社会服务的发展趋势

二、社会服务的发展趋势

20世纪60、70年代以来，由于社会形势的变化、社会公众的要求、财政压力的增加等多种因素，西方各国普遍实行了社会服务改革。近半个世纪以来，社会服务的发展主要呈现出以下四个方面的趋势——市场化、社会化、分权化、均等化。⁽⁷⁾

（一）社会服务市场化

社会服务市场化是20世纪80年代以来西方各国社会服务改革的主要趋势之一，实质是将市场机制引入社会服务领域，以期解决政府在社会服务领域投入不足、经营不善、效益低下、资源浪费等问题。主要包括三层含义：一是实现社会服务的决策与执行的分离，即政府更多的是“掌舵”（决策），而不是“划桨”（执行）。二是打破行政性垄断，促成多个供给者之间的互相竞争。三是消费者有在多元的供给者之间选择的权利和可供其选择的资源。

社会服务市场化既需要通过转换机制对政府社会服务部门进行改革，也需要通过引入外部力量对社会服务部门进行产权重组和承包经营，具体形式主要有：⁽⁸⁾

第一，合同出租。主导思想就是社会服务的非垄断化，主要内容是政府将自身垄断的社会产品的生产权与提供权转让给私营公司、非营利组织等机构。政府的主要职责是确定社会服务的数量和质量标准，然后对外向私营部门、非营利部门招标承包，中标的承包商按合同生产社会服务，政府用纳税人的钱购买承包商生产的服务。这就是一般的合同承包。政府的职责是决策和监督合同执行。合同订立前，社会服务的确定是一个政治／行政过程，政治／行政机制起主导作用；合同订立后，社会服务的生产则进入经济过程，市场机制起主导作用。承包商在合同许可的范围内自由地配置资源，政府对承包商的合同管理替代了原来对行政组织的等级控制。生产社会服务的平面网络组织代替了原来单一的科层制组织。社会服务的合同出租属于政府采购行为，即政府部门为了实现政府职能或社会利益，使用社会资金获得工程和服务的行为，严格按照政府采购制度来具体运作。社会服务的诸多行业都是合同出租的范围，如环境保护、道路交通、医疗救助、社会保障、工作培训、运输服务、社会工程、精神保健、数据处理以及监狱管理等。社会服务的市场化程度在工业化国家各有不同，英、美两国社会服务的合同出租较为突出。

第二，公私合作。即政府借助社会资源，通过与私人部门合作的方式共同承担责任并共同分享利益的方式，生产和提供社会服务。以社会部门向私营部门转移风险的程度为标准，可以将公私伙伴关系划分为多种类型，如运营与维护，设计—建设，承包运营，投资社会设施的扩建，租赁—购买，建设—转让—经营，建设—所有—经营—转让，以及建设—所有—经营，等等。

第三，用者付费。即政府对部分具有消费可分性的社会服务的消费者收取费用，它与其他收费制度的区别在于，消费者的消费取决于实际消费的服务量，不消费不付费，多消费多付费。一般认为，在用者付费的制度下，消费者不会过度消费社会服务，同时在有充分选择权的情况下，还会对社会服务的生产者施加适当压力；相互竞争的生产者则会为了争取收入，而更好地提供高质量的社会服务，以吸引更多消费者。用者付费制度的运用范围包括公用事业、垃圾收集、废水和污水处理、娱乐设施、公园、住宅服务等。用者付费的最大目的在于显示公众对社会服务的真实需求，为有效配置资源创造条件；同时它也是政府特别是地方政府重要的收入来源。目前用者付费制度在发展中国家也已被广泛使用。

第四，凭单制。即政府为帮助某些特定群体购买某些特定货物或服务而发放的有价证券，其设想最早渊源于美国经济学家弗里德曼教育市场化的思路，目前主要运用于政府提供的食品补助、医疗补助、教育补助和住房补助等领域。有资格接受凭单的消费者在政府指定的社会服务供给组织中使用凭单购买特定的货物或服务，然后政府用现金兑换各组织接收的凭单。政府通过凭单把选择服务的权力直接交给了消费者个人，而不是交给供给服务的组织，其目的在于削弱职业性利益集团（如保健组织、建筑商）对政府社会服务决策的控制和对消费者的控制，让供给者为争夺消费者手中的凭单而展开竞争，以提高社会服务的效率和质量，并减少或杜绝政府公务服务决策过程中的寻租现象。

