然仍将实业与工艺并称，但其后国人便很快接受和惯于使用实业这一外来的新概念。这时的《东方杂志》上出现了“实业救国之悬谈” ，纵论“国家振兴实业之要道” ；^[213]梁启超更就“政治与实业之关系”发表演说，谓“中国今日欲振兴实业，以救国难而舒民困，自不可不效19世纪之欧洲各国，先改良本国之政治，然后始可以抵御外国之经济势力。 ”^[214]1905年秋，年轻的孔祥熙与孙中山会晤，就表明其此生志向在于“提倡教育，振兴实业” 。清末民初实业巨子张謇，对实业概念作了更准确和完整的阐释：“实业者，西人赅农工商之名，义兼本末，较中国汉以后儒者抑商之说为完善，无工商则农困塞” ；“实业在农工商，在大农大工大商” 。^[215]可见实业概念较之商务、工艺，更为确当地体现了资本主义的经济关系，同时又是对传统的经济观念和经济关系的批判和否定。至辛亥革命时期，“实业为立国之本，尽人皆知” ，^[216]振兴实业、实业救国口号所表达的新观念和愿望，已成为资产阶级和广大民众的迫切要求。

就近代政府的主管部门而言，晚清政府最初设商部，后改为农工商部，到了南京临时政府改设实业部，北京政府则由农林、工商部合而为农商部，又于1927年改为农工、实业部并设。各省所设相应机构为实业司。这表明实业概念逐渐为统治者所接受和运用。如果将经济的近代化概括为实现“大农大工大商”的工业化，那么实业政策即是近代经济政策的主要和中心的内容。

武昌起义爆发后，一向主张人尽其才、地尽其利、物尽其用、货畅其流的孙中山，回国途中由巴黎致电国民军政府，指出“此后社会当以工商实业为竞点，为新中国开一新局面” 。^[217]他在就任临时大总统时宣言：“中华民国缔造之始……建设之事，更不容缓。 ”^[218]他命令外交总长伍廷芳对外发布公电，历数满清政府“阻国内商务之发展，妨殖产工业之繁兴” ，“不知奖护实业之过” 。^[219]他多次批示“亟当振兴实业，改良商货，方于国计民生有所裨益” 。^[220]命令实业部电饬各省都督速行设立实业司，“实业为民国将来生存命脉，今虽兵战未息，不能不切实经营，已成者当竭力保存，未成者宜先事筹划” 。^[221]这些思想代表了新政府干预经济运行、规范经济行为的政策总方针，指导着一系列有利于振兴实业、发展经济的政策措施的出台和实施。

经过激烈的政治斗争而制定和颁布的中华民国《临时约法》，第一次以近代国家宪法的形式，宣告中华民国是一个领土完整、主权独立、统一的多民族国家。它规定国家主权属于国民全体，人民一律平等，享有人身、言论、著作、出版、集会、结社等各项自由和权利，特别是“人民有保有财产，及营业之自由” 。因此，它不但极大地激发了国民的爱国心和民族自豪感，而且切实地破除了他们从事社会政治经济活动的桎梏，为资本主义经济活动提供了根本的法律保障。而在振兴实业、发展经济以救亡建国这个问题上，资产阶级革命派、改良派等各政治派别和团体具有最大程度的一致性，比较能够达成共识，也成为全社会关心的焦点和带有普遍性的社会潮流。

成立于1912年初的“中华民国工业建设会” ，在它最早登录于《临时政府公报》上的“旨趣书”中，清楚地反映了历史的巨变赋予有志之士的高涨热情和热切期望：“往者，忧世之士亦尝鼓吹工业主义，以挽救时艰，而无效也，则以专制之政毒未除，障害我工业之发达，为绝对的关系，明达者当自知之。今兹共和政体成立，喁喁望治之民，可共此运会，建设我新社会，以竞胜争存。 ”甚至急切地宣布“所谓产业革命，今也其时矣” 。在这种情形之下，“群知非实业不足以立国，于是有志于实业者项背相望。 ”^[222]很快在全国范围内掀起了实业救国与建国的热潮。

实业热潮的活动主要包括三个方面：第一，演讲、撰文和办刊宣传。孙中山不再任临时大总统后，依然与黄兴、宋教仁等同盟会骨干及革命党人一起，从事促进实业的各种活动，仅民国元年就身兼全国铁路督办、中华民国铁道协会会长、上海中华实业联合会会长、中华实业银行名誉总董、永年保险公司董事长等许多职事。他在中华实业联合会的演讲中说：“余观列强致富之源，在于实业。今共和新成，兴实业实为救贫之药剂，为当今莫要之政策。 ”^[223]又在该会欢迎会上重申，“仆之宗旨，在提倡实业，实行民生主义” 。同会的江苏都督陈其美也表示“工商之发达必须鼓吹实业” 。^[224]由日本避难归来的改良派巨头梁启超，也在北京总商会的欢迎会上表示，“在今日尤为一国存亡之所关者，则莫如经济之战争。 ”^[225]前立宪派东南地方领袖张謇在安徽实业协会演说时强调，“今欲巩固民国，非振兴农工商各项实业不可。 ”^[226]1912年至1915年，不仅新创办的实业报刊如《中华实业界》等达50种以上，分布于全国18个省区，一些原有的报刊如《东方杂志》、 《大公报》等也新增了大量的实业文论与报道的栏目内容，都成为了广泛宣传实业救国与建国思想，唤起民众的意识与积极性，普及实业知识、通报实业状况、推进实业界联合，探讨并敦促政府厉行实业政策的舆论阵地。

第二，组织各种实业团体。民初实业团体的崛起同政治团体的涌现一样有如雨后春笋。据不完全统计，仅民国元年成立的实业团体即达40多个。其发起旨趣虽各异其词，但正如中国实业共济会那样，它意在“集合五大民族，共筹振兴实业，开拓国家之富源，发展民族之经济” 。^[227]振兴实业、强国富民乃是它们共同的宗旨。其中持续时间较长且影响较大的有：中华民国工业建设会、拓殖协会、中国实业会、中华实业团、中国实业共济会、民生团、华侨同仁民生实业会、经济协会、西北实业会、安徽实业会、黑龙江省实业总会、苏州实业协会、镇江实业会等。从全国性的总分会制，到各区域、省市的地方性集合方式，从实业总汇到以行业另组，不仅遍及全国22个省区，且有较强的专业性质。尤以海外华侨实业联合组织及上海神州女界协济社、中华民生实进会等女子团体，更有宽阔的地域性和广泛的群众性。这些团体招集同志，齐心合力，虚实兼顾，常年不懈，是继文论演讲之后更为持久、有规模和具效的活动形式。

第三，创办各种企业。孙中山、黄兴等革命党人，除在上海创设中国铁路总公司，以示对实业之母的交通特别重视，创办中华实业银行，“为振兴实业之总机关”外，^[228]还先后致力于集资创办国民银行、中华汽船公司、湖南五金矿业股份公司、富国矿业股份公司等企业。这些领风气之先的举动很快得到了积极的响应。首先是多数的实业社团，如民生团和中华实业团，都致力于“开设各种实业公司”以“振兴百端实业” ，^[229]继而在实业热潮舆论宣传和社团组织的影响下，兴办实业很快成为更为广泛的社会性的行为。据统计，民国元年和二年全国新办企业分别多达2001家和1249家，^[230]尽管其中有些工厂是旋生旋灭，但也有许多因战事而停顿的企业纷纷重新开业。此外，中国资产阶级在热潮中还极力提倡实业教育，兴办工商实业学校，作为传播知识、培育人才的基地。为实业发展争取市场的提供国货的宣传和鼓动，又使得“提倡国货、挽回利权之说，洋洋溢溢万口同声” 。^[231]实业救国与建国热潮中的这些文化、政治与经济活动，产生了相当大的社会与经济效应。

