社会治安体制建设经验

二、社会治安体制建设经验

社会治安体制的目标是为了实现安定、有序、稳定的社会治安秩序。这样一来，社会治安体制的建设就同一个国家和地区的社会治安状况紧密相关，特定的国家需要根据自身的特性来建立适合于自身治安特征的治安体制。但是任何国家和社会都面临着普遍性的控制犯罪、秩序维持、矫正罪犯等治安问题。围绕着这些治安问题的管理，其他国家和中国香港积累了大量的经验，形成了有效的警务制度、保安体制和社区矫正制度。对我国社会治安体制的完善而言，这些成功经验值得借鉴。

（一）香港警察的巡逻体制⁽⁶⁾

香港警方对社会治安的防范和控制主要是通过开展不间断的巡逻来实现的，巡逻是香港警方最基本、最重要的勤务方式。在警务制度方面，香港警方的巡逻体制和勤务机制自成立以来，顺应时代发展，历经数次变革，不断完善，已形成一套比较完整的理论体系和先进的工作机制。在巡逻的管理体制和运行机制建设方面，具有层次分明、配置合理、勤务规范、贴近实战的特点，对内地公安机关的巡逻勤务改革有着很高的借鉴价值。

1.香港警察巡逻警务体制的基本情况

香港警察巡逻警务体制的实战、高效特点非常明显，巡逻的覆盖面大，控制力强，贴近实战。香港警察巡逻体制呈立体状覆盖，主要是由警署巡逻队、总区冲锋队和驻总区机动部队三支巡逻力量来担负，这三支队伍统归各总区最高指挥官调遣，日常警务行动由各总区的指挥及控制中心负责协调。共划分成三个层面：

第一层面为各个警署的巡逻警察。香港警方大部分的日常行动及管理事宜均由各总区独立处理。全港划分为六个总区，总区又分为警区，警区下还划分成若干分区(警署)。在通常情形下，警务管辖范围是以警署为单位的。警署是香港警务工作的基础单位，其承担的工作职能相当于内地的公安派出所。警署巡逻队是香港警方开展巡逻工作，进行社会面治安防控的基础力量。每个警署设有专职的巡逻队，为市民提供24小时的前线服务，负责执行传统的警务工作，包括保护市民的生命和财产、防止与侦查罪案、维持治安、在有紧急事故发生时对灾难作出迅速回应。巡逻队警力一般占到警署总警力的60%以上。警署巡逻队的巡逻方式一般以徒步巡逻为主。

第二层面为冲锋队。总区冲锋队是负责总区内机动巡逻任务的骨干力量。每个陆上总区各有一支冲锋队驻守，每支冲锋队设有巡逻小队，每个小队有60～70名冲锋队员，配备巡逻车。他们的主要职能是999接警处、处理由指挥控制中心指派的紧急事故、处置重大突发紧急事件、执行大型或敏感性活动的人群管制任务等。除此之外，巡逻也是他们的主要任务之一，承担24小时的机动巡逻任务。冲锋队的巡逻与各警署的巡逻不重复、不重叠，主要选择罪案多、警力少的地区进行巡逻，加强那一地区的治安控制能力，是对各警署巡逻的一个补充。另外，冲锋队还是总区内应付突发事件和实行跨区域增援的一支重要力量。当发生持久骚乱或暴动时，冲锋队就不再担负机动巡逻任务而转变为机动部队，成为警务处长的预备部队。

第三层面是警察机动部队。警察机动部队俗称“蓝帽子”，作为后备人员，直属警务处长。驻总区机动部队是香港警方针对各总区内的重点地区、重点部位进行加强性巡逻的攻坚力量。同时，警察机动部队也担负巡逻职责，他们根据罪案发生的时间、地点，派出若干个巡逻小组，加强复杂地区和重点地区的巡逻，以支援警署巡逻队和冲锋队的巡逻工作。其巡逻布警原则与冲锋队基本相似，但不重叠。机动部队的巡逻通常以步巡为主，一般不承担全天候巡逻任务。除此之外，香港还有交通警察和辅助警察，作为补充参与到巡逻工作中。

2.香港警方巡逻工作的主要特点

第一，点线面立体布局，全方位整体覆盖。香港警方投入社会巡逻的警力相当多，巡逻的覆盖面较大，街面见警率很高。香港警察机构不承担户籍管理职能，因此，他们较大部分的警力都投入巡逻。警署巡逻队、总区冲锋队和驻总区机动部队这三支巡逻力量的人数占到全港总警力的65%以上。警署巡逻队负责“巡块”——警署辖区，总区冲锋队负责“巡线”——总区交通干道，驻总区机动部队负责“巡点”——总区内重点部位，构成了点线面相结合、立体覆盖、重点突出、全天候与全方位相结合的三级巡逻体制，加上交通警察、辅助警察进行的社会面巡逻，共同形成了动态城市巡逻控制网络。由于社会上的巡逻警力数量多、巡逻覆盖密度大，大大提高了香港警方对社会治安秩序的控制能力，有效地预防和控制了各类可防性案件的发生，增强了公众的安全感，有力地维护了社会治安的稳定。

