福利国家的类型

三、福利国家的类型

划分福利国家的不同模式并对其进行分类的比较研究，是认识社会管理基本制度的重要前提。福利国家的类型差别意味着国家与公民社会的特殊关系模式，即社会管理基本制度的重心落在何处。在此问题上，考斯塔·艾斯平-安德森作出了卓越的研究，得到了广泛的认可，我们先介绍他的理论，然后阐释其不足。

（一）福利国家的三分法

考斯塔·埃斯平-安德森对福利国家模式作了三个世界的划分。安德森认为，划分福利国家的不同保障模式必须把握两个最为重要的依据或尺度：一是劳动力“去商品化”的程度，二是福利受益人身份“分层化”的程度。所谓“去商品化”是指这样一种状态，由于福利制度的作用，人们获得了这样一种机会+资格或条件，他们可以不通过市场商品交易，不必支付成本或价格，而只需凭借其社会权利，就可以得到某种货币的或非货币的福利服务，就可以维持其基本的或体面的生活水平与生活方式；所谓“分层化”是指在福利国家的制度安排中，人们所拥有的不同社会身份或所处的不同社会地位。埃斯平-安德森认为，在不同模式的福利国家中，人们身份地位“分层化”的程度是不同的，正好可以反映福利国家模式的不同。依据“去商品化”和“分层化”这两个尺度，艾斯平-安德森把欧美福利国家划分为“三个世界”：⁽¹⁶⁾“自由型福利国家”、“保守型或合作主义福利国家”和“社会民主型福利国家”。安德森的这一研究成果被誉为福利国家理论发展中的里程碑。

1.自由型福利国家的规范特征

艾斯平-安德森认为，自由型福利国家的特点是去商品化的程度最低而分层化程度则比较高。这些国家的福利制度安排更多地贯彻了市场交易原则，使获得福利保障或福利供给的条件变得十分苛刻。比如需要经过严格的甚至带有侮辱性质的家计调查才可以获得吝啬的福利供给。因此，自由型福利国家的福利保障水平不高，其福利支出水平也相应较低。他把英国、美国、加拿大、澳大利亚等划归为“自由型福利国家”。

2.保守型或合作主义福利国家的规范特征

安德森认为，合作主义福利国家的特点是去商品化程度较高，分层化程度也比较高。在这些国家的福利制度安排中，政府在福利保障和福利供给上发挥着主要作用，而市场交易的分配作用则比较小。同时注重福利给付的分层化效果。安德森指出，合作型福利国家的制度安排在很大程度上受教会传统的影响，对家庭保障功能和家庭成员的性别分工仍然保有传统的依赖。他把德国、奥地利、法国、意大利等国划归为“保守型或合作主义福利国家”。

3.社会民主型福利国家的规范特征

艾斯平-安德森认为，社会民主型福利国家的特点是去商品化的程度最高，分层化程度则最低。在社会民主型福利国家中，作为福利制度安排基础的是福利保障与福利供给的普救主义和对市场作用的否决。他认为，社会民主型福利国家是典型的社会连带主义的、普救主义的、去商品化的福利国家制度。这个制度把实现充分就业作为政策目标，努力做到使更多的人参与工作而使更少的人依靠社会转移支付过活。因此，在社会民主型福利国家中，社会消费支出水平比较高，而社会转移支付水平则相对较低。他把北欧的瑞典和挪威作为“社会民主型福利国家”的典型。

许多学者在艾斯平-安德森理论的基础上进行了发展和修正。比如卡斯特勒斯等人从艾斯平-安德森三分法中剥离出第四种模式——“激进型福利国家”。认为英国、澳大利亚、新西兰等国家的特点是低水平福利保障支出与高水平再分配水平相结合，因而不同于美国、加拿大等国，应当被归入第四种模式。又比如斯蒂芬从艾斯平-安德森三分法中划分出一个另类——南欧型福利国家，认为位于欧洲南部的福利国家，如葡萄牙、西班牙、希腊，在一定意义上还包括意大利和法国，是不完全的福利国家，是正在追赶北部更为发达的福利国家的国家。它们所具有的特点是，尽管国家对福利保障和福利供给作出了许多承诺，但由于政府建立的救助系统仍不发达，所以国民的福利保障事实上更多地仍然是依赖旧有的社会救助系统，而构成这个救助系统主体的是家庭和天主教堂，而不是政府机构。