实业热潮之所以具有这样的规模和声势，在于它上下一心、官民一致的特点，与革命党人及南京临时政府的号召和倡导密切相关。早在武昌起义后的第二天，革命军就发出严厉的公告：“虐待商人者，斩。扰乱商务者，斩。繁荣商业者，奖。 ”^[232]随后政府陆军部颁发12条军律，详细具体地重申：任意抢掳者枪毙；硬搬良民箱笼及银钱者枪毙；无长官命令，窃取名义擅封民屋财产者枪毙；勒索强买者，论情抵罪；私入良民家宅者罚；行窃者罚。^[233]内务部发布《保护人民财产令》，宣布原清政府官产归国民政府享有；除死心塌地继续效忠于清政府的敌对分子的逆产外，一切国民私有财产归属于原所有者享有，“以安民心而维大局” 。^[234]其后又由大总统一再申令各都督保护人民财产。^[235]孙中山还发布命令，民国法律议定颁布之前，“所有从前施行之法律及新刑律，除与民国国体抵触各条，应失效力外，余均暂行援用。 ”^[236]这些措施既恢复和稳定了因战事而动荡的社会秩序和民心，又是对清末经济法规建设成果有选择的继承，避免了经济领域中无政府状态延续的消极影响。

南京临时政府成立不久，主管农工、商矿、山林、渔猎和度量衡事务的实业部，即奉孙中山命令通告汉口商民，建筑市场，恢复因南北战争而遭受破坏的商务贸易，并审定了土地使用缴租纳税的具体办法。同时电令各省都督从速设立实业司。后实业部又咨各省都督饬各省实业司详细呈报筹办实业情形，强调指出“战乱之后，小民生计维艰，国家元气未复，若不亟图实业振兴，何以立富国裕民之计。望贵都督确体斯意，饬实业司官关于农工商矿诸要政，凡已经创办者，或急需筹办者，或暂从缓办者，分别详细呈报本部，以便确定经济政策，统筹进行方法” 。^[237]这反映了以孙中山为首的南京临时政府为振兴实业发展经济，决意制定和实施一系列经济政策的态度和计划。

事实上，从内务、实业、财政、交通各部到各地方政府，都制定并部分实施了一批振兴经济的方针政策和措施。从现在见到的共58天的《临时政府公报》看，其中有关的大总统令批等公文29件，内务部批咨等文8件，实业部46件，另有一批关于轮船公司、办理航运，财政部关于中央、地方及民间设立各类银行的公文。主管户口、田土及水利事业的内务部，继发布《保护人民财产令》后又编定《禁止人口买卖暂行条例》，废除和禁止买卖人口。 “从前所结买卖契约悉予解除，视为雇主雇人之关系，并不得再有主奴名分。 ”^[238]对于变封建主义人身依附关系为资本主义的雇佣契约关系有重大的意义。内务部“劝导冠服须用国货” ，在民国服制更定问题上顺应广泛的社会要求，作为倡导使用国货、有利于民族经济的开端。^[239]除孙中山特批黄兴等人呈请，拨款30万元作为组织拓殖协会的大宗经费外，^[240]内务部批准了一些垦殖项目的设立和拓殖与垦牧公司的创办，并奉大总统令通令各省慎重农事、劳来农民，^[241]扶植农商事业的发展。实业部拟定《商业注册章程》，准许各商号自由注册，取消前清规定的注册费，便利了大批实业的集股创办和申报注册，也为保护和提倡兴办工商矿业、农村渔牧及垦殖等实业，确定官产范围、交还被强行没收的商产，作了一些具体的工作。交通部与实业部相协作，在发展交通航运、便利工商方面有所努力。财政部则进行改革币制和整顿金融的尝试，在筹设中国银行为中央银行、讨论采用贵金属本位制度以改铸新币的同时，“先后拟订中央、商业、海外汇业、兴农、农业、殖边、惠工、贮蓄及庶民”等各银行则例，^[242]以利于民间融资并兴农惠工。此外，湖北、上海、杭州、宁波、温州、福建、广州等地方政府甚至一些县政府，都曾宣布废除厘金苛税及减赋免税，成为这一时期政府经济举措不容忽视的组成部分。

南京临时政府的经济政策和措施，为民国元年经济的复原和再兴提供了一定的条件，可视为民初经济政策的先行部分。正如《中华实业界》杂志所言，“民国政府厉行保护奖励之策，公布商业注册条例、公司注册条例，凡公司、商店、工厂之注册者，均妥为保护，许各专利。一时工商界踊跃欢忭，咸谓振兴实业在此一举，不几年而大公司大工厂接踵而起。 ”^[243]

毋庸讳言，“军兴”之后造成了社会经济相当程度的破坏，中华民国初立虽为万象更新，却也是百废待兴，恢复和建设的任务非常艰巨。尤其显得危难的是依然南北对立的政治军事斗争及革命政府本身的财政窘境。因此，南京临时政府在91天的生存期里，所能制定和实行的经济政策，乃是在为发展资本主义开辟道路的总方针指导下，一些远非成熟配套的法令条例，以及许多权宜性的应急措施。这些法令条例的进步性质与即时效用难以一致，而应急措施的意义受其临时性的局限，与孙中山的民生主义理想更是相去甚远乃至彼此悖离。然而，它们与实业救国建国的热潮相互激荡和促进，造就了对于新经济因素有利的社会环境。它们对于后来的民国历届政府制定经济政策，具有一定的示范效应。这应是辛亥革命功不可没的一个方面。

民初实现南北统一的代价，是孙、黄等革命党人退出北迁政府而袁世凯窃取了政权。在此后的北京临时政府及其他历届政府中，北洋军阀魁首袁世凯和以北洋直、皖、奉各派系军阀为主的北洋军事政治集团，居于统治地位。袁世凯与北洋军阀的政治属性，决定了它本质上是一个独裁、军事专制、反动乃至分裂的，封建性极强的政权。但是，在北洋政权的早期，民国民主共和的政体，《临时约法》的约束，以及资产阶级始终存在的一支独立的革命力量，还足以使袁世凯不敢贸然行事，而对资产阶级采取或打或拉分别对待的政治手段。

清朝末年，袁世凯曾经依靠周学熙等人在华北地区实行“新政” ，兴办了一批实业。在此过程中，北洋集团继续洋务派对官办、官督商办各重要近代工矿业的控制，并以此为其自身的壮大提供了经费来源，继而成为它取清代之及进而建立北洋政权的部分经济基础。这说明北洋政权所赖以支撑的经济基础，在单一的封建经济中加入了资本主义经济的成分。分析袁世凯政府时期财政收入的预算情况，关税和货物税的收入超过了田赋收入的份额，资本主义财政杠杆性质的国债，也占有很大的比重；而事实上，关税、货物税、印花税、牌照税、契税、烟酒税等项税收不能实收，或未能征足预定增收额，对于同期财政严重入不敷出，也是重要的原因之一，^[244]内国公债则起了一定的弥补作用。另据魏明对45名军阀官僚私人资本主义活动的考察，军阀官僚受经济规律支配的投资活动，与民族工业的结构及兴衰的节律相吻合；对金融业的大量投资，又表现出其经济活动与国家政权有着密切的关联。^[245]这里不涉及它们应定性为官僚资本或是民族资本的分歧，应该说这些大多“名义上为商办”的投资活动，^[246]加入了近代经济结构的形成过程，与民族工商业者的投资和经营在相当程度上是同命运共兴衰的。更为重要的是，这些资本的持有者由于其政治军事地位，在向大地主大资产阶级多重身份转化的同时，也具有了影响国家政策的可能。

