国有铁路建设的两重性

一、国有铁路建设的两重性

国有铁路的建设有两种情况：一是由本国独立自主建成，二是利用外资建造。所谓利用外资又有两种情况：一是中国政府主动举借外债修建，名为利用外资，实行的结果往往反被外资所控制；另一是列强主动贷款给中国政府，甚至强制中国政府接受，名为中国修建铁路，实际是列强借此谋求实现其攫夺到手的路权，扩张其势力。

（一）“利用”外资修建铁路的实质

1.芦汉、汴洛、陇海三路与比利时资本

甲午战争后国有铁路的修建开始于贯穿直隶、河南、湖北三省的芦汉铁路。1895年冬，清政府决定开建“芦汉”作为实施其铁路政策的首着，当即任命此路所经地区两总督——直隶总督王文韶、湖广总督张之洞为督办大臣。王、张二人旋于1896年秋奏准设立“铁路总公司”，并荐举直隶津海关道盛宣怀为铁路大臣，主持敷设。关于筑路经费也向清廷奏准：“按铁路所需总数”，招足商股济用。若“商股不足”，可由总公司“设法借款”。这个“借款”，系指举借外债，但以“商借商还”为原则。⁽¹⁾

中国有可能举借外债以修建芦汉的讯息一经传出，美、英、法、德以及比利时等国的资本家纷起竞逐。他们或要求“合股”，或要求“分利包工”，驻在北京的各该国外交人员，也掺和其中，各为其本国资本势力效劳。比利时银公司（Societe deude des chemins de feren Chine）⁽²⁾采取低调、渐进策略，口口声声“比系小国”，且以“不干预他事”相标榜，只要求给予一些较厚的利息和购料、用人的利益。⁽³⁾清政府从“比系小国”这一事实着眼，也主观臆断它不会像英国那样“随时借端生波”，致成“无穷之患”，决定借用比款。盛宣怀受权与该银公司于1897年4月在武昌与之签订中比芦汉铁路借款草约，规定借额银2000万两，5厘息，“工程均用比匠”，路料除中国“自造外均买比物”；借款未要求国家作保，但要求写明经“国家批准”的字样。

草约一经签订，英、德两国齐声抗议，其驻华使节分别要挟清政府给予补偿。比利时惟恐因此约虽签而复废，“屡催定议”；并策划在“定议”中进行改约谈判，增加借款条件。据此，该银公司改派杜夫尼（Dufourny）作为新任驻华代表，并在与张之洞、盛宣怀商定正约时，借口德国其时正强占胶州，“欧洲传播分割华地”以致影响债票的发行，要求“前合同暂置不论”，改订新合同。

清政府怕其他国家“要挟更甚”，在无可奈何中与比重新“磋商”。终于在1898年6月26日以中比间签订《芦汉铁路比国借款续订详细合同》和《行车合同》各一件结案。⁽⁴⁾

根据上述两件合同规定，不但铁路敷设由比方专任，而且完工之后，也由比利时银公司“选派妥人代为调度经理”。所谓中国国有，实际上已被架空。

盛宣怀在主持敷设芦汉铁路时，鉴于英、德两国向清政府强烈要求合办津镇铁路，俄、英两国又分别获得了修建柳太（柳林至太原）和泽浦（泽州至浦口）两路的权益，认为“中国南北只此客货”，如在芦汉之外，别造一条与之平行的津镇铁路，势必将芦汉铁路原期可得之利分去一半。再造柳太和泽浦或泽襄〔阳〕两线，更将使“芦汉应得之利”“全失”了。于是，在1899年年底，他以“预筹芦汉干路还款并保全支路利益”⁽⁵⁾的理由，奏请并获准修建从开封至洛阳的汴洛铁路作为芦汉干路的支线。比利时银公司闻讯，即以此线为芦汉支线“函请承办”。后因义和团运动兴起，暂被搁置一边。

1902年冬，比利时银公司除了派卢法尔（Rouffare）向盛宣怀重申前请，其本国驻华公使也向外务部要求“咨催”铁路总公司办理。盛宣怀据此与河南巡抚陈夔龙向清廷奏陈经过，认为“自应从速兴办”。⁽⁶⁾1903年11月12日，中、比双方由盛宣怀与卢法尔签订了《汴洛铁路借款合同》一件，又《行车合同》一件。除了援芦汉铁路借款成例，以提供贷款掌权修建铁路，在完工后由此公司代管行车，分取余利为条件外，还规定该路如向西安展筑，比公司享有优先“议办”的权益。