针对艾斯平-安德森的研究，不少学者对当代福利国家理论过于集中于对欧美福利国家进行研究提出批评。他们认为，尽管欧洲是福利国家的发源地，欧洲国家特别是北欧国家一直被认为是福利国家制度的典型所在，但是如果忽略了对欧美以外的国家和地区自20世纪80年代以来福利制度的发展、福利政策的变迁、福利水平的提高，那么其所建立的福利国家理论终归是不全面、不完整的。因此，他们呼吁，应当忠实于学术研究的客观公证性，摒弃“欧洲中心主义”情结，加强对日本东亚型福利国家，包括亚洲“四小龙”的儒家福利模式的研究，加强对苏联及东欧转型福利国家福利制度的研究，加强对拉美福利国家特别是智利养老保险制度的研究，等等。

（二）新方法与新维度

1.对艾斯平-安德森划分标准的分析

艾斯平-安德森是在社会权利的基础上提出“去商品化”范畴的。首先他接受了马歇尔关于“社会公民资格”是福利国家的核心概念的学说，并将社会权利引入对福利制度的分析之中。他所展开的分析逻辑是，如果假定社会公民资格是福利国家的核心概念，那么它必须包括社会权利的“授予”；如果假定社会权利在法律上和事实上被赋予了财产所有权的性质，而且是神圣不可侵犯的，假定社会权利的基础是公民资格而不是公民的能力，那么它们就必然带有非商品化的性质；如果假定在福利国家中社会权利的存在和扩展是其全部经济政策和社会政策的基础，那么社会权利就可以被视为非商品化的容纳能力。由此得出的结论是，判断社会权利的一个重要标准是，它在多大程度上使得人们可以依靠非市场的力量去维持其生活水平并使之逐步得以提高。正是在这个前提下，安德森提出了“去商品化”概念，个人福利相对地既独立于其收入，又不受其购买力的影响，由此可见“去商品化”与“社会权利”具有十分紧密的联系：社会权利扩展得越宽泛，去商品化程度就越高；如果社会权利受到限制，去商品化程度也就会低一些。

在艾斯平-安德森“去商品化”概念下，人们的福利保障和福利供给与下列两个因素发生了相当的分离：一是与福利受领者的当期收入相分离，二是与福利受领者参与其中的市场交易相分离。这就是说在“去商品化”存在的福利分配机制中起主要作用的不再是“看得见的那只手”——市场，而是“看不见的那只手”——政府或国家。由此可见，“去商品化”是一个这样的概念，它与市场和政府在分配福利资源机制中所起作用的大小密切相关。据此，我们可以作一个表述概念的词语转换，用“市场作用”来表述福利保障和福利供给中的作用机制。这样，我们可以将“去商品化程度高”转述为“市场作用小”，而将“去商品化程度低”转述为“市场作用大”。实现这样的转换，可以使我们加深对判别或划分福利国家不同模式标准和尺度的认识。

同理，我们也可以对艾斯平-安德森提出的“分层化”概念加以表述上的变换。在“分层化”概念下，人们在福利国家的制度安排中所处的地位是不同的，在福利保障和福利供给方面所享受的待遇也是不同的。这就是说，福利国家中的某些福利计划是专为某些群体设置的，而其他群体无法或无权享受。据此，我们可以将“分层化”转换成“选择主义”、“补救主义”或“普救主义”加以表述：将分层化程度高转述为“选择主义”或“补救主义”，将“分层化程度低”转述为“普救主义”。通过以上关于“去商品化”和“分层化”概念表述词语的变换，我们可以对判别和划分福利国家不同模式的两个重要标准或尺度重新表述为：一是要看在福利资源的分配机制中市场作用的大小；二是要看福利保障与福利供给覆盖面的大小——是普救还是补救。当然，仅有这两个标准还是不够的，因为福利保障水平的高低和福利供给规模的大小仍然是考察福利国家不同模式的一个不可缺少的重要方面。不可忽视的是，即使撇开东亚福利模式、东欧转型国家福利制度和拉美养老保险模式在保障水平方面存在显著的差异而不论，仅就欧洲福利国家而言，它们在福利保障水平和福利供给规模方面也是存在差异的。因此，我们应该把福利保障水平的高低也作为考察福利国家不同模式的一个标准和尺度。应当强调的是，上述三个划分福利国家不同模式的标准与尺度是不能截然分开的，它们相互之间存在着内在的和必然的联系。正因为存在这个联系，我们才可以同时运用这三个标准对福利国家进行判别和度量。