这样，在政治上，袁世凯拉拢和笼络资产阶级的做法，使这一政治力量名义上具有了参政、议政和行政的权利，从而结合成为确具“合诸界一炉而冶”面貌的民初政府。历届内阁中农林、工商（农商；农工、实业）、交通、财政、教育、司法等与资产阶级利益攸关的部门，均有兼具多重身份的资产阶级代表人物的参加；在经济上，北洋政权的统治者不能也不是完全排斥近代实业的发展。

袁世凯上任伊始，发布命令：“现在国体确定，组织新邦，百务所先，莫急于培元气兴实业。 ”^[247]继而在参议院开院演说中表示，“共和成立，尤以振兴实业为第一要事。故分设农林、工商诸部，俾可以分门办事，以鼓励各项实业之进行，并可由部拨款补助商民，及设立学校培养人材等类。 ”矿律“亦拟重修，并将编订完善之商律” 。^[248]民国元年9月25日，由孙、黄、袁三人会谈拟定的八条《内政大纲》公布，其中第四、五、七条宣布：开放门户，输入外资，兴办铁路矿山，建置钢铁工业，以厚民生；提倡奖助国民实业，先着手于农林工商；迅速整理财政。^[249]它表明窃取辛亥革命果实的袁世凯，在对待近代经济的方针政策上，依然打出了资产阶级革命党人所树立的旗号。

民初与经济政策密切相关的政府部门，有农商（农林、工商；农工、实业）、财政、交通等部。实业方面先后共有5个部。这些部的主持人，也就是总长，除去一些北洋系军阀及旧式政客外，相当一部分是接受新式教育、参加反清革命并供职民元临时政府的人，^[250]大体上均应属于资产阶级各阶层的范畴。资产阶级参与政府的情况是显而易见的，而尤以经济政策制定关键阶段的袁世凯政府时期最为突出。当时这些部门的主要执掌者有张謇、周学熙和梁士诒等人。张謇是民初的“东南实业领袖” ，曾膺选南京临时政府的实业部总长（未就任）；周学熙协助袁世凯主持北洋实业卓有成绩，以致民初实业界首推南张北周二巨子；梁士治则是发源于清末邮传部的交通系首领，权倾一时，世称“财神” ，同时他也是以官僚身份进行私人资本主义经济活动的范例。他们都具备了官与商两种身份，足以成为某些利益集团的代表。资产阶级人物组阁，应是参政的最为集中和典型的例子。这方面有民初第一任陆徵祥“同盟会中心内阁”和民国二年熊希龄的“第一流人才内阁”两例。此外，负责各类法规编制的民国法制局，“其所调用人员，均系东西洋留学生” ，共11人；^[251]在各省政府的实业司中，也有一些新派人物任职。这些参与政府的资产阶级人物，由于其显赫的出身和不凡的经历，加上民初政策制定中的个人色彩浓重的行政程序，成为所谓“政策精英” ，^[252]是民初经济政策形成中的骨干力量。其中，尤以张謇的个人作用异常突出。

综上所述，民国初年的实业救国与建国热潮中表现出的发展资本主义的强烈呼声与政策需求，南京临时政府经济政策的示范效应，民初北洋政权经济基础的变化，及其统治之下出现的准联合政府，以及参与组成政府的资产阶级代表人物，他们在政策形成过程中可能起到的重要作用，这些方方面面的因素，构成了民初经济政策形成的社会背景。

在这种背景下，民国元年11月1日，工商部召集各省代表百余人，连同各部代表及来宾百余人，在北京召开首届全国工商会议。会期原定1个月，后又展延5日。这是经过充分酝酿和准备的政府与全国工商实业界的一次盛会。工商总长刘揆一在开幕时演说“选择基本产业” 、 “划定保育期间”和“解决资本问题”三大政策。确定丝、茶、磁（瓷）、煤、铁、纺织等原有及新兴产业为“吾国之基本产业，切实提倡，全力注之” ；“拟于简易之事业，以普及全国为要义，繁重之事业，则以政府经营为提倡” ，以此作为仿效日本在矿业上“由政府新法采冶，及有赢利，仍归诸民”的保育办法；对于资本问题，“拟于腹地则斟酌利用外资，于边地则实行门户开放” 。在预定计划、妥定条文的基础上和不妨害主权的前提下，利用外资发展本国经济。总之，“凡所以调查研究提倡保护之计者，思虑所及不敢不勉” 。^[253]这是会议开幕之际政府实业政策的主导方针。

会议的主要内容，是讨论工商部百余件预备议案和代表自备的大量议案。据民国二年工商部出版的《工商会议报告录》，会议共有议决案31件，参考案17件，否决及未决案分别为9件和17件。由于讨论时议案多分类归并，因此数量上与民间所报道者出入较大。^[254]政府提案基本上得以议决，会后经整理发表的部长开幕演说概括了其主要内容，即“三大政策”下一系列具体的、处于筹备实施中的举措，有以下各项：“对于工业，则设工业试验所，以资技术之考镜；设模范工场，以期制造之改良；普及手工业，以维贫民之生计；提倡工业工场，减少生产之费用；裁撤内地厘金，以轻其运输之成本；补助输出品工场，以厚其经营之财力。对于商业，则设工商访问局以资指导；设出口货检查局，以验良窳；整理商会，修订商法及各种单行法规，以除商业之障碍而施实力之保护。对于矿业，则编订矿法实力维持；对于勘矿则设地质调查所，对于采矿则设矿山监督署，对于冶矿则设中央制炼厂。 ”其他如“兴业银行、劝业银行之组织，度量衡制度之划一，全国及地方博览会之筹划，领事及驻外商务员报告之改良，整顿关税，修改商约” ，^[255]也都体现了提倡保护的宗旨。

议案中为数居多而分量更重的，还是出自确具实际代表性的工商代表。他们在会上，既总结了以往经办实业的经验得失，更进而对政府提出了多方面的政策要求：

第一，迅速制定各种经济法规。其中最主要的是：“请速定商法案”并“请速定商律以救时弊” ，“请速定商法公司律以资保护而图振兴” ，“请速定商政严定商律以维内外贸易” 。代表们一致认为，“商法、公司律一日不定，则商人一日无所适从” ，“拟请工商部咨司法部，参酌中外工商习惯，速定商律、公司律，颁布施行以资遵守。俾固有之工商可逐渐改良，而后来之工商自能及时兴起。 ”^[256]

第二，改变垄断政策，许民自由经营，并尽保护提倡之责。在提供审查的“组织茶叶总公司”与“实行茶叶保育政策”两案中，由于前者主张由政府出面“组织全国统一之茶叶公司” ，以利茶叶出口和改良工艺；后者也提出国内官收和国外官卖，因而受到代表们的群起反对。理由之一是他们认为“组织茶叶总公司办法，是官商合办性质” 。而此前中国官商合办事业流弊甚多，“嗣后中国事业不应再有官商合办之事实” 。理由之二是“此公司似乎脱拉斯性质，有垄断独登之意” ，“际此时代，当用保护主义，不能用垄断办法” 。他们认为有必要组织团结的茶商团体，“由商人自由组合，政府只能尽保护提倡之责，不能加以干预” 。讨论过程中，尽管原提议者一再声明原案“拟借政府之力为之提倡” ，“并非垄断独登，实隐寓维持之意” ，但审查报告和议决条文，均指出“两案一主张商办公司，请助官款，一主张国内官收，国外专卖” ，“以为设立公司，要求政府提倡、保护、奖励、补助则可，政府专卖则不可” ，且将两案合并，按议员要求作出了相应的修正。^[257]