需要注意的是，市场机制绝非万灵药，市场化方向也并非没有缺点，在社会服务市场化过程中，特别需要防止以下问题的发生和蔓延：提高社会服务效率对社会公平造成的严重损害，市场化导致的公共安全隐患，市场化引发的私人部门垄断以及寻租等腐败行为的滋长。

（二）社会服务社会化

在西方各国社会服务改革的过程中，社会服务社会化是一个明显的发展趋势。所谓社会服务社会化，即根据不同社会服务项目的性质和特点，以社会需求为导向，鼓励各种非营利组织和社会公众参与兴办公益事业和提供社会服务，形成以政府为主导、各种社会主体共同参与的社会服务供给格局。

社会服务社会化的特点主要有：①政府与社会之间关系的需要更新。传统政府管理体制的合理性基础被打破，政府不再是唯一的社会服务的提供者，而更多的转向新的角色，从而为社会主体活力的持续释放提供制度保障。②关于政府与公民之间的关系需要更新。政府与公民不再仅仅是行政主体与行政相对人的关系，也不仅是管理与被管理的关系，需要注重二者之间服务与被服务的关系、服务与被监督的关系。③政府、社会、公民的责任意识都需要更新。社会服务社会化旨在实现从片面强调政府在社会服务提供中的单方责任,转变为强调政府、社会、公民的共同责任。

西方各国在社会服务改革和建设过程中，推动社会服务社会化的形式主要有以下三种：

1.非营利组织的供给

非营利组织的兴起和发展是社会资本的重要体现形式。社会资本也是生产力，非常有利于解决社会运行中的难题。在西方各国，各种非营利组织已成为社会管理中非常活跃的角色，针对社会问题广泛地开展活动，与政府合作共同解决诸多社会问题。20世纪60年代后，在美国出现了两种趋势：①非营利组织不论是在数量上或是类型上都呈现大幅度的增长，这类组织广泛依赖政府经费，以落实它们在社会政策执行中的角色。②从20世纪80年代初期开始，非营利组织与政府开始在医疗看护、教育与社会服务等领域开展了合作。可以说，非营利组织在提供社会服务上逐渐与政府、市场形成鼎足而立的格局，成为支持社会稳定发展、弥补政府和市场失灵的重要社会部门。⁽⁹⁾

2.社区的供给

作为社会利益的共享者和社会服务的消费者，公众应该承担起相应的社会责任，参与社会服务的供给和社会利益的实现过程，通过社区来满足自己需要的社会利益，这就是“社区供给”。其特点在于，依据受益者所居住的地域或从事的行业提供社会服务，成本的补偿完全通过自愿或社区委员会其他依据民意的方式征收。社会服务的社区生产之所以引起关注，是因为它普遍存在于现实之中，将社会服务的提供范围缩小到以生活或工作为纽带的小群体之中，更容易获得有效率的生产，也更容易将消费者的偏好与生产数量联系起来。

社区供给社会服务的方式有很多优点：既可以满足一些没有组织或问题较特殊人群的需要，又具有很强的创新力。它因为贴近社区公众，能更为真实地了解公众的需求。但它也有缺点，如由于缺乏专业知识和相关技能的训练可能会带来服务质量的问题，而且社区性的供给能够提供的社会服务毕竟有限。