1909年，汴洛线完工，当时河南、陕西两省正在筹划商办“洛（阳）潼（关）”和“西（安）潼（关）”两路，比利时又以汴洛借款合同中规定“由河南府接展至西安”，应“先尽比公司”修建，向清政府提出要求，由比公司接办。民国成立以后，又以贷款为诱饵，从袁世凯政府手中取得扩大汴洛为陇海铁路的修建权。只因第一次世界大战旋即发生，比利时本土被德军占领，始不得不暂时中止。中国政府在中国、交通、金城、中南、盐业等银行组团支持下，勉强维持着“在建”的局面。大战一过，比利时又卷土重来。它与荷兰银团联手，于1920年又取得贷款权，继续扩建。截至1927年，西段刚进入陕西境，东段则通至海州了。⁽⁷⁾

2.“沪宁”铁路与英国资本

芦汉铁路既奉旨兴办，张之洞又把目光转向沪宁铁路。1895年年底，他在力陈“芦汉铁路南北贯通兵商兼利”之余，力陈“尚有上海一路，分走江浙，直通金陵一路，关系重而利益多”，也应“亟筹兴造”；计划分四个区段——上海至苏州、苏州至镇江、镇江至江宁和苏州至杭州——依次修建，并建议采取“官商合办”的形式。⁽⁸⁾次年1月，清廷以谕旨命令回任两江总督刘坤一“实力筹办”，但刘态度消极，筹建陷于停顿。

主持芦汉工程的盛宣怀，对张之洞的计划却给予极大的支持。他极力主张速办沪宁路的第一段——苏沪路段。1897年1月，铁路总公司一成立，他就在上海吴淞间先建一段铁路，以此作为待建的苏沪线的开端。

1897年，英商中英公司代表恭佩珥（Campbell）在与比利时银公司竞争贷款芦汉利益受挫转向盛宣怀要“求别样借款”，获得答复：“苏沪随后可商”。英国驻华代办霍必澜（P.L.Warren）据此向总理衙门正式提出要求：请将宁、沪、苏、杭路借英款来修建。⁽⁹⁾清政府看准英国的用心在“垂涎”长江流域的各种权益，迟迟不敢答复。英国公使窦纳乐（C.M.Mac－Donald）亲往总理衙门责问：“俄、德、法、美办中国铁路，英独向隅，实不甘心”，强硬要求：“自沪至宁铁路”，必须由英国公司“专办”，挟制清政府必须借用英款，修建沪宁线。⁽¹⁰⁾

清政府屈服于英国的外交压力，由总理衙门责成盛宣怀与英国怡和洋行于1898年5月13日签订沪宁借款草合同一件。当时英国正在南非发动殖民战争；战争一结束，英国以卸任驻沪总领事璧利南（B.Brenan）作为中英公司代表来华，要求改订沪宁铁路详细合同；结果在当年7月正式签订了借款合同。接着，该公司滥用“承办”特权，不单径派英人格林森（A.H.Collinson）为工程师包揽铁路建筑工程，工成后又参与对该路的管理经营，并把铁路总公司原拨官款建成的上海—吴淞间铁路作为沪宁的支线加以兼并。

3.柳太、正太铁路与俄、法资本

柳太、正太实为一路，只是名称不同。正，指直隶正定府，柳，指正定府境的柳林堡，太，指山西太原。早在1889年，张之洞向清廷奏陈先建腹省铁路折中，鉴于山西拥有大量煤铁矿藏，认为如果有铁路即可引进机器开采技术，既可“大开三晋之利源”，也可“永塞中华之漏卮”。⁽¹¹⁾1896年，山西巡抚胡聘之在清政府制定铁路政策后，推演张氏的原有主张，向清廷奏准开办一条从太原到正定的铁路，与芦汉线相接并作为它的一条支路。关于所需经费，他认为“若专恃本省集股，断难有成”，应“设立公司”，“准归商自借洋款”，“商借商办”。清廷肯定这一建议，命令胡聘之即行“妥筹办理”。⁽¹²⁾