第三，确立特别保护法，实行补助和保息。 “制铁业保护法建议案”的提议者（工商会议副议长吴鼎昌），对工商总长以丝、茶、煤、油、钢、瓷等作为与国计民生密切相关的基本产业的提法，作了重要的补充。认为纺织、制铁、采矿关系国家兴亡，应是选择基本产业的关键。同时对工商总长“保护政策宜归国有或官办”的说法提出异议，认为应吸取外国经验，采用特别的积极的保护政策，“出口予以奖励，进口课以重税” ，“或年予若干之补助金以维持之，或予以相当之保息以劝诱之” 。此次工商会议的许多提案，突出了许多民族资本工业行业的重要性，或者说工业行业中民族资本的重要性，要求政府在原料进口和产品出口税收上予以减免优遇，拨出资金予以补助或首倡。还特别针对“中国之银号票庄年息多系六厘”的利率水平，提出对具有一定规模的公司的保息方法：“每年结算时，对于股本实收全数，若无年息或年息不及六厘时，由政府补足六厘之率。 ”^[258]

第四，裁免厘税，改良税则。 “实行免厘加税案”由五案合并而成，即：“实行免厘增加输入税施行奢侈品消费税之计划案” 、 “裁撤厘金常关筹议抵补方法案” 、“禁设铁路厘卡实行寓征于运以除商害案” 、“请裁厘金案” 、“免厘增税请并案汇议案” 。厘金常关为不良税则、实业大害，应予彻底裁撤，是工商代表们痛切的共识。 “非改良税则，工商业决无发达之希望” 。讨论中广泛地涉及海关、常关与厘金等税则的方方面面，对于裁撤厘金后财政收入如何抵补的问题也各抒己见。此案议决，要求政府工商、财政、外交三部协作，首先裁撤厘金，增加海关输入税，施行奢侈品消费税，并逐渐开办营业税、印花税、所得税，改良并完善税则。^[259]

第五，提倡国货，仿制洋货，振兴本国制造业。 “维持国货案”共合并六件议案。代表们围绕国货的改良、仿制、奖励、资本、陈列、商标、税则、商法，乃至国货教育、实业人才，纷纷出谋献策。他们指出，在洋货充斥实业不振之际，要维持国货“端赖政府，政府有提倡奖励之实心” ，要求政府补助、奖励，实行提倡。议决应由政府着手提倡的切实有效的办法：“凡编辑中小学教科书，须提倡爱用国货的心理，以期普及” ；“各地商会于商品陈列所内务设国货研究所，并调查外人之嗜好，以期改良制造” ；“严订保护商标专律以防冒滥” ；政府各部门“凡有需用物品，应先由本国制造厂承办，以保利权” ；“各省实业行政官征集各地出品，实能抵制外货者，得随时送部考验，酌与奖励” 。^[260]

此外，工商代表们还提出了统一币制、设立银行、整顿金融、利用外资、实业教育、培养人才、划一度量衡制度等政策要求与建议。

首届全国工商会议，是一个历史的衔接点。它既是对实业热潮的一次总结，又促成了热潮的延绵不绝。它既是民初经济政策的背景，又是其开端。政府部门与实业界上下一心的良好气氛，为政府初步形成并进一步完善其经济政策创造了条件。就工商部召集此会的用意而言，政府在一定程度上反映了资产阶级的政治要求，代表和维护了资产阶级的经济利益。刘揆一在闭会时希望代表们“回家将本部与民兴利、上下一心之诚意，报告于全国父老子弟。凡民间兴办各项新事业者，本部断无不竭力维护保护，助其发达” 。他指明政府的职责并坦言工商一部单独努力的局限。 “工商部成立以来，对于国内应注重之基本产业及种种补助工商业之机关、保育工商业之政策计划甚多。所以见诸实行尚少者，一则各省秩序尚未恢复旧观，一则中央财政全无收入，借款复久无成议，所以本部政策徒托空言” 。虽然他表示“但使中央政权渐归统一，财政稍为活动，则本部所有计划，各必次第施行” 。^[261]但是由此也能够看出，民初经济政策的制定与实施正可谓任重道远，前景并不明朗。

（二）政策法规的制定

民国初年的经济政策，首先并突出地表现为一系列经济法规则例的颁定。1912年5月14日，袁世凯命令工商部“从速调查中国开矿办法及商事习惯，参考各国矿章、商法，草拟民国矿律、商律，并挈比古今中外度量衡制度，筹定划一办法。 ”^[262]首届全国工商会议的召开，是法规制定的准备与铺垫。资产阶级代表人物刘揆一和张謇担任工商、农商总长期间，即1912年8月～1913年7月和1913年9月～1915年9月这段时间，是民初比较有系统地制定与颁布经济法规则例的主要时期。根据初步统计，北洋政府时期颁布的经济法规共计76项，其中有47项是1915年9月以前颁布的（参阅表76）。

表76　民初经济法规概览表

续表

续表

资料来源：《法令辑览》，第十三类农商，中华民国印铸局，1917年版；施泽臣：《新编实业法令》，上海中华书局，1924年版；农商部：《农商法规》，北京和济印书局，1925年版；沈家五：《张謇农商总长任期经济资料选编》，南京大学出版社，1987年版。

表76各项法规则例多有施行细则或附则，另有一些行业性章则条例，如出版、电气、烟酒、药业、盐业、仿制洋货、屠宰、茶业等，未予详录。所录从条文上看，有以下几点内容：

第一，鼓励倡导兴办公司，扶植保护幼稚民族工矿企业。

破除官营的垄断与障害，放松对民办近代企业的限制，是全国实业热潮和首届工商会议所反映出来的强烈的政策需求。南京临时政府的《商业注册章程》，即准许各类商号自由注册，并取消前清规定的注册费，以表明保护和提倡的态度。1912年12月5日，北京临时政府工商部颁布《暂行工艺品奖励章程》，规定凡发明或改良之制造品称为工艺品，经部考验合格应分别等差给予奖励。奖励办法分为营业与名誉两种，前者发给执照，许其制造品在五年内专卖；后者则给予褒状以示奖励。^[263]该章程既便利于民间筹集资金广泛兴办公司，并且鼓励新办企业对工艺技术及产品质量的创新与改进。张謇第一次就任农林、工商总长，于1913年10月24日向部员宣布政策，表明了他的“民办官助”的自由资本主义思想。他说：“自今为始，凡隶属本部之官业，概行停罢，或予招商顶办。惟择一二大宗实业，如丝茶改良制造之类，为私人或一公司所不能举，而又确有关于社会农商业之进退者，酌量财力，规划经营，以引起人民之兴趣，余悉听之民办，此謇对于官业之主张。至扩张民业之方针，则当此各业幼稚之时，舍助长外，别无他策。而行此主义，则仍不外余向所主张之提倡、保护、奖励、补助，以生其利，监督制限，以防其害而已。 ”^[264]11月8日，张謇又在国务会议上发表《实业政见宣言书》，提出对近代实业“扶植之、防维之、涵濡之而发育之”的四条政策：“一当乞灵于法律” ，“故农林、工商部第一计划，即在立法” ；“一当求助于金融” ，“农工商业之能否发展，视乎资金之能否流通” ；“一当注意于税则” ，“农工商之政策，惟藉税法为操纵，或轻减以奖励之，或重征以抑制之” ；“一当致力于奖助” ，“奖励补助，宜有制限，奖励须课其成效，补助则莫如保息” 。^[265]

张謇在任期间制定和颁行一系列经济法规则例，采取了非常的途径。鉴于法律建设刻不容缓与政府法制局正常编纂程序的迁延，他向袁世凯呈准由所部先期制定和颁布各种单行法令。其中《公司条例》（251条）、《商人通例》（73条）及各施行细则，转之前清《公司律》（131条）和《商人通例》（9条），在详密程度和可行性上都有很大的提高和创新。两条例分别偏重作为法人的公司或法人代表及其雇聘用人，明确公司受国家法律保护的法人地位，规定代表人的资格与条件。 《公司条例》对公司的各种组成形式、设立的条件、集股手续、股东人权利和义务、对外营业的法律责任、公司章程、变更乃至解散与债务清算等各方面各阶段事项，都做了详细的规定。 《商人通例》虽名为“商人” ，其内容包括买卖、制造、水电、文化、银行、信托、保险、运输、牙行等一切行业主体人，义兼工商实业。两条例的出台，对于维护公司的信用、保障投资者的权益意义重大，使人们认识到“无公司法，则无以集厚资，而巨业为之不举” 。^[266]