2.考察福利国家的新维度

通过对艾斯平-安德森理论的分析，我们认为，可以从以下三个维度来衡量福利国家的制度安排及其所具有或所呈现出的不同特征，并根据它们将福利国家划分为不同的模式。

第一，从纵向上看福利国家制度所提供的福利保障和福利供给水平的高低。就欧美国家而言，以瑞典为代表的北欧福利国家所提供的福利保障水平是最高的，以德国为代表的欧洲大陆福利国家所提供的福利保障也是比较高的，而以美国和英国为代表的秉承盎格鲁-撒克逊传统的福利国家，他们所提供的福利保障水平则比较低，特别是美国的保障水平更低一些。前者可以叫做高福利型福利国家，后者可以叫做低福利型福利国家。

第二，从横向上看福利国家制度国民覆盖面的大小。覆盖面大就意味着福利国家制度具有普救主义特征，覆盖面小则意味着福利国家制度具有补救性或选择性特征。就欧美国家而言，欧洲福利国家所提供的福利保障和福利供给基本上都覆盖了全体国民，有的甚至对居住在本国但并未加入本国国籍的外国公民也提供福利保障；而以美国为代表的崇尚市场竞争和个人奋斗的福利国家，其所提供的福利保障并未覆盖全体国民。前者可以叫做普救型福利国家，后者可以叫做补救型福利国家。

第三，从福利分配机制看福利国家制度中是国家还是市场占据了主导地位或起到了主要作用。如果是国家占据主导地位，就意味着国家建立了强大的再分配机制，具有强大的转移支付功能，福利资源的分配和再分配主要是通过再分配机制实现的。也就是说，国民的福利保障主要是通过国家的转移支付方式得以实现的；相反，则意味着实现福利资源分配所依据的仍然是市场原则，所依靠的仍然是市场机制。也就是说，国民的福利保障主要是通过市场机制来实现的，他们的福利需要也主要是通过市场交易来满足的。一般来讲，由国家占主导地位的福利分配机制，能够更多地体现出公平和正义的要求，而由市场占主导地位的福利分配机制，则能够更多地体现出效率的要求。就欧美国家而言，在以瑞典为代表的北欧福利国家，政府在福利资源分配中的作用是最强的，市场的作用是最弱的；在以英国为代表的福利国家，政府的作用也是比较强的，市场的作用相对转弱；而在以美国为代表的福利国家，市场在福利资源分配中的作用是最强的，政府的作用是最弱的；以德国为代表的福利国家，也很注重市场的作用，政府的作用相对弱一些。

（三）福利国家的五种模式

运用上述三个维度，对一些新兴非传统福利国家也可进行分析。总体上，新兴福利国家主要有三类，并相对集中分布于三个地区：其一，东亚或东南亚地区的新兴发展中国家；其二，拉美或南美的发展中国家；其三，欧洲东部或亚洲中部的转型国家。这些国家的福利制度各有其历史渊源和特色，比如以日本为代表的东亚或东南亚福利模式被称为儒教型福利模式，苏联和东欧国家的福利制度自有其特色，曾与充分就业紧密相联，而在向市场经济体制的转轨过程中，随着市场化和私有化改革进程的深入，原来的条件不复存在，其福利制度自然也有一个转型的问题，拉美国家的福利保障制度经历了一个历史性的转变。像智利新采用的养老保险模式所取得的成效，所体现出的价值取向，已引起广泛关注，得到相当的认可，并被世界银行推举为欧美老牌福利国家改革其福利制度的典范。依照前述三个维度来考察这些国家的福利制度，从总体上讲，它们都可以被归并为建设中的初级水平的福利国家，这些国家福利保障和福利供给的水平比较低，福利制度所提供的覆盖面比较窄，市场在福利资源的分配中起着主要作用。