俄国其时正谋以铁路作为“和平征服”中国的一种手段，除了在中国的东北地区活动以外，还渴望有朝一日从其本土越境至新疆，插入华北大地，以增强其势力和影响。他得悉中国有建正太路的讯息，预计这条铁路“一经开筑”，肯定会有再从太原府西展，构成“经陕、甘、新疆连接俄界”的一条铁路；而东向展延，又可以与“借地筑路”的“东省铁路”即中东铁路遥相呼应，一北一南，形成“包围北京”的态势。因此，由道胜银行出面物色了“劣迹素著”的山西商务局职员方孝杰供其驱使，商定由他向道胜银行借银680万两来承修此路。而胡聘之贸然同意，更激起三晋人民的公愤，纷纷上奏清廷，揭露方孝杰的丑行和胡聘之的失职，坚决要求“停借”俄款。⁽¹³⁾

总理衙门在俄国公使的压力下，竟不顾民意，认为“合同业经山西巡抚批准，断难更改”，于1898年5月与之另订《柳太铁路借款合同》，第二年11月得到清廷的批准。1902年将柳林堡改为正定，签订了《正太铁路借款详细合同》（借款为4000万法郎）。合同订立不久，道胜银行托词“银行办路，名实不符”，又私授法国银公司承办。于是，正太铁路又转到法国资本手里。

4.关内外铁路与英国资本

关内外铁路是由中国自己最早自建的唐胥铁路逐段延展而成的。截至1894年甲午战争时，它已北起山海关外的中后所，南至北洋重镇天津。中国自主权一直未失。

关外段筑至中后所，以中日战争而被迫停工。战争一结束，清政府决定复工，先从南端起，即修建天津至芦沟桥的“津芦”段，1897年6月建成通车。接着，清政府在英籍工程师金达（C.W.Kindar）的建议下，接修中后所至新民屯的铁路以及从该线沟帮子站到营口的支线。

中日《马关条约》一签订，英国预见到俄国对我东北地区的野心，为谋防止俄国独霸东北局面的出现，亟图投资修建中国往关外展筑的铁路以伸张自己的势力。在此形势下，怡和洋行禀呈总理衙门，要求“承办”山海关外续修铁路的工程，并觊觎让与“经营铁路之权”。⁽¹⁴⁾清政府碍于俄国的嫉视，担心引起外交纠纷，暂时搁置起来，没有答应。

第二年，津芦段行将完工，英国驻华公使指示金达，竭力怂恿清政府接修关外段。此时清政府以既让与俄国在东北地区敷设铁路的特权，反过来企图借英国势力牵制俄国，也有意于从中后所按原定线路往北展筑。汇丰银行在英国驻华使馆调度下，当即主动向清政府表示，愿意提供为筑此路所需的贷款。俄国驻华公使巴布罗福（A.И.Пвлов）即照会总理衙门抗议：“此工为俄国之要，修造之时必不能置俄人于度外，应先与俄国相商”，并要求免去金达职务，改用俄籍工程师和“借用俄国款项”来修建。⁽¹⁵⁾英国公使则针锋相对，声称：“除非认为山海关向北延展的铁路是一条俄国的铁路，俄国便没有理由反对中国政府雇佣它所愿意的任何一个国籍的工程师。”⁽¹⁶⁾接着，英、俄双方背着中国在圣彼得堡进行划分在华建筑铁路地区范围的谈判。在此期间，英国外相沙士伯利（Salisbury）约晤中国公使说：“俄国没有任何权利抗议汇丰银行”为建筑此路而提供的贷款，并“坚决建议中国将俄国政府的抗议置诸不理”。⁽¹⁷⁾汇丰银行则接受一种“劝告”：不要“因为顾惜小费，或要求过多以致影响”这笔对华贷款的成立。俄国终斗不过英国，在双方私自达成以长城为界，以北归俄、以南归英的筑路范围的同时作出妥协，以这一拟建线路“应认为中国永远产业，无论何国，不得借端侵占”⁽¹⁸⁾为条件，默认由英国提供贷款来修建，中、英之间于是在1898年10月10日正式签订《关内外铁路借款合同》。⁽¹⁹⁾英国凭此借款合同中某些条款的规定，在事实上不只是限于控制经营用此项借款所修建的路段，而且包括了原由官款修建的天津至中后所段和基本上拨官款修成的天津至芦沟桥的整条关内外铁路。