公司、商人两条例，以防止假冒欺诈的规定为前提，明确注册的资格与条件。改前清规定商人必须通过商会转呈注册为直接在营业所在地官厅呈报注册，简化了注册手续。 《公司注册规则》、 《商业注册规则》严格限定注册用时，公司注册“限县知事于五日内”详转核办，商业“注册自当事人禀请之日起，须于三日之内，将注册事务办理完竣” 。1915年2月27日，农商部专就注册规则的有关规定，通咨各巡按使、都统、京兆尹等官员，强调注册规定“在使商人就地禀请，不致有烦难之虑” ；县知事署有关办公费，准由商缴注册费内扣留。为防止“官吏办理或有未善” 、“故意耽延，不遵照法定日期详转，或在投禀领照时，于法定应缴册费之外另加勒索” ，一方面请严饬各属依法按时办理；另一方面也准许被额外勒索者向上级该管地方官厅或农商部禀诉，以便“尽法惩办，藉警官邪而维商政。 ”^[267]注册费用方面，比较1913年6月《公司注册暂行章程》、1914年7月《公司注册规则》及1923年5月《修正公司注册规则》，可见这样几个趋势：其一，分类及分级渐趋细致；其二，企业资本有增多之势；其三，资本越多，注册费用所占比重越小；其四，呈多一少一多态势，因企业由收费少而发展增多，收费随之提高。但以收费较少的规则执行时间较长，也是提倡鼓励较为受重视和得力的时期。^[268]

北洋政府规定地下矿藏皆为国有，不同于一般工商业，但也准许民办。从《矿业条例》、 《矿业注册条例》及其施行细则看，它改变了前清《矿务章程》的宗旨，表现出轻地主之权而重矿商的利益与优先权。对于金银铜铁煤等第一类矿，“无论地面业主与非地面业主，应以呈请矿业权在先者，有优先取得矿业权之权” ；水晶、石棉、石膏、大理石等第二类矿，虽“地面业主有优先取得矿业权之权，但地面业主声明不愿取得矿业权，或注册一年以后尚未开工者” ，“得另准他人取得其矿业权” 。矿区若占用他人之土地，只需“给予相当之赔偿金” 。 《矿业条例》还取消了《矿业章程》规定的矿商对政府占余利二点五成的“报效”金，矿产税则由原来的3%、5%、10%，降低到按产地平均市价的1%～1．5%。矿业法规的颁行，解除了封建土地所有制对矿业发展的阻力，起到了鼓励商民投资矿业的积极作用。

公司、商人则例，包括渐趋完备的注册制度，是政府鼓励倡导兴办企业的政策体现，促使了民国早年大量公司企业的集股创办和注册登记，形成“一时工商界踊跃欢忭，咸谓振兴实业在此一举。不几年而大公司大工厂接踵而起”的局面。以法制建设方式表现的鼓励倡导和规范作用，对于中国近代（股份）企业制度的形成和规范化，有其重大而深远的意义。

第二，确立保息、专利、示范与奖励制度。

1914年1月2日和8日，张謇向国务院提议保息法案和奖励工商业法案，指出对于民营业的“奖励之道，盖有种种，应时势之要求而又为中央政府财力之所能及者，莫如保息。保息之法，需费无多而收效甚大。 ”对民营业与国家财政均大有益处。当时“吾国利率常在六厘以上，银行钱庄定期贷付之款，有多至九厘或一分以上者。各种公司招股，有定为官利七厘或八厘者” ，为“祛除企业者障碍，消释投资者疑沮” ，应由国家给予公司以4厘的保息津贴，作为政府应尽的提倡实业的责任。^[269]数日后袁世凯批令将保息率定为甲种6厘，即6%，乙种5厘，即5%。 《公司保息条例》正式出台。具体执行的办法是，首先由政府拨存公债票2000万元作为保息基金，每年用其利息借助予甲、乙两种公司，作为公司的股本保证其获得利息。甲种公司为棉织、毛织、制铁业等类，乙种为制丝、制茶、制糖业类。呈请保息的公司资本实收额必须分别在70万元与20万元以上。保息期为新办公司开机制造始3年，从第6年起每年按所领保息金总额的1/24逐年摊还。条例还规定，被保息公司非实有盈余时，不得于保息定率外分派官利。

同样是出于吸引和维护实业投资的目的，保息制度与盛行于清末的官利制度，有着很大的不同。官利是企业经营者不论其营业盈亏，都必须支付给企业股东的一般在8%以上的股息。 “这样，股东对于公司的关系，并不是单纯的企业投资人，而是投资人又兼债权人。 ”官利的利率依当时当地高利贷利率而定，“产业利润成为借贷利息以上的余额” 。^[270]保息条例的制定，则正是针对民办公司因官利而3年无利可图的遗留问题。两者最大的不同在于政府的介入和它所担任的角色。政府主动的补助保息，目的在于使财政收入的增加如同“源头活水来” 。同时保息有抵消企业因官利而不堪重负的作用，是提倡奖助实业的切实良方。虽然仅一保息条例并不能根本改变近代中国“商大于工” 、高利贷资本统治投资市场从而投机盛行的局面，但是毕竟保息金作为无息的股本为一些行业企业注入了血液，宽松的摊还条件使它能继而转化为新办企业相当于借贷利息额一大半的产业利润。当民国初年官利制度逐渐取消后，保息方法更有助于端正股东作为企业投资者的关系，有利于近代企业的正常经营。保息和官利两种制度，一利一害，是显而易见的。

1912年12月5日颁布的《暂行工艺品奖励章程》，规定“工艺上之物品及方法首先发明及改良者，得呈请专利” ，对发明或改良的制造品即工艺品给予5年的保护期。据统计，从1913年5月至1916年3月，农商部办理专利34件。^[271]这种专利和晚清实行的封建性垄断的设厂专利是截然不同的。对于封建垄断性的专利，政府基本上未予支持。湖南华昌纯锑炼厂在前清购置法国机器仿其炼法，当时立案专利25年。民国成立后在各省渐次取消此种专利的情况下，因杨度等人的上下活动，仍得以在工商部立案专利10年，无论何种机器与新法，一概不准在省内设厂制炼。1913年初，此举在湖南招致强烈反对，该省矿商迅速集股100万元，另设炼炉专用英国炼法，组织新公司具呈都督及实业司立案；同时由湘督及实业司长呈请工商部取消原案，“民国正宜提倡实业，许人民营业上自由竞争，断无此一人垄断而抛弃全省权利之理。 ”但是，工商部对新公司的成立迟迟未予批准立案，又在湖南各界引起公愤。^[272]后因新设炼锑公司在湖南陆续兴起，“华昌公司专利权因此无形丧失” 。^[273]从这一案例上看，工商部是能够依据《暂行工艺品奖励章程》而有所为和有所不为的。1915年周学熙、李士伟等人创办华新纺织公司，向农商部呈请在直隶、山东、河南3省设厂专利权30年，此举“外间啧有烦言” 。^[274]10月29日《申报》转引北京《国民公报》一文，揭露华新公司呈请过程中，种种非正常程序的内幕，还历数周学熙兄弟在实业过程中凭借官位谋取特权的所作所为。指出此举“其用意（在）摧残民业，独享厚利，处心积虑已非一日” 。该文进而表示，“国家对于纺织业之保护自为当然应有之事，考诸各国成例，或对于若干资本以上者为若何之保护，或对于若干机锤以上者为若何之奖励，从未闻有对于一公司为单独之奖励，而不许他公司之同享，且更进一步不准他公司之存在者；保护方法各国虽种种不同，然亦未闻有划全国为若干之区域，一公司得专利于三省，使一国之内四分五裂彼疆此界者。资本则是保息矣，货物材料则免税矣，且免运费矣，更得专利三十年，以开各国未有之先例” 。 “诸公藉官权以图私利，自谋则优矣，其如国家何？ ”斥责与说理兼而有之，在南北舆论界造成一定影响。在这种情况下，“反对最烈”的农商部认为，“该公司章程明设限制，与现政府提倡实业之宗旨难免背道而驰” 。^[275]且“直鲁豫三省旧设此项工厂尚属不多，不应限制经营，致阻进步，所请碍难照准。 ”^[276]结果，华新公司不得不撤回该项专利要求。

