社会服务体制的基本类型

三、社会服务体制的基本类型

西方各国政府承担的社会服务职能在不同层级的政府之间的配置，既有共性也有个性。在西方各国，政府的权力是由国家立法机构通过明确的法律规定授予的，并受这种授权的约束。在多级政府体制下，为实现国家治理的目标，各级政府被授予了不同的社会服务职能，从而政府的社会管理权责也相应进行了分解。由于国家结构形式的不同，便形成了不同的社会服务体制类型。

（一）美国

美国的国家结构实行联邦制，行政上配置为联邦、州和地方（郡、市、镇、学区、特区等）三级。经过不断的实践和改进，基本上形成了比较规范的政府间的权责关系，相对有效地保证了各级政府履行社会服务职能的需要。

1.联邦政府的社会服务权责

美国联邦政府的社会服务权责主要是：负责制定科技、教育、社会福利计划和拨款，提供使全体人民受益的服务，处理州与州之间的纠纷和联邦本级事务。当然，美国的联邦政府的社会服务权责也是随着社会历史环境的变化而逐渐变化的（见表）。

表5-1　美国联邦政府社会服务项目支出占整个联邦政府支出及GDP的比重（%）⁽¹²⁾

由上表可知，从20世纪80年代开始，联邦政府的非国防支出即主要是人力资源领域的支出，对州和地方政府的转移支付出现的赤字，以及社会债务的利息都出现了明显的增加。1981年至1985年，联邦政府支出占GDP的比重平均为22.7%。随着国防建设快速增长的暂时停顿，部分税收的增加，以及后五年经济的强劲表现，1989年联邦政府支出占GDP的比重又回落到21.2%。在20世纪90年代初期，另外一场经济衰退（主要是由于联邦医疗支出的迅速增加以及由储蓄和贷款危机造成的额外支出）使得1991年和1992年的联邦政府支出占GDP的比重大约为22.8%。自那以后，支出增长的势头就减缓了，2000年，这一比重为18.9%，但是2003年又略微上升为19.9%，部分原因是由于全球反恐斗争以及伊拉克战争的影响。

2.州政府的社会服务权责

美国各州宪法在具体内容上略有差异，但是大都遵循联邦宪法的基本模式，包括明确公民的权利以及政府组织的安排等内容。在商业运作、银行、公用事业以及慈善机构的运作等事务上，州宪法通常比联邦宪法规定得更为具体。州政府主要负责联邦政府权责以外州的管辖范围的事务，即提供本地受益的社会服务项目并依据州的法律处理本地事务，包括提供社会基础设施、基础教育、警察、消防、社会服务以及债务还本付息等。一般而言，属于州行政区域范围之内的事务都由州政府来负责处理，主要包括：州内的通讯；与产权、工业、商业和公用事业有关的规制工作；州的犯罪事务；以及州内的工作劳动条件等等。与此同时，联邦政府要求州政府必须遵循民主精神，不得违反联邦宪法以及联邦的法律法规。

3.地方政府的社会服务权责

经济规模、人口和面积等许多要素的巨大差异，使得美国的地方政府体系情况十分复杂。而且，地方政府在美国的治理中地位十分重要，参与式民主治理和权力制衡的观念都在地方政府治理体系中得到充分反映。美国有成文的联邦宪法，但未规定地方政府的权责，地方政府的权责主要通过州的立法加以明确。美国早已成为工业化国家，约80%的人口生活在市镇、大城市或者城市的郊区。对于美国而言，地方政府在为公众提供社会服务方面扮演着特别重要的角色（见表）。

表5-2　美国地方政府社会服务支出（2001—2002年）⁽¹³⁾

与联邦政府和州政府相比，市政府更直接地为公众提供服务，承担了警察、消防、卫生、医疗、教育、社会交通以及住房等多种服务。市政府由州政府授权，州宪法中明确了市政府的目标和权力，但在很多方面，市的职能独立于州。不过对大多数大城市来说，要满足市民的需求必须同州以及联邦政府合作。美国的市政府类型很多，但几乎所有市政府都有由选民选举产生的议会以及行政官员，另外还配有不同的部门领导，共同管理城市事务。主要有三种类型的市政府，即市长—议会制，委员会制和市经理制。实际上许多城市往往是两种形式甚至三种形式共存。

以纽约为例，纽约州的地方政府包括57个县，62个市，932个市镇，554个村庄，701个学区和871个消防区。2004年，纽约的县、市（不包括纽约市）、市镇、村庄、学区以及消防区等共支出590亿美元。其中大部分支出用在公立学校校区上（占整个支出的48%，即290亿美元）。县是美国社会医疗补助和收入补助系统的地方政府承担者，其支出占了整个支出的31%，或者说支出超过了180亿美元。市、市镇和村庄的支出加在一起，占了整个支出的20%（分别是37亿美元、60亿美元和22亿美元）。消防区花费了大约5亿美元。

纽约市除外，其他地方政府的用于教育的一般支出都是由公立学校校区和社区大学提供的。社会安全（警察和消防服务）占了地方政府支出的11%。另外11%用于经济补助，主要包括社会服务（如社会医疗补助金中地方政府承担的部分，以及收入援助项目等）和经济发展活动。另外一些主要的地方支出是住房和社区服务（占了支出的7%，主要用于下水道、供水和垃圾处理）以及交通（占了6%，主要用于高速公路、运输系统和机场）。