第二，巡逻勤务规范，规章制度严格。香港巡逻警察的巡逻工作要求非常严格，在佩带装备、岗前派勤、巡逻记事、巡逻交接等方面都有着严格规范的程序。各个警署的巡逻实行严格的责任制，四班三运转，每班8小时45分钟。巡逻执勤规范，两人一组。有的巡区还设置必到点，并有专用设备记载巡逻执勤情况。对巡逻中被抓获需移送警署的嫌疑人员，由警署派员来接或直接交给冲锋队、交通警察，由其移交警署，充分保证了巡区24小时不脱人。巡逻警察还接受指挥中心指令，处理轻微交通事故。在香港，对出警的时间有严格的要求，一般从报警开始到警察到达现场为5分钟～8分钟，不能超过9分钟。

第三，巡逻职责统一，工作任务明确。香港的巡逻警察虽然隶属不同部门，巡逻任务各有侧重，但他们的职责任务是一样的，都可以代表警方处理治安和交通问题。由于职责任务统一，巡逻警察能够在自己管辖的区域内充分行使警察的权力，避免了因为分工不同，各管一摊，从而造成警力浪费的现象发生。

第四，指挥调动灵活，部门协调顺畅。整个香港警察指挥系统包括4个指挥中心，即港岛、九龙(负责东、西九龙两个总区)、新界(新界南北两个总区)和水警4个指挥及控制中心，覆盖全港6个警察总区。它们是有效控制总区及警区资源调配的中枢，同时，也是总部及其他机构间互通行动信息的枢纽，承担着接听市民999紧急求助电话并及时作出反应等任务。3个陆上总区的指挥及控制中心可以随时通过电台调动总区内的街面巡逻警力。同时，指挥控制中心与其他政府部门(如路政署、消防处以及医院的急症室)建立了电话联系制度，并有专门电话为残疾人服务。中心所有的通讯设备都是自动录音。指挥中心的电脑系统资料完备(包括所有居民的身份资料、车辆资料等)，并能够通过监控系统对主要道路和重要部位实施监控和录像，可随时为一线巡逻警力提供信息支持。

第五，队伍建制固定，人员配置合理。香港警方的警署巡逻队、冲锋队和机动部队的人员编制、基本建制都相对固定，不能轻易改变，保证了巡逻队伍的稳定。另外，香港警方根据巡逻队伍所担负任务的不同，合理配置警力，将内部人员分工细化，以适应各种不同勤务的需要。如机动部队的每个小队都固定41人，内设队长、副队长、传令员、大车守卫、小车司机、拘捕横排、催泪弹横排和枪械横排等分工，一旦需要小队整体出动，立刻能集合成一个团结协作、分工明确的战斗部队，保证了巡逻工作的正常开展。

第六，巡逻装备精良，作战器材完备。香港巡逻警察的装备十分精良，包括对付罪犯的枪械、工具，对付骚乱暴动的武器、防护装备，以及救护器材等一应俱全。如每辆冲锋车上都配备了雷鸣登霰弹枪、冲锋枪、催泪枪、手投催泪弹、胡椒泡沫剂、防弹头盔、防弹衣、盔甲服、无线对讲机以及谈判装备、破拆工具、救生器材、药箱等100多件武器装备，满足了冲锋队应付各种紧急事件的需要。步巡警察在巡逻中要随身在指定位置佩带各种警用装备，包括手枪、伸缩警棍、手铐、胡椒泡沫喷雾器、电台、子弹袋和警务包等必备装备，总重量达到20磅。

第七，信息工作规范，传报程序严格。香港警方非常注重在巡逻工作中各类情况信息的收集、传递、汇总和使用。巡逻警察在巡逻时必须随身携带《警察记事册》，《警察记事册》上记载的内容具有司法效力，能成为司法证据。巡逻警察回到警署后，须将了解到的信息情况转录下来，然后投入警署专门信箱。警署内的文职人员负责对信箱内的各类情况信息及时进行汇总、整理、归类，并将有价值的信息情况输入电脑，或记载于有关簿册上。同时，文职人员还将辖区内的各类案件的发案时间、地点、物损、嫌疑人员刻画等情况输入电脑，供巡逻警员参考。巡逻警员每天上岗之前都自觉地通过电脑、案件记录册等查询、了解和掌握辖区内各类治安信息和犯罪信息。警长每天对警员作上岗前的训示，其内容有案情分析、提醒注意事项、提出策略等，使每位警员在巡逻中有的放矢。警员则依据要求在巡区内有针对性地重点开展巡逻。