5.粤汉铁路与美国及国际银团资本

1897年，湘、鄂、粤三省绅商向地方当局力陈“中国幅员广远，南北相距万里，恃大海以通风气。今海军既无力能兴，设有外变消息，中段隔若异域，呼应不灵”，要求速修从汉口至广州的粤汉这一南干铁路。⁽²⁰⁾接着，曾任山东布政使的湘绅汤聘珍向湖南巡抚陈宝箴呈请创立湘粤铁路公司，公举时署臬司的黄遵宪为总办，策划由民间“集股开办”。⁽²¹⁾湖广总督张之洞电告陈宝箴“章程不可不贯通，纲领不可不划一”，“不脱〔铁路〕总公司，方无窒碍”；并旋与王文韶、盛宣怀向清廷会奏请准，决定“由湘、鄂、粤三省绅商自行承办”，“归总公司总其纲领”。⁽²²⁾

张之洞等考虑到国内集资能力“有限”，“难于展布”，设想在“权利不失”条件下，借用外资来修建。但认为“英及法、德无论何国承办，皆有大害”，经过比较认定“非美莫属”。乃致电驻美公使伍廷芳，要他找个愿意提供贷款的合适对象；经过伍廷芳的接洽，决定由美国的合兴公司承担。草约规定“铁路由美公司代建代管”，“工竣归美公司管理，事权同税务司”，但仍受“铁路大臣节制”。合兴公司则接受中国的要求，“三年之内”，“将全路建成”。⁽²³⁾这件草约对中国主权的损害是显而易见的。尽管如此，合兴公司并不严肃将事，从一开始即屡屡违约。借款签订之后，合兴公司毫无动静；几经督促才派出工程师来华测勘线路。接着，又以预计建筑费不够，要求增加。为此，又由伍廷芳再次磋商，于1900年7月13日与之签订借款《续约》一件。接着，合兴公司开始在美国发售债票，购者又不甚踊跃。公司经理乃“亲往欧洲暗中招股”，被比利时购去2/3，使股权暗移，引起湘、鄂、粤三省人民的警惕，纷纷要求废约自办。⁽²⁴⁾最后终于1908年订立《收回粤汉铁路美国合兴公司售让合同》予以赎回，由三省自办。

为筹措这笔赎回的“偿费”，张之洞又转而请英国驻汉口领事法磊斯（E.Fraser）出面向港英当局借款英金110万镑，从而又形成“美去英来”的局面。并且播下最后落入以英国为首的四国银团手里的种子。

1911年5月，清政府不顾民情民意，在英、美、德、法四国的外交压力下，宣布“干路国有”政策；与该四国银团组成的国际银团签订了《湖北、湖南两省境内粤汉，湖北省境内川汉铁路借款合同》，⁽²⁵⁾使国际银团的势力渗入粤汉铁路合法化，引起了全国人民的反对，也敲响了清王朝自己的丧钟。

辛亥革命后，民国的北洋政府继承清王朝的衣钵，发布“统一路政”政令；几乎在撤销川、湘、鄂三省自办铁路的同时，又设置汉粤川铁路局，准备修建上述线路。国际银团也派出各自的工程师分据各段要津，准备动手。世界大战一起，在经费、材料无以为继的情况下，相继退出。这时作为铁路局的会办兼总工程师的詹天佑决计中国独立自办，就款计工，建成武昌至长沙的湘鄂段，⁽²⁶⁾为中国自建铁路留下又一可贵的篇章。

6.道清铁路与英国资本

英国福公司擅自修建道清铁路，在第一篇中已经述及。1905年福公司经营失败，濒于倒闭。它要求中国出价70万镑收买这条铁路。清政府屈从其意旨，与之签订合同，把名曰道清，实际上只从道口修到柏山的半截子铁路收买下来。第二年，清政府在英国公使的压力下，又向福公司举借10万镑，展筑柏山至清化段。整条道清铁路算是买回来了。

可是，由于这两次因买路而形成的借款合同，规定了借款期内铁路由福公司全权经营，这样，清政府只徒然拥有铁路所有权的虚名，经营实权则完全操在福公司的手里。

1916年7月起，北洋政府在英国公使催逼下，又续借英款修了一段清化至陈庄的铁路，它的全长不过13公里。

7.津镇、津浦铁路与英、德资本

连接天津、浦口的津浦铁路是由津镇铁路衍变而来，因为南端终点由原来的镇江改为浦口。

这条铁路在甲午战争以前，清廷早已议及。甲午战后，容闳建议总理衙门“借力于美”。德国则以此路必将经过山东，照会总理衙门，声称：“无论何人不能在山东另造铁路”。旋对英国“承办”津镇，再度提出抗议，并以“中德交谊就此中止”相恫吓。⁽²⁷⁾

