现代社会管理理论概述

一、现代社会管理理论概述

（一）“社会管理”的缘起

在西方发达国家，“社会管理”是一个含义丰富的概念。在美国、加拿大和英联邦国家中，并没有一个概念能够与中文的“社会管理”恰好吻合。直译所对应的social administration和social management含义也与“社会管理”有所不同。在上述英语国家中，social management有公共关系的意味，有时特指社会中介组织提供的公关和社会关系管理服务，有时则是社区自主管理的含义。在法语里，社会管理的对应概念为administration societe，与中文的“社会管理”意义接近，但也有一定距离。与中文“社会管理”实际意义较为接近的social administration，是“社会行政”，在西方国家的语境中也并不必然指涉政府的社会管理职能，公共部门、私营部门，乃至第三部门都可以进行有效的社会管理。需要注意的是，西方各国的“社会管理”概念与各国不同的文化传统、政治体制、经济社会发展状况相关，具有各自的特点。英语国家奉行较为温和、较少干预的社会管理传统；欧洲大陆的法国、德国的社会管理与英美国家相比更为严密，行政主义的色彩更为浓厚，因而有社会国家之称。

总结西方发达国家社会事务管理的理论和实践，可以得出以下三点初步的结论：第一，西方国家的社会管理主要指政府力量对独立于政治、经济领域之外的那部分社会公共事务的管理。一方面，这种管理提供其成为国家所必需的基本秩序；另一方面，现代政府社会管理的主要方向是为经济发展和人民生活提供一个稳定良好的社会环境。第二，与公共服务相比较，西方国家的社会管理带有更重的“规制”色彩。这在发达国家整体“服务型政府”的背景下构成了其刚性且必要的职能。第三，这里所说的社会管理职能主要由政府力量来行使，但是越来越多的私营部门和第三部门在获得许可后进入部分社会管理过程。

近20年来，随着公共管理运动和治理—善治理念的深入实践，在社会主体多元化和社会自主管理的背景下，政府已经不再是社会管理的唯一主体，尽管是其中最具有权威性和制度化的主体。除了政府之外，社会管理还需要其他社会主体参与。社会管理主体的结构性变化是我们理解社会管理基本概念和原理的突破口。

（二）社会管理的基本原理

1.社会管理的内涵

社会管理是管理的分支，根据管理学基本原理，社会管理的内涵必然涉及“谁来管理”、“管理什么”、“如何管理”三个基本问题。

第一，从主体上看（即谁来管理），社会管理的主体不仅局限于政府部门，而且还包括许多非政府部门的参与。从历史上看，在以工业化和城市化为基础的社会里，社会管理的主体是政府，它通过各种手段弥补市场失灵所带来的各种社会问题，维护社会的公平和稳定。伴随着信息化和全球化的到来与发展，仅由政府部门承担社会事务，已远远无法满足人们多样化的需求，而且政府较为浓厚的行政色彩也使得其社会管理的基础力量和手段相对单一。

第二，从管理的内容来看（即管理什么），要注意区分社会管理与国家管理。在现代国家产生之前，国家与社会的二分并不明显，二者的内容十分有限，没有明显的区分。但随着现代社会的发展，社会从国家中独立出来，社会管理也与国家管理在内容上有了区分。从目标上来看，社会管理是为了增进社会福利与保障，促进社会公平与正义，消除或减少社会问题的发生，维护社会长期稳定与发展。

第三，从管理手段来看（即如何管理），社会管理的手段不仅仅局限于社会监督与控制，更在于社会工作与服务。无论是调整社会利益关系，化解社会矛盾与冲突，还是维护社会公平与正义，促进社会稳定与发展，社会工作与服务作为一种非正式的社会控制方式，在社会管理中都起着非常重要的作用。

根据社会管理的主体、内容和手段三个方面的基本内涵，从一般意义上讲，社会管理主要是指政府和社会组织为促进社会系统的和谐运行与良性发展，对社会生活、社会结构、社会制度、社会事业和社会观念等各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。一般包括两大类：一是政府对有关社会事务进行的规范与管理，即政府管理社会；二是社会自我管理和社会自治管理。现代社会管理是在政府干预与协调之下,以非政府组织为中介，基层自治为基础及公众广泛参与的互动过程。目前，提高社会自治与自我服务能力已成为当代社会管理发展的一个大趋势。