《暂行工艺品奖励章程》的颁布与实行，表明近代专利制度在政府政策与社会意识趋于明晰与一致的过程中，逐渐地得以确立。

多年经办实业的经历使张謇深切地认识到，中国“农的种植，工的技术，商的运售，都有待于改进、发展的讲求和试验。而这种责任政府应负起来，从试验上竖起一个可以做人民效法的榜样” 。^[277]他担任农商总长期间，陆续建立起商品陈列所、工业试验所、工商访问所、工艺传习所、权度制造所、权度检定所等试验和示范机构。常设的商品陈列所负责向国人展示本国工业制造品的优新品种，不定期举办大型国货展览会，以广见闻，通情况，并提高国人振兴工商的志趣；工业试验所职掌工业分析试验及鉴定事务，同时应工商业者的请求派员到企业予以技术等方面的指导；工商访问所负责调查国内工商业状况及海外贸易情形，接受业者的访问并提供事务及技术性的指导，还负责介绍各种最近商事消息，研究商业的公共利害，以利于商品拓宽销路及商业兴革。1915年6月，农商部拟定劝业委员会章程40余条，以商品陈列所联合工业试验所及工商访问所，组成劝业委员会，旨在促进国内工商及外贸的振兴和发展。此外，由部设立棉、糖、林、牧等试验场的计划，也在实施之中。原定共11所，后因经费短缺而先行试办8所，分别为第一（河北正定）、第二（江苏南通）、第三（湖北武昌）棉业试验场；第一（直隶张家口外东牛群地方）、第二（京西门头村）、第三（安徽凤阳、江苏盱眙两县间的石门山）种畜试验场及林艺试验场（北京天坛）和林业试验场（山东长清）。

劝业委员会各所及各种试验场的设立，对提倡实业，交流商情，研究新产品，改良和引进农工商各业先进经验技术与品种，起了示范的作用，产生了一定的可资考鉴的实效。

民初政府先后公布《农商部奖章规则》（ 1915年7月）及《农商部奖励实业办法》（ 1917年4月）等规定，主要是对经营实业成绩显著的个人和团体给予荣誉奖励。 “奖章规则”的奖励范围为：①建设工厂制造重要商品者，其资本金在5万元以上，营业继续满3年以上。②经营直接输出贸易者，其每年货价总额在10万元以上，营业继续满3年以上。③承垦大宗荒地依限或提前竣垦者，其竣垦亩数在3000亩以上。④发明或改良各种便利实用之工艺品者，视其种类有一二特色以上。⑤开采大宗矿产纯用本国资本者，其每年矿产税额在2000元以上。⑥从事公海渔业者，其汽船吨数在5000吨以上，帆船吨数在30吨以上，营业继续满3年以上。⑦捐款或募款设立商品、农产、水产等陈列所，农事、林艺、畜牧等试验场，实业补习学校及其他与此相类之事业者，捐款在1000元以上，募款在5000元以上，事业继续满1年以上。⑧办理商会或农会固有之职务，确有裨益于农工商各界者，其经办满3年以上。 ^[278]

可以看出，奖励的对象偏重于中小商人，比之清末赏戴花翎等奖励措施的可望难及的高标准大有改进。既鼓励了创办新企业和开发新产品，同时广泛涉及农商工矿牧渔外贸及实业教育、实业团体等各个方面，有利于造成重工商兴实业的社会风气。

“奖励实业办法”的公布正值欧战期间，可以看作前者的强调与补充，而其重点则在于振兴国货、替代洋货，补救市场货源的急性短缺并加强对外贸易。其5条办法为：①每年能将国货运往外国销至10万元以上，而营业时期继续已逾3年者，给予一等奖章。②设立工厂资本在5万元以上，营业确有成效者，给予二等奖章。③发明有实用之物品或器械，给予三等奖章。④以中国资本发起开矿、放垦、渔牧等实业，及提倡设立实业学校者得体察情形，分别给予奖状。⑤商会农会能实心提倡商务或农业，著有成绩者，得体察情形，分别给予奖章。 ^[279]

上述两项基本奖励规则与办法之外，尚有《暂行工艺品奖励章程》、《植棉制糖牧羊奖励条例》、 《造林奖励条例》、 《奖励国货办法》（ 1924年4月） ^[280]等单项奖励办法。其给奖形式，也不限于名誉奖励，而是营业上给予执照许其专卖的奖励方法，与给予奖金的方法同时并举。1914年11月，由农商部呈请经袁世凯批准，对11家成绩显著的工厂颁给匾额和褒状，以示鼓励和提倡。

第三，鼓励垦荒，规划水利，奖励植棉、制糖、牧羊、造林、捕鱼等农副业生产。

垦殖问题关乎国安民利，在民初实业热潮中得到充分的重视，涌现出一批致力于垦殖的团体，有关垦殖的建议也层出不穷。张謇早年从事于垦牧，对荒地的大量存在以及如何鼓励承垦以开辟地利，有深切的认识。由他主持考察制定的《国有荒地承垦条例》和《边荒承垦条例》，规定“国有荒地范围为江河湖海涂滩地、草地或树林地，新涨的或旧废无主未经开垦的，以及平原、高原山地、干地、湿地” ，边荒的范围为“直隶边墙外，奉天东北边界，吉林、黑龙江、川滇等边界，陕西、甘肃、山西、新疆、广东等省边墙外” ，属此范围的草原地、树林地或沙积地。除政府有特别用途外，均许民间依法承垦。为鼓励垦荒以发达农业，政府予承垦者以优惠的地价。如能提前竣垦，则又将地价减少三至六成。农商部还根据中国南北地区差异较大的情况，明定各边远省份可据情自行编定承垦章程，报部核准施行。此举促使了《黑龙江招垦规则》、 《吉林全省放荒规则》、 《黑龙江放荒规则》、 《绥远清理地亩章程》、 《奉天试办山荒章程》等切合具体情况的地方性法规的出台。

与工业、商业的示范制度相应，农业方面也设立了中央及各省农事试验场，提倡科学种田；在颁布选取良种方法、推广和改良蚕丝、改良茶产，^[281]及防治病虫害方面做了一定的努力。张謇执掌农商部期间兼任全国水利局总裁，在全国筹设河海工程测绘养成所，并力谋筹借美款，修浚淮河，“冀以治淮为全国水利之先导” 。^[282]1915年夏全国水患成灾，暴露出“视水利为可重可轻”的隐忧。张謇力主救灾与治水并重，重申在各省设立水利分局等机构刻不容缓。^[283]帝制议起，张謇请假南归时依然请求兼任全国水利局副总裁。他个人对水利事业的重视，是值得称道的。

“农产品为各种制造品之原料，不有以增殖之，则工商业之发展，永无可望” 。^[284]基于这种认识，张謇提出了“棉铁主义”的号召，将保育主义移之于与工业发展密切相关的农副业生产。 《植棉制糖牧羊奖励条例》奖励对农产、畜牧的扩充和改良。规定：凡扩充植棉者，每亩奖银2角，凡改良种植者每亩奖银3角；凡种植制糖原料，蔗田每亩补助蔗苗银3角，肥料银6角，甜菜田每亩补助甜菜银1角，肥料银3角；凡牧场改良羊种者，每百头奖银30元。条例还着重棉花、甜菜及甘蔗种的改良，要求引进国外的优良品种。