结合对传统福利国家与新兴福利国家的分析，可以把福利国家的制度模式粗略地划分为五个大类。⁽¹⁷⁾

第一类是“高福利、低市场”普救型。其特征是福利保障和福利供给水平高，市场在福利资源分配中的作用小，而政府发挥着主导作用，实行普救主义原则，福利制度覆盖了全体国民、从摇篮到坟墓几乎所有的福利需要。这类福利国家的典型是瑞典、挪威等北欧国家。从福利保障制度演化变迁的制度来源上讲，它是以社会保险为特征的欧洲大陆福利国家制度的延伸和发展。

第二类是“高福利、高市场”普救型。其特征是，福利保障和福利供给水平高，政府在制定和推行福利计划时注重发挥市场在福利资源分配中的作用。实行普救主义原则，福利制度覆盖了全体国民。对于这一类福利国家，可以列举的典型国家是德国、法国和奥地利，它们开创并形成以社会保险为特征的欧洲大陆福利国家制度的制度来源，不同于秉承“济贫救助传统”的盎格鲁-撒克逊的英美制度来源。

第三类是“低福利、低市场”普救型。其特征是福利保障和福利供给水平相对较低，市场在福利资源分配中的作用比较小，政府发挥着主导作用，实行普救主义原则，福利制度覆盖了全体国民。此类福利国家的典型是英国、澳大利亚和新西兰，它们开创并形成了以“济贫救助”为特征、秉承盎格鲁-撒克逊传统的英美福利国家的制度来源，不同秉承社会保险原则的欧洲大陆的德国式制度来源。

第四类是“低福利、高市场”补救型。其特征是福利保障和福利供给水平相对较低，政府制定福利计划时，注重市场在福利资源分配中的作用，实行补救主义或选择主义原则，福利制度的覆盖面相对比较窄。这类福利国家的代表是美国、加拿大。从福利保障制度演化变迁的制度来源上讲，它是以“济贫救助”为特征的传承盎格鲁-撒克逊传统福利国家制度的变种或派生。

第五类是“低福利、高市场”补救型。其特征是福利保障和福利供给水平比较低，市场在福利资源的分配机制中发挥着重要作用，政府再分配机制的转移支付功能相对比较弱，实行补救主义或选择主义原则，福利制度的覆盖面相对比较窄。这类福利国家主要是位于东亚的日本及亚洲“四小龙”等新兴工业化国家或地区。位于欧洲东部及亚洲中部正处于转型过程的国家如匈牙利、波兰、捷克等，在某种意义上也包括俄罗斯和位于拉美或南美的发展中国家，如智利、阿根廷。对于这类国家的福利制度，似乎很难从制度来源上寻求到以“济贫救助”为特征的英美福利国家传统或者以社会保险为特征的德、法福利国家传统，因为这些国家的福利制度受到本国历史文化传统的深刻影响，与欧美文化传统有着十分显著的差异，有些差异甚至是相对或相反的。

以上提供了划分福利国家制度模式的新方法，并运用这个分析工具对各种典型的福利国家模式作了初步的分析。分析表明，一个国家福利保障和福利供给制度的建设与发展、改革与完善，其所形成的模式特征无不与这个国家固有的历史传统、文化积淀、社会结构、政治体制、决策机制等因素存在着无法割裂的内在关联。欧洲大陆所具有的合作主义传统，为德国在福利国家制度中设置劳资谈判机制提供了社会基础；英伦三岛所具有的救济贫困的传统，为英国在福利国家制度中选择低福利政策提供了社会心理准备；美国的垦殖历史所塑造的崇尚个人奋斗的传统，为在福利国家制度中选择补救型福利制度安排提供了精神支柱；北欧斯堪的那维亚半岛所具有的社会民主主义传统，为瑞典社会民主党建设带有显著社会民主主义倾向的福利国家制度，提供了深厚的社会条件；而亚洲国家和地区的东方儒家文化传统，则为新加坡等国在福利保障制度建设中作出强调家庭作用、调动个人积极性的制度安排提供了必要的文化背景和心理习惯。因此，我们不仅要比较分析各国福利国家制度模式的不同特征，更要发掘各国福利国家制度安排所依赖的更深层次的历史文化背景和社会心理习惯基础。