开展社会治安巡逻，是在动态社会环境下警察机关防范犯罪、控制社会治安的最有效手段。香港警察把巡逻作为最重要、最基本的勤务方式，放在各项警务活动的首要位置。香港警方的这种巡逻体制对内地公安机关的巡逻勤务改革有着很高的借鉴价值。

（二）英国的保安行业体制⁽⁷⁾

保安行业在社会治安管理中的重要作用，已经得到了人们的认同。实行保安制度二十年来，我国的保安事业获得飞速发展，但是在从业人员素质、服务质量等方面也存在着一些问题。在国外，保安行业已经经过了150年的发展历史，积累了丰富的先进经验。在各国的保安制度中，英国的保安行业体制最为成功，其发展可以为我国的保安行业体制建设提供借鉴。

1．英国保安行业构成

英国早期的保安服务以人防、押运、物防、消防为主，产品多为锁具、门禁等。20世纪50年代，电子技术和电子产品开始进入保安市场，商务调查、保险调查以及警务公共安全的社会化服务等业务得到发展。英国保安业务大致分为以下八类：

第一，保安人防。主要为公司、企业和个人提供护卫，交通管理、商场或住宅区管理，大型活动场所安保、铁路、机场的护卫及行李检查、存放。

第二，保安技防。主要有物防工程、电子安全防范系统工程、保安报警监控、安防产品与系统维修保养、消防系统工程。

第三，保安押运。主要有现钞、贵重物品、危险物品押运、贵重物品寄存。

第四，金融服务。主要有现金运作、国际金融评估、金融采办业务、硬币和现钞的点算，自动提款机的便民服务，为商业机构和金融机构的现金支票提供管理，为银行和零售商提供结算服务。

第五，风险评估服务。主要为客户提供风险评估和安全咨询服务，包括为客户调查所在地的安全状况，并做出评估，提出化解风险的解决方案。

第六，保安整合服务。目前保安实际工作与保安技防紧密结合，随着保安电子技术的发展，越来越多的保安系统需要与当今的科学技术进行整合。为满足客户对安全的需求，保安公司根据客户的实际情况，设计便捷、易行的保安整合方案。

第七，侦探和商务调查。主要有私家侦探、商务调查咨询、保险调查；监狱、青少年管教所、戒毒管理、人犯押解的承包服务。

第八，特殊保安服务。主要包括为外交官、名人政要、企业总裁、VIP客户提供护卫；保安专家为个人和公共组织提供保安防范设计、安装和联网报警服务，还有生物基因侦查鉴别服务。

2．英国保安行业特点

第一，历史悠久、规模宏大、经济效益显著。英国保安业已有上百年的历史。英国集宝国际保安公司（CHUBB）始建于1818年，后逐步发展为跨国公司。英国保安业现已发展成为国民经济的重要产业。全国有8000余家保安公司，其中2000家为人防保安公司，从事保安业服务工作的有35万人，其中保安人员15.7万人，有2.5万名保安员为全国的500所大学提供安全服务。英国保安人数是其本国警力的数倍。2003年英国保安协会500余家会员的盈利达381.6亿英镑，向国家上缴约为30亿英镑（约合人民币450亿）的税款。

第二，树立现代化保安理念，指引保安发展方向。英国的保安模式影响了英联邦国家及世界众多国家保安事业的发展，如澳大利亚保安的发展源于并深受英国保安模式的影响。英国的保安公司既有提供各类服务的综合类保安公司，也有专业保安公司，这些公司都能按照安全防范市场的不同需求提供相应的保安服务。

第三，拓展业务种类，创造良好社会效益。英国的保安公司十分重视同警方的合作，不断向警务领域拓展和延伸，如戒毒所的管理和对吸毒人员的强戒和帮戒，违法青少年的行为矫治，监狱的管理和对犯人的改造，道路交通的技术监控等，如G4国际保安公司承包管理英国、美国、荷兰的部分监狱和青少年管教所，费用开支比本国司法部门管理费用减少了四分之一，罪犯改造成功率明显提高。

第四，突出保安技防，作用效果明显。高科技与高新技术的紧密结合是英国保安业发展的又一特点。保安技防占有英国保安业市场份额的70%，并且在安全防范和侦查破案方面发挥着重要作用，在英国有超过100万台的中央监控器被使用，如伦敦“7·7连环恐怖爆炸案”的侦破，就是通过保安的监控设备锁定并查找出犯罪嫌疑人。此外，约有12%的英国家庭安装了家用防盗技防装置，发挥了很好的防盗作用。以电子技术和生物技术为核心的高新科技，特别是数码技术的应用广泛，在报警系统、中央监控、卫星定位、交通管理、消防等各方面都使用了高新技术。