鉴于各地滥伐树木“随地自为风气”的现象，《森林法》及其施行细则规定了国有森林的范围和权利，同时规划在黄河、长江、珠江上游地区营造保安林。 《造林奖励条例》明定对造林有成绩者，依其造林面积及成活年限，分别核给四至一等奖章，最高者可由部呈请大总统特别给奖，而经营特种林业作用重大者则由部按面积株数，核给一定的奖金作为补助。树种的扩充及林业试验场也有可供考鉴的实绩。张謇在任期间由农商部呈请批准，确定自1916年始每年清明节为“植树节” ，以期形成一种风气。

第四，提倡国货，裁厘减税，鼓励出口。

国货在国民心中的地位，是衡量民族经济兴衰的尺度。民国伊始，服制问题的讨论首先为此提供了一个有力的宣传。建言者所主张的民国服制虽五花八门、人言言殊，但无一不主张抑制舶来品的衣料，南京临时政府也“劝导冠服须用国货” 。在首届全国工商会议上，维持国货的诸提案有很多建议，其中的共识则是此举端赖“政府有提倡奖励之实心” 。

1914年帝国主义列强间爆发战争，对中国经济的影响首先是入口锐减、出口呆滞，各商埠一片短缺与萧条，商工业损失惨重。然而欧战也成为民国政府致力于提倡国货，同时也是全国性国货运动的突出背景。1914年12月5日，农商部向各省发出长篇通饬，指出欧战“未始非工商发达之转机。凡各省种种实业，俱应切实整顿，所有大小工厂悉予竭力维持。一面趁外货入口稀少之时，改良土货仿造外货” ，挽回利权，强调“通商惠工，在此一举” 。并附“维持工厂办法大纲七条” ，凡糖类、瓷造、麦粉、纸张、文具、罐头食物、玻璃、线织衫袜、肥皂、蜡烛、棉毛织物等制造厂家，均在应行维持之列。该大纲责令各地方长官在抵押贷款、产品改良、运输费用、拓展销路等方面提供条件并给予补助，并向地方公私团体介绍上述工厂所产国货以供购用，将足抵外货的精良产品送部考验，以资奖励。^[285]1917年8月农商部又通令各地，“嗣后所有公共机关日用消耗各品，除特种无国货可代用者外，务请专购国货以示提倡” 。^[286]1924年4月农商部更将《发明品奖励办法》三项通知各省实业厅，对新发明的国货制品给予奖励金。^[287]

除设立全国性商品陈列所及通令各省定期举办国货的展示、研究外，民初政府还开办国货展览会，并参加国际性的博览会。自民国元年3月收到美国政府举办巴拿马博览会的通知后，农商部即订立《外国博览会中国出品简章》，并为参赛物品的征集、运输提供便利。巴拿马博览会于1915年1月开幕，中国有18个省提供物品赴展，共获大奖57个，名誉优奖74个，金牌258枚，银牌337枚，铜牌258枚，奖状277份，总共获奖1211项，大奖及优奖在25个参赛国中居首位。^[288]随后农商部于1915年10月又在北京召开国货展览会。^[289]参展的出品和售品一律豁免税厘，轮船、铁路运费按七折支付，从而扩大了展览会的展示面。特设物产品评会为10万件展品选优评奖，评选出了一批名实相符的国货精品，^[290]较之1910年中国第一次博览会——南京南洋劝业会大有改进。民初政府还组织参加了日本大正博览会及法国、意大利等国主办的国际博览会。与此同时，在全国范围内兴起了一场提倡国货、抵制洋货的社会运动。这一爱国运动，至1919年五四时期走向高潮。

农商部在提倡国货方面虽然做了一系列的努力，但是就当时本国经济而言，对实业倡办、奖励和补助的同时，去除厘金苛税的痼疾乃是当务之急。为此农商部也做了一些努力。 “由土布免税入手试办，以次推及其他” ，^[291]其后陆续出台的裁厘减税规定有：①机械制西式货物之输出外国者，免除一切税厘。②机械制西式货物之运销国内者，于经过第一税局（海关、常关或厘金局）纳一次之正税后，除京师崇文门落地税外，免除一切税厘。③机械制品或货物之正税，或依现行输入税率以纳之，或纳从价5分，由纳税者自由选择，但棉制品照咸丰八年之输出入税率，及光绪二十八年之输入税率以征收之。这样，机制西式货物只要纳一次正税，就可获特别运单，免除除崇文门落地税外的一切税厘，比普通国货课税负担有所减轻，比外国输入品也少了子口税负担；棉制品虽然加算子口税额，但旧税率与现行税率的差额，又是它所减轻的负担。

对于矿业也实行减税。矿业条例规定，矿产税按出产地平均市价纳1%～1．5%，较之前清大为降低；矿区税为开采之地每年每亩纳银3角或1角5分，未开工地照探矿区例每亩每年纳银5分。对于一些特别商品实行更加优惠的税则。如机制面粉、麸皮、监狱出品、教育制造用品等，均免征一切税厘。对于机制西式货物以外的产品特别规定：①手织棉布，减轻出口税并免除内地税厘、50里常关税及贸易税。②由芝罘输出之野蚕丝制品免除出口税。③对于草帽辫及地席，减半征收出口税。④纽带、发网及罐头免除出口税及沿岸贸易税。

此外，对于原料的课税新规定，可见以下实例：①上海制粉工厂所用小麦，至民国十一年四月末止，一律豁免通商港口的关税。②中华民国制糖公司所用原料粗糖，免征落地税。③国产棉花，一律豁免沿岸贸易税。④溥益制糖公司所用原料甜菜，豁免一切税厘。⑤龙烟铁矿公司所用煤炭，豁免一切税厘。^[292]

至1916年4月，已有生产棉布、麻布、水泥、皮革、卷烟等37个行业的179家工厂，不限于特殊制品的64家工厂，及生产火柴、面粉的一般工厂，获准缴纳一次正税后免除崇文门落地税外一切税厘的特殊待遇。 ^[293]目的都在于维持和振兴国货，使之具有抵制洋货及与之公平竞争的税制条件和实力，并鼓励出口。它与以裁撤厘金、减轻出口税、增加输入税、增收消费税、开办所得税、印花税等为主要内容的税制改革，有着密切的关系。

第五，引进外资，吸引侨资。

袁世凯就任民国大总统宣言中，宣称“以开放门户，利用外资，为振兴实业之计” 。由孙、黄、袁共同拟定的8条《内政大纲》也宣布“开放门户，输入外资，兴办铁路矿山，建置钢铁工业” 。首届全国工商会议开幕时，刘揆一演说解决资本问题的政策，表示“拟于腹地则斟酌利用外资，于边地则实行门户开放。苟能事前预定计划，临时妥定条文，于领土主权不生妨害，即借外资营业正自无妨” 。 ^[294]“人才内阁”总理熊希龄宣布政府大政方针，“我国产业幼稚，故宜采保护主义；我国资本缺乏，故又宜采开放主义。斟酌两者之间，则须就各种产业之性质以为衡，若棉若铁若丝若茶若糖，其最宜保护者也；若普通之矿业，其最宜开放者也” 。 ^[295]该内阁农商总长张謇也表示，矿业发展“需本尤重，非用开放主义，无可措手。但使条约正当，权限分明，既借以发展地质之蕴藏，又可以赡贫民之生活。其由钢铁而生之机械铁工厂，亦可听欧美人建设，于工业可省远运之资，于工学尤得实习之地” 。 ^[296]