2.社会管理的基本规律

社会管理规律是指在历史发展过程中存在的客观的社会管理的基本原则和方式。根据马克思主义基本原理，社会管理在宏观上遵循以下三大规律：

第一，生产方式决定社会管理的转变。从马克思主义的经典理论出发，生产方式是决定人类社会变革的最终力量，不仅作用于经济领域和政治领域，同时也作用于社会领域。在农业社会，社会管理附属于政治统治之下，在农耕生产的大背景下，社会没有作为一个独立的领域出现，因此并不具备所谓的科学的社会管理理论。启蒙运动之后，个人从神的束缚中解放出来，同时社会也从国家中解放出来。科技在进步，生产在发展，城市在膨胀，官僚体系也达到了前所未有的复杂程度。面对多元复杂的社会，公共管理和公共服务应运而生，并得到了空前的发展。20世纪后期以来，信息技术、交通技术和空间技术已经大大改变了人们对时间和空间的感受，社会中的不确定性和风险大幅度提升，政府已显得疲惫不堪，传统的社会管理已经不能控制和引导这种变化。必须引入其他社会力量，而多元主体的合作能够大大降低社会管理的成本与风险，形成善治的良好局面。

第二，社会管理的核心是建立有效的利益表达机制。社会问题的根本在于不同的个人之间、群体之间、公民与国家之间、公民与市场之间的利益之争。社会管理的重要任务就是整合与再分配经济社会资源，协调其他领域造成的利益失衡，保障人们的正常生活和社会活动。因此，社会管理的核心问题就是建立有效的利益表达机制。社会管理的主体来自政党、国家和社会组织、公众等，任何群体都可以通过自己所在组织表达自己的利益，这样将有助于协调社会资源，开展社会事业。前文所述的利益集团就是西方国家利益表达机制的重要组成部分，在社会管理中扮演了十分重要的角色，发挥了极其重要的作用。

第三，社会管理与政治管理、经济管理和文化管理是互动的。在社会管理的过程中，既要注重社会、政治、经济和文化领域管理工作的互动和调整，同时还要注重各领域之间的相互渗透。它涉及国家管理的方方面面，是一个复杂而又系统的工程。在实际中，既要将社会管理与政治管理、经济管理和文化管理相区分，同时还要注重其相互间的结合，从而避免政府“缺位”、“错位”、“越位”等现象的发生。

3.社会管理的基本特征

社会管理表现为整体性、科学性、公共性、合作性及指导性五大特征。

所谓整体性，主要是指社会是一个完整的系统，各个单元具有独自的功能，同时系统作为整体还发挥着独特的功能。社会管理整体性的最优并不是要求各个子系统都达到最优（因为有时各子系统之间会存在矛盾），而是寻求一种整体的均衡。

所谓科学性，主要是指在管理的手段和方法上要尊重知识、讲究方式方法。应该鼓励多元主体积极参与社会管理，注重政府决策的集体性、民主性和开放性，积极学习和运用现代公共管理理论和技术及各领域的专业知识和技能。

所谓公共性，是指社会管理的对象多是在公共领域展开自己的活动，其最终目标是为了促进公共利益。要在个体利益或团体利益与公共利益之间寻求平衡。

所谓合作性，在广义上是指国家、市场和社会各方中的成员能够在一个宪政框架下相互沟通，在社会事务的解决上达成一个各方可以接受的结果。在狭义上是指社会领域中的各项事业的承担主体通过协商而达成一致性的结果，从而促进各方利益。

所谓指导性，是指社会管理的方式可以灵活，为了使社会富有弹性和活力，不宜使用强制性的手段，这样的社会才更稳定、更健康。按照政治、经济、社会三大领域的划分，狭义上的社会管理与政治管理和经济管理相对，指的是对社会公共事务中除政治统治事务和经济管理事务之外的那部分事务的管理与治理。从政府、市场和社会三大部门之间的关系来看，社会第一部门对应于政府的政治管理，社会第二部门对应于市场的经济管理，社会管理则对应于社会的第三部门即公民社会。