3.自愿供给

社会服务的支付成本除了以税或费的形式进行外，还可以通过人们的志愿性劳动来实现，有学者名之为“自愿供给模型”，例如许多科学、医疗研究都是靠社会捐赠进行的。奥尔森的理性选择方法对此进行了解释，认为人们提供社会物品，有的是为了获得某种私人物品或选择性激励，有的则是当把收入自愿地再分配给穷人时，他们会由此获得效用。效用最大化的表现形式有物质的，也有精神的；可以是有形的，也可以是无形的。它们将对偏好不同的行为主体产生不同程度的影响，构成对不同行为主体的不同激励。其中含有隐形意味的意识形态和文化等道德因素对行为主体所产生的影响尤为深刻，将驱使理性的个人采取有利于他人或其他集团的行为，以捐赠这种自愿的方式提供社会物品就是这种激励下的结果。

（三）社会服务分权化

在西方各国的社会服务改革过程中，社会服务的分权化趋势值得关注。所谓社会服务分权化是指由地方政府在社会服务生产和提供中承担更多的任务。社会服务分权化的理论依据主要有以下五种学说：⁽¹⁰⁾

第一，最优分权理论。美国经济学家乔治·施蒂格勒认为，一国国内不同的人们有权对不同种类和不同数量的社会服务如体育场、公园等进行投票表决。为了实现资源配置的有效性和分配的公平性，决策应该在最低行政层次的政府部门进行。但他并没有完全否定中央政府的作用：行政级别较高的政府对于实现资源配置的有效性和分配的公平性目标来说也许是必要的，尤其是对解决分配上的不平等以及地方政府之间的竞争与摩擦等问题，中央政府是必不可少的。

第二，按受益原则分权的理论。美国学者埃克斯坦认为，应当根据社会产品的受益范围来划分各级政府的职能，并依此作为分配财权的依据。一方面，有益于全体国民的社会产品应当由中央政府来提供，另有一些社会产品虽然只惠及某一阶层或某些人，如果对全社会和国家的发展至关重要，也要由中央政府提供，如对适龄儿童的义务教育、对特困地区和受灾地区的专项补助等；另一方面，为了维护局部利益，地方政府也应具有一定的职权和财力。从伦理的角度讲，为了保护个人的充分自由，政府的权力应当最大限度地分散。因为管辖范围越小的政府单位，其决策结果与合理的决策越接近，因此小规模的政府单位所作出的决策比大规模的政府单位所作出的决策往往更有效率。

第三，财政分权理论。奥茨提出了地方财政分权理论，运用的是福利经济学方法。根据福利经济学的原理，最有效的资源配置应使社会福利达到极大，即“帕累托最优”。在达到帕累托最优之前，资源配置的方式是可以改进的。奥茨基于上述原理提出了财政分权理论：对于某种社会物品，关于这种社会品的消费被定义为是遍及全部地域的所有人口的子集，并且关于该物品的每一个产出量的提供成本无论对中央政府还是对地方政府来说都是相同的。那么让地方政府将一个帕累托有效的产出量提供给它们各自的选民，则总是要比由中央政府向全体选民提供任何特定的并且一致的产出量有效得多。据此，可以引申出的结论是，中央政府只应提供具有广泛偏好的社会产品。

第四，偏好误识的分权理论。美国经济学家特里西针对以往分权理论中的疏漏，提出了“偏好误识”的分权理论。他认为，以往的分权理论都把中央政府设想为全知全能的政府，他们具有所有适当的政策工具，对于全体公民的消费偏好的认识和了解都是准确无误的。尤其是这些理论还假定中央政府了解社会福利函数的偏好序列，地方政府只需按照中央政府的命令办事，就能实现社会产品提供的最优。以往的分权理论由于把中央政府放在最优的环境下来进行分析，而没有考虑到中央政府有可能错误地认识社会偏好，从而错误地把自己的偏好强加于全民头上。特里西通过数学模型证明，如果一个社会能够获得完全的信息，并且经济活动也是完全确定的，那么无论由中央政府还是由地方政府来对社会公众提供社会产品都是无差异的。但是社会在经济活动中并不完全具有确定性，假定地方政府相当了解本地区居民的偏好，它能以完全的确定性确知公众的个人偏好中的边际消费替代率，而中央政府则对全体公众的偏好了解得不甚清楚，那么中央政府在确定公众的边际消费替代率时是带有随机性的，因此它在提供社会产品的过程中就会发生偏差，社会产品不是提供过多，就是提供不足。在此情况下，回避风险的社会就会偏向于让地方政府来提供社会产品。