由此可见，开放门户引进外资，是民国早年政府为振兴实业解决资金短缺问题的基本政策。政府还注意到引资约定的公平正当，避免损害国家主权；在保护幼稚产业的同时实行开放，以利于外资充分为我所用。与此同时，政府外交与实业部门，还为此共同制定了有关洋商的方案，一方面对合法洋商进行保护；另一方面禁止洋商擅入内地，还严禁华商私入外籍以逃避债务。^[297]

1913年12月，张謇在《关于利用外资振兴实业办法给大总统呈文》中，进一步拟定了利用外资的具体办法。主张采用合资、借款、代办三种形式，所办公司营业项目可专一可宽泛；同时规定外资运用必须遵守有关的中国法律，按照公司条例呈验资本，以杜绝掮客之流冒称、虚假的欺诈行为。张謇曾尝试向美国借款导淮，借外资筹建衡量制造所，并促成了《公司条例》颁布后第一家合资公司——中日实业有限公司的章程拟订和注册成立。

自1872年泰国华侨陈启源创办继昌隆缫丝厂，侨商及侨资一直是近代中国经济领域中不容忽视的一支力量，是中国民族资产阶级和民族资本的一个组成部分。因此，民国二年国会选举时，即请海外各埠华侨公推500多名代表来京，组成华侨选举会选出6名参议员，参与议政、管理国家。大总统徐世昌继之发布《保惠侨民》令，通令“各省军民长官于籍隶于该省之侨商，均应设法招徕，随时拊喻，并晓谕国外各中华商会，切实劝导各商，集资回国兴办实业。其已经归国者，尤必悉心保护。务使安居乐业，各泯猜虞” 。^[298]其后，徐世昌在1919年4月给赴南洋考察的“华侨劝慰员”的训令中，也要求“将国内应行兴办银行、航业、铁路、矿产各端及一切实业计划，劝导各侨民集资兴办，并将政府优待侨民共跻利乐之意，详谕周知” 。^[299]1922年1月为侨务局成立而发布的大总统令，和1927年根据大元帅张作霖令拟订的《保育侨民办法》，也都一再重申招徕、优惠和保护华侨回国兴业。据林金枝统计，1912年至1927年华侨投资国内企业数和资本额约占1862年至1949年总量的27．2%和34．5%，并且拥有中南银行、永安纺织公司、新新百货公司等大型企业。^[300]这与民初政府保护归侨及侨资企业的方针政策，不能不有一定的联系。

第六，改革币制，提倡新式金融业。

为改变由清朝延续而来的币制紊乱和芜杂的情况，民初政府特设币制委员会。在国务总理兼财政总长熊希龄与农商总长张謇的组织下，1914年制定出《国币条例》及其施行细则。由政府统一掌握国币的铸发权，开铸新币，规定凡公款收支须用国币，民间债项改以国币单位为计算方法及名称，旧用货币依期收回改铸。银元本位币制度的确立，在统一币制上迈出了一大步，有助于改善民初经济发展的金融环境。其后，北洋政府曾继续试行由银本位向金本位或金汇兑本位制的过渡。并于1918年8月由财政部公布《金券条例》9条，作为改制的准备，但终未能实行。^[301]

发展新式金融业，也是一项重要举措。张謇在实业政见宣言书中所列示的四项方案，法律、税则、奖助之外，尚有“求助于金融”一条。因为“农工商业之能否发展，视乎资金之能否融通” ，所以选择政策，“惟有确定中央银行以为金融基础，又立地方银行以为之辅；励行银行条例，保持民业银业、钱庄、票号之信用；改定币制，增加通货，庶几有实业之可言” 。^[302]财政总长周学熙也呈请倡议创办民国实业银行与农工银行。周意实业银行拟采取官商合办的方式，其2000万元资本分别由中国银行筹集及商股招募各一半。此外，农商部还会同财政部拟定了《劝业银行条例》，以经营实业抵押放款为主。财政部还拟定了《农工银行条例》，主要为农副业生产融通资金。两行之设在民初由周学熙主持实施，成为后来中国实业银行与中国农工银行的前身。对民营新式金融业同样采取了提倡和鼓励的政策，使得民营新式金融业在本期有较大的发展。此外，证券物品交易所、典当业法规的颁定，也具有提倡并规范新式金融业的意义。

第七，改组商会，规范经济社团。

商会是中国资产阶级的团体组织，也是资产阶级及其经济活动获得合法化的标志之一。商会之设始于1903年，有商务总会、分会、分所的分级设置，近于官办性质。民初为改组商会，规范日益增多的工商界民间团体，以适应新的形势要求，北洋政府工商部参照日本商业会议所法，依据本国实情制定了《商会法》（草案）。后农商部在此基础上修订并颁布《商会法》及其施行细则。

《商会法》明确“商会及商会联合会得为法人” ，规定：省设商会联合会，县设商会，县以下的商业繁盛区设事务分所；商会的职务，为“研究促进工商业之方法” ，“调查工商业之状况及统计” ，并进行调处争议等；所有旧商会必须于6个月内按规定改组。人们期待着商会由官方组织向民间团体的转化。

然而商会法的制定与实施过程是颇为艰难的。在制定过程中，农商部就以不能“以商事公断处之名，行商事裁判所之实”为理由，批复否决了江西省商会联合会事务所修订的“商事公断处章程草案”的要求。^[303]继而全国商会联合会第一次大会致张謇呈文，认为“商会系义务团体……对于官厅有义务而无权利，自应重感情而轻仪等” ，反对对于官厅行文程式中用呈及用批、用令的规定，遭到张謇“岂能擅改”的回复。^[304]1915年12月经修改后的《商会法》公布，补充了关于总商会和全国商会联合会的规定，更改了商会组织形式，明确商会的职务、选举、任期、解职、处罚、经费、解散及清算等事项。虽然《商会法》附则规定，设在地方最高行政长官所在地或工商业总汇之各大商埠的原有商务总会，可依法继续办理，其他均须改组或裁撤，但是其施行细则依然严格规定各级商会与各级行政官厅间的行文格式；中央农商部及各级政府对商会有查核及较强的监控权。此后“各地商会纷纷以现商会法不适用，向部呈请暂予变通办理者，无虑数十百起” ，都被农商部以“不得不予维持”为由驳回。^[305]其他如《农会暂行规程》、 《全国农会联合会章程》、 《工商同业公会规则施行办法》、 《修正工商同业公会规则》等，也都含有政府对经济社团予以规范并加以控制的因素。同样，在所有的经济法规与其实施状况之间，在官方意图与商民愿望之间，事实上都存在着差距。

以上是民初经济法规则例所反映的经济政策的若干主要内容。事实当然不止于此。例如在度量衡的统一方面，农商部也初步制定了一些法规。不过没有得到全面实施，这里就不加细述了。

民初政治，以洪宪帝制复辟丑剧的短时上演为界，明显地分为两个时期，即1912年至1916年袁世凯政府时期，和1916年至1927年袁以后各系军阀政府时期，由南北统一后的短时稳定走向连年混战、干戈扰攘。在经济法规的制定方面，袁政府时期为集中与多产期。袁以后时期，除1923年公布《商标法》外，基本上是沿用前期所制定的条例法规，在原有基础上作零星的修正，或拟定一些具体办法作为补充。例如，1917年4月农商部“关于振兴实业奖励办法” ，8月“提倡国货之训令” ，1919年2月财政部“维持土货之训令” ，1924年4月农商部“新发明物品给予奖励金”等。 《票据法》（清末）、《破产法》（民四）和《公司法》（民五）等遗留草案，或数易其稿终无定案，或未经立法机关议决，都未公布实施而一仍其旧。袁以后时期政府部门公报所公布者，多流于琐碎，或限于农商部（农工部）内部官制及“办事规则” ，与前期相比较，在建树或创新方面乏善可陈。