4.社会管理的手段和方式

社会管理的手段是多样化的，既包括政府利用行政手段、法律手段对社会生活的干预，也包括社会组织和社会成员利用社会团体行为准则和道德约束对社会生活的自我管理或自治自律，还包括利用市场机制由企业提供公共服务以及企业自觉履行社会责任。社会管理的主要方式是进行社会性规制和提供公益性或互益性服务，具体包括规范行为、整合利益和服务社会。规范、协调、服务既是一种活动，又是一种过程。

5.社会管理的种类

按照管理主体的不同，社会管理可以分为如下两类：

一类是政府对有关社会事务进行规范和制约，即政府社会管理。政府社会管理是对家庭、社会团体与社会自治所不能解决的社会事务的管理，这些社会事务涉及社会整体的公共利益、需要依靠国家权力与政府权威加以解决。必须由政府管理的社会事务构成政府社会管理的主要内容，具体包括保障公民权利、维护社会秩序、协调社会利益、实施社会政策、管理社会组织、提供社会安全网、解决社会危机。政府社会管理的核心是社会政策。社会政策是政府干预社会的主要手段和基本措施，决定了政府的其他社会管理手段。

另一类是社会（即自治组织、非营利组织和公民）依据一定的规章制度和道德约束，规范和制约自身的行为，即社会自我管理和社会自治管理。

（三）西方社会管理的历史分期

西方社会管理的发展与市场经济的成熟密切相关。根据市场经济与公民社会之间互动关系的基本模式，我们将西方社会管理的发展过程划分为三大阶段：

第一阶段，近代以来至第二次世界大战之前，西方处于以自由市场经济为主导的时期，政府的社会管理职能十分有限，主要是维护社会秩序。这一阶段政府社会管理的基本特点是：首先，社会管理以社会自我管理与社会自治为主，政府对社会基本上采取自由放任的态度和不干预政策；其次，政府的社会管理职能主要是进行社会秩序管理。维护社会秩序的主要目标是保护财产权，维持一种建立在财产权基础上的社会秩序，其主要手段是运用保护财产权利的法律维护社会根本秩序；再次，政府承担起了济贫的职能，但这职能的履行尽量利用非政府组织来完成。

第二阶段，第二次世界大战后至1978年左右，西方各国处于混合市场经济时期，也是福利国家建立与完善时期。这一时期政府社会管理的基本特点是：首先，建立完善的社会保障制度，建设福利国家，即承担维护和增进全体公民基本福利或社会福利的职责的国家；其主要目标是维持全体公民的最低生活水平与教育水平，实现充分就业，建立完善的社会保障制度。其次，建立和完善基本社会关系管理制度。建立资本与劳动合作的社会制度；完善社会主要利益集团围绕国家政府与公共支出的多数表决制度；同时，发展社会自治和社会自我管理。再次，始终注重提高消费需求，以促进充分就业、维护宏观经济稳定作为政府施政的重要目标。混合经济时期的经济发展模式是福利经济发展模式，它是一种追求资源配置全社会效益最大化的经济制度和模式。

第三阶段，1978年以来，是全球化的市场经济时期。这一阶段政府社会管理的基本特点是：首先，以教育、培训、基础科技领域为主要投资方向，以人力资本投资为核心，将“消极的福利国家”转变为“积极的福利国家”、“工作福利国家”或“社会投资型国家”。其次，以充分就业政策为核心，将“福利”转变为“工作”，并适度限制福利支出的增长，达到平衡经济发展与社会保障发展、需求管理与供给管理相中和的社会管理与经济增长目标。再次，主动利用基本社会组织、社会利益群体、非政府组织进行社会协作治理。最后，重视社会资本、社区建设与社区发展。20世纪80年代以来，出现了向社区回归的发展趋势，即社会社区化或社会人文化的趋势。