县将l/3的预算用于经济补助（主要是社会医疗补助金中地方政府负担的部分以及临时性的收入补助项目，这些项目同时也受到州和联邦基金的资助）。社会安全占了整个支出的18%，医疗支出占了12%。有时县还要为一些公立医院提供经费支持，主要项目包含在医疗支出这一大类中，但是此类支出处于缩减的趋势，因为近些年来，县逐步改变了其县医院的资金结构。

市的41%支出用在社会安全上（其中，22%用于警察服务，16%用于消防，3%用于其他社会安全活动）。市通常还要承担住房和社区服务的职能，社区服务主要包括供水、下水道以及供电和垃圾处理等，这些服务加在一起约占城市预算的23%。市还要负责道路和桥梁养护，有时还要负责其他交通成本如运输系统和机场（约占12%）。

最初成立市镇的目的就是为了养护道路、桥梁以及为居住在城市和村庄之外的纽约农村居民提供一般政府服务，交通占了整个市镇支出的25%左右。但是现在的市镇人口越来越多，经常设立一些特殊地区为市镇里人口密度大的地方提高更多的城市服务。公用事业以及其他住房和社区服务（包括供水、下水道以及垃圾处理等）占了市镇支出的28%。许多郊区的市镇都提供警察和消防服务，所以社会安全占了预算的15%。公园是市镇支出的另外一项内容，与文化以及娱乐设施一起占整个支出的11%。

在市镇城市化以前，为一部分聚居人群提供服务的最好方式就是成立村。和城市一样，村庄将33%的支出用于提供水、下水道和垃圾处理，26%的支出用于警察和消防服务，14%的支出用于道路养护和桥梁，8%的支出用于公园和娱乐设施，政府行政费用占到支出的18%左右。

2004年，学区的57%的支出用在教育上，8%的支出用于行政。另外它们还要对学校的设施进行维护，这些支出占到16%左右。

纽约市提供的服务与其他地方政府提供的服务具有相似性，因此支出类别也大体类似。在纽约市，3l%的支出用于教育，20%的支出用于社会服务，这两项就占了整个纽约市支出的一半。社会安全是第三项重要支出，约占13%左右，而养老金占到了整个支出的10%左右。⁽¹⁴⁾

（二）英国

英国是一个单一制的国家，由英格兰、威尔士、北爱尔兰和苏格兰组成。总体说来，中央政府的职责主要包括负责国防和国家安全、外交、社会保障、贸易与商业调控、教育等事务。在中央政府和地方政府之间是地区政府，包括苏格兰地区政府、威尔士地区政府、北爱尔兰地区政府、英格兰。四个地区的地方政府结构差异很大。在1999年以前，中央政府派驻在苏格兰、威尔士和北爱尔兰的行政机构负责行使大部分中央政府事权（如医疗、农业等）。1999年以来，除英格兰以外，苏格兰、威尔士和北爱尔兰先后成立议会，并分别接管了过去的苏格兰事务办公室、威尔士事务办公室和北爱尔兰事务办公室的部分权力。其中，苏格兰和北爱尔兰获得的自治权力较多，威尔士获得的自治权力相对较少，而英格兰仍然服从于中央政府的直接管理。而且，英国中央政府与地方政府之间权限与职责的配置在不同地区存在着一定的差异，即英国中央政府下放给英格兰、威尔士、苏格兰、北爱尔兰区议会的权力并不完全一致。其中，苏格兰地区政府事权范围最为宽广，所有未由中央政府特别保留的事项都会给苏格兰下放权力，包括卫生、教育与培训、社会工作与住房、经济发展和交通（铁路受到一定限制），环境、农林牧渔业、体育和艺术等。中央政府与苏格兰地区政府共享的事权主要在交通、科学、技术以及矿业开发等领域。威尔士地区政府和北爱尔兰地区政府享有的事权也大体类似。

英国的地方政府结构复杂。在英格兰，一般来说，在城市地区只有一级地方政府，在农村地区则有二级地方政府（郡和区）。2000年英国成立了大伦敦政府，它兼有郡和地区政府的事权。大伦敦政府的事权分为八大类，即交通、规划、经济发展、环境、警察、消防和危机管理、文化、通讯和体育以及医疗等。威尔士大约有22个地方政府，苏格兰大约有32个，北爱尔兰则被分为26个区。但是几乎所有地方政府都对其辖区的居民提供教育、个人社会服务、警察与消防、道路维护、娱乐和文化设施、环境服务（废物处理与道路清洁等）等社会服务。⁽¹⁵⁾从1979年开始，英国大规模削减地方当局的权力和职能，主要变化发生在住房、教育和交通领域。地方当局最重要的支出职责是教育、人力社会服务、警察、住房、环境服务、高速公路养护和救火服务。

从图中可以看出，英国地方政府中最重要的三项职能分别是“社会保障与福利”、“教育”以及“社会秩序与安全”。

地方政府的主要职责还要在郡和区进行配置，大体说来，郡主要负责诸如教育和图书馆、消防和民防、高速公路和交通、个人社会服务、战略性计划、消费者保护、废物处理与回收等需要一定规模或战略规划的职责；区则承担一些诸如住房、地区规划控制与执行、娱乐、停车（根据县议会的授权）、垃圾收集、环境健康等对当地居民具有直接影响的职责。部分职责属于双方共同承担的领域，例如，促进经济发展、博物馆及公园的建设和维护、发放执照等。

图5-1　英国非中央政府社会服务支出占整个非中央政府支出的比重（1998年）（%）