英国考虑了列强在华力量的对比，认为解决这个问题，最好是由“英、德两国资本共同建筑该线”。“如果德国希望特别规定通过山东省部分的铁路由德国资本建筑，而其余的归英国建筑”，“只要对行车权力和全线运价率作出明白的规定”，英国并不“强烈反对”。⁽²⁸⁾德国心领意会，即训令其驻华公使海靖（Herr von Heyking）与英国公使窦纳乐于1898年9月10日同时分别照会总理衙门，表示：“最好的安排是由英、德两国辛迪加共同建筑”这条铁路。⁽²⁹⁾在英、德两国公使轮番施加外交压力下，总署以“势难阻止”，只得照办，并决定派许景澄、张翼为津镇铁路督办和会办，于1899年与之订立一件草合同。“所有造路及行车一切事宜，悉照芦汉路办法”。⁽³⁰⁾

义和团运动风暴一过，德国驻华代理公使葛尔士（Goltz）于1902年8月照会总理衙门，要求按照草合同迅速开议改订正合同，以便“立即开工”。第二年5月，英国代理公使焘讷理（R.G.Townley）继起要求“速行商妥”津镇正合同。其时，国内正兴起轰轰烈烈的收回利权运动，为防止激起民间的反对，合同中将造路与借款分为两事。拖延了近3年的时间，最后在1908年1月13日完成了《天津浦口铁路借款合同》的签订手续。合同规定借款额为500万镑，其中，英国占37%，德国占63%。尽管合同规定：“此铁路建造工程以及管理一切之权全归中国国家办理。中国国家选用公司认可之德、英总工程师各一人”。“此两总工程师须听命于总办或其代办”。⁽³¹⁾但日后事实表明，这不过是徒具虚文。因为后来外籍总工程师在工程中既专擅一切，成路后改聘的两国人员又占据路局的关键性职位。行车大权仍被英、德两国掌握。

8.广九铁路和英国资本

广九铁路在甲午战争以前，也早有酝酿。1890年，广东人候补知府衔易学灏鉴于中国自办的津沽铁路“已有成效”，具呈两广总督李瀚章，要求仿照津沽成例，由“商人凑集股份”，分三段修建广州至深水埔（今深圳附近）的铁路。他以深水埔与“香港仅隔一海”，在此“开设埠头，以作各洋船出入运货停顿之所”，“既可分香港利权，遇事又便于援应”。这个设想未被清政府接受。李瀚章虽咨请“总署”转奏，但没有下文。⁽³²⁾

英国攫取了粤汉铁路的优先投资权后，针对广东地方人士正拟筹办从广州起循东江右岸的铁路，要求清政府“借英资”，“用英人”兴造广九铁路，建成后由英国“执管”。这激起广东人民的极大愤慨和坚决反对，而清政府屈服于英国的压力，却于1907年3月与英国签订了广九铁路借款150万镑的合同。接着，广九铁路分英段（35.8公里）、华段（142.8公里）开工修建，以深圳为华英两段交界之处。除英段由英国自修外，华段则以英国强制中国接受的贷款作为经费，于1907年动工，两段在1911年约略同时完工。广九虽然建成，但中国却要遵守“亦不另建一路，以夺本路利益”的约定。⁽³³⁾使英国后来得以“挟持”广东全省路政。

9.沪杭甬路与英国资本

1898年10月，盛宣怀曾与代表中英公司的怡和洋行签订了一份借款草合同，准备修建连接上海、杭州至宁波的沪杭甬铁路，但迟迟没有进行。

1905年，苏、浙两省人民正在筹办沪杭甬路，英国驻华公使萨道义（E.M.Satow）却照会外务部要求商定正约，对筹建沪杭甬铁路横加干涉。⁽³⁴⁾两省人民极为愤慨，连电外务部拒绝承认当年清廷同英商成立的草合同，并且自己创设浙路公司和苏路公司，集股自办。经历了3年的往返交涉，最后清政府在英国的压力下，不顾舆情，于1908年3月6日与中英公司订立了《沪杭甬铁路借款合同》，借款额150万镑，并将借款留存于邮传部中，在浙、苏两路分别收归国有时，把为筑路的名义举借之款，转供作收赎已成的苏、浙两路之用。