第五，健全培训机构，加强保安培训。英国保安协会认为是否能激发客户对使用保安人员的信心，关键在于保安从业人员是否受过良好的训练。为此，英国保安协会于1991年创建了全国保安培训机构（SITO），按照现代教育和培训理念，形成了一整套科学实用的培训标准课程和培训模式。近五年来，全国有50万人次经过保安专业培训，保安人员素质明显提高，并受托为世界各国，包括我国香港、内地培训保安管理人才。

第六，执行保安行业标准，确保服务质量。英国保安协会代表本行业组织专家、业内人士制定行业规则和技术标准、保安服务质量标准。这些标准作为行业规范，由协会监督执行，在规范保安业的发展，提高保安服务水准方面发挥了重要作用。因此，英国的保安服务质量和水准在世界保安业一直保持领先地位。

第七，设立专门的管理机构，加强监督检查。在英国设有专门管理保安的机构——英国保安行业管理局（SIA），其主要职能为：审批保安组织，颁发许可证；对保安人员进行考核、发证；组织引导保安企业同警方开展合作，受理和处理客户投诉；促进保安行业的改革和信息的现代化，推动保安行业的技术进步和创新，增强保安服务的科技含量。

3．英国保安行业协会

英国保安行业协会是一个商业协会组织，现有人员570多名，负责管理英国70%以上的保安行业生产及服务等方面的事务。英国保安行业协会会员单位超过500家，覆盖了英国各安全领域，如出入口控制、警卫服务、信息侦测、物理安全、运钞安全与报警器的制造、销售和安装等。英国保安行业协会的主要职能包括：

第一，收集和发布信息。该协会负责收集国内、国外保安信息和其他相关信息，并向其会员、潜在会员和客户传达保安信息，同时也向公众宣传保安信息和安全防范知识，以提高公众的安全防范意识，预防犯罪。

第二，游说，推动保安法规的制定实施。协会为促使保安业向有益的方向发展，而持续游说本国的一些主要机构和团体。为确保保安立法能真正反映保安业和客户的需求，协会一直与政府部门保持紧密联系。经过长达15年的游说，英国政府终于在2001年底出台了《2001年私人保安行业法》。

第三，制定行业标准。代表本行业制定行业规则、保安行业准入标准、保安技术标准、保安服务质量标准。该协会与欧洲标准委员会合作，确保了英国的标准适用于欧洲国家标准。

第四，培训。英国保安协会于1991年成立全国保安培训机构，制定保安人员培训标准，开展不同层次、不同类型、不同专业的保安人员培训，提高了保安人员的素质和服务水平。另外，英国有33所大学也提供保安培训课程，主要包括：利兹大学、伦敦泰晤士大学、达灵顿技术学院、伦敦市商业学院、南伯明翰大学、威尔士SIA培训机构、波士顿大学等。

（三）美国的社区矫正体制⁽⁸⁾

社区矫正作为一种非监禁性刑罚执行方式，是国家刑事政策的重要组成部分。由于在惩罚和改造罪犯方面的良好效果，在国外刑事司法实践中被广泛应用。美国社区矫正制度起步比较早，在实践中不断完善，具有一定的代表性，对其他国家社区矫正制度的发展和完善具有重要的借鉴意义。

1．美国社区矫正的基本情况

社区矫正是预防和控制犯罪的主要非监禁措施，在美国，通常只有社会危害性较小，人身危险性不大的未成年犯、初犯、轻微罪犯及表现良好的假释和缓刑犯适用社区矫正。社区矫正在美国的运用比例约为70%左右，美国刑事司法活动的全过程都能寻找到社区矫正的落脚点。

判决前调查报告制度是美国决定是否对有关犯罪人适用社区矫正的重要制度依据。法院在作出判决前要求社区矫正机关对犯罪行为人进行判决前调查，调查的主要任务是评估犯罪行为人可能给社区带来的危险程度，并且确定该犯罪行为人的矫正要求。在调查的基础上形成的书面文件，称之为判决前调查报告。该报告一般包括犯罪人信息(包括受教育程度、目前的职业和就业条件、家庭状况和其他资料)、犯罪原因分析、犯罪后的表现(对犯罪人有罪和悔恨的评估)、罪犯对被害人产生的经济和情感影响、重新犯罪危险性评估、适用监禁刑或非监禁刑的建议。调查报告对于法官决定是否适用社区矫正具有重要的参考价值，法院根据该报告最终确定是否对犯罪人进行社区矫正并规定履行矫正义务的时间以及期间必须遵守的条件。

2．美国社区矫正的形式和种类

美国的社区矫正根据不同的犯罪类型，适应不同矫正对象的实际情况，采用不同的矫治方法。缓刑和假释