第五，用脚投票理论。蒂布特指出，人们之所以愿意聚集在某一个地方政府周围，是由于他们想在全国寻找地方政府所提供的服务与所征收的税收之间的一种精巧的组合，以便使自己的效用达到最大化。当他们在某地发现这种组合符合自己的效用最大化目标时，就会在这一区域居住下来，从事工作，维护当地政府的管辖和接受当地的服务。这个过程，就是所谓的“用脚投票”。如果全体居民都如此进行自由的搜寻，那么地方之间在社会服务和与税收的组合上就会相互模仿、相互学习，这样下去，社会服务会按最小的成本被提供，整个社会就会达到福利最大化。

总的来看，社会服务分权化的优点是：与中央政府集中提供社会服务相比，地方分权可以更好地选择适合地方的服务计划。地方政府可以根据当地偏好而提供不同的具体服务。尤其是当地方服务水平和地方税收这些因素直接影响人们选举时，这一优势就更为明显。而且由于赋予了地方政府一定的自主权，提倡非集中式的提供服务可以促使政府多探索如何更好地提供社会服务并创新有关机制，有利于各级地方政府主动性和创造性的发挥。此外，不同地方政府之间的横向竞争也会使社会服务的质量普遍得到提高。

（四）社会服务均等化

近半个世纪以来，西方各国社会服务的均等化趋势一直非常明显，即便遇到了里根—撒切尔主义的强烈市场化改革，仍然没有被终止。从本源上看，社会服务均等化就是用来解决社会公平问题的。

尽管“公平”是一个大家耳熟能详的概念，但人们对公平的理解却有着较大的分歧，概括起来主要有“起点公平”、“规则公平”和“结果公平”三种。尽管认识上存在差异，但现代社会一般都以“结果公平”作为评价公平的基本标准。从结果层面来评价公平与否主要是对不同社会成员在产品和服务的占有和使用进行比较，是人与人之间在消费上的一种对比关系。消费具体包括对私人产品和服务的占有和使用，以及对社会产品和服务的占有和使用，与之相对应的是，人际间消费上的差异也表现为私人产品和服务消费上的差异以及社会产品和服务(以下简称为社会产品)消费上的差异。在现实生活中，人与人之间在消费上存在着较大差异，对这一差异进行适当的调整是社会公平原则的要求。然而私人产品和服务消费上的差异主要是由社会成员的收入和占有的财富不同所造成的，而收入和财富方面的差距又是市场运行的结果，它的存在也是保持经济高效运行的必然要求，如果对其进行大幅度的调整，就不可避免地会降低资源配置的效率、甚至危及市场机制的正常运行，所以政府只能在一定范围内采取适度的措施来缩小收入和财富上的差距。在这样一种情况下，政府在社会公平上的作用空间就更多地集中到社会产品上来，社会服务均等化就是政府在消费公平中发挥作用的具体体现。⁽¹¹⁾

虽然从理论上看“共同消费性”是社会产品的本质特征，受益范围内所有的成员都能从中平等地获得利益，然而在现实生活中能够让所有的社会成员无差别受益的纯社会产品并不是很多，更多的是准社会产品，不仅受益范围有限，而且不同社会成员从中的受益程度也存在一定的差异。在实践中，准社会产品的受益范围和不同社会成员的受益程度在很大程度上决定于提供主体的决策。如果在具体的提供过程中，政府对某些特定的群体或地区予以照顾或进行歧视，那么人际间社会服务的水平必然存在较大的差距。只有政府“一视同仁”地对待不同的地区或群体，做到社会产品的公平分配，社会服务均等化才有可能实现。可见，社会服务均等化实际上是政府提供社会服务过程中的分配公平与社会成员享用社会服务过程中消费公平的统一，是机会均等与结果公正的统一。