（二）自主建设铁路的进展

在这一期间，中央和地方也主动倡议修建了一些铁路。如盛宣怀作为汉阳铁厂督办于1896年接受清廷任命作为督办铁路大臣，为保障该厂燃料的供给，在决定开采萍乡煤矿的同时，兴建了全长44公里的萍（乡）株（洲）铁路，第二年完工。两江总督端方以沪宁路设站于南京下关，与南京城内仍有一段距离，拨督署库款修建一条长14.4公里的宁省铁路，作为联系线。然不久即为沪宁路兼并。黑龙江省当局在中东铁路完成后，以其齐齐哈尔车站实际设于距齐齐哈尔尚有约30公里的昂昂溪，于1908年拨官款修建了全长28公里的齐昂线路（事实上当时受俄方阻挠，此线北端并非止于昂昂溪，而是中止于距昂昂溪不远的红旗子屯。几年后才与中东铁路的齐齐哈尔即昂昂溪站相连接）。1922年，奉系军阀张作霖与直系混战失败，退踞关外，宣布东三省自治。从1924年起，先后修建了奉（天）海（龙）、洮（安）昂（昂溪）、洮（安）索（伦）、齐（齐哈尔）克（山）和吉（林）海（龙）等线。虽然这些铁路着手修建，是经与日本驻奉天领事“商办”，而且工程交由“满铁……承办”，毕竟还是自建的线路。但是，所有这些线路都很短，在中国铁路业中都不占重要位置。

值得提出的中国自主自力创设的重要铁路干线，只有在詹天佑主持下建成的“京张”铁路一条。

张家口历来被称为“南北互市通衢”，又是截至20世纪初已有近200年历史的中俄陆路贸易的要冲，从北京敷设一条铁路到张家口，足以密切华北与塞外包括内外蒙古的联系，不只是在经济上而且在政治、军事上都具有重要的战略意义。

英、俄两国争霸中国，在19世纪末擅自约定以长城为界，把界南、界北，分别划定为各自的势力范围，都企图插手此间铁路的修建。英国趁日俄战争中俄国失败、在华势力有所削弱之机，同意清政府的要求，允许中国从关内外铁路的余利中，年拨银100万两充作开办京张路工的经费。清政府采纳直隶总督兼督办关内外铁路大臣袁世凯的建议，于1905年5月决定修建。为避免发生纠纷，又决定“此路即作为中国筹款自修之路，亦不用洋工程师经理”。⁽³⁵⁾詹天佑在同月受命对拟筑的线路着手测量，此时别有用心的外籍人士和国外报刊，散布流言，断言中国决不可能自力完成此线的敷设，还以造这条铁路的中国工程师“尚未出生”相奚落。⁽³⁶⁾袁世凯获得这些讯息，对筹款自修究竟能否修成，心里也没有一个准“底”。他约见詹天佑问及这点，詹答称：“我们中国人能够修筑此项工程”。⁽³⁷⁾此话坚定了袁世凯和清政府的信心，使此路的自主建筑的决策得以坚持执行。⁽³⁸⁾

京张全线首段（丰台至南口）、终段（岔道城至张家口）地势平坦，中段（南口至岔道城）则“中隔高山峻岭，石工最多”，“路险工艰”，为当年“他处所未有”。詹天佑受命“一意经营”，罗致国中当时杰出的工程技术人员设计工程，并充分发挥全路职工的积极性，以“不怕难，忘其难”的坚定意志，于1905年10月正式动工，1907年9月提前完成全路工程。

京张铁路开工后，蒙古王公博迪苏于1906年奏请日后接修张家口至库伦铁路。第二年，库伦办事大臣延祉重申前请，清政府以线路过长，沿途人烟稀少，暂予缓办。但鉴于绥远为西北重镇，黄河河套又是农业发达地区，决定从张家口展筑到绥远。1909年10月动工修建，到1912年通车至阳高，1914年至大同，1916年“京张”、“张绥”并称京绥线，直到1921年才完成到绥远的工程。又接作至包头铁路，到1923年完工。全线合称“京包”线。其所以工程进展迟滞，固由于此时国内政局动荡，也由于经费难筹。为此连续募集内债，以应急需。但是，当1918年7月发行第五次债券，却被早就蓄意介入的日本趸批购去，⁽³⁹⁾因而渗入了日本的势力，使营运管理有损。

国有铁路以及下文即将提到的民业铁路的渐次完工通车，意味着中国的铁路运输这一产业部门的形成及其初步成长。而京张铁路的建成是一个重要的里程碑。这不仅因为该路是在中国有了铁路发展政策以后的首建，也缘于截至当年中国已拥有自建线路2000公里而粗具规模。尔后，到1911年、1927年线路长度分别增至接近5000公里和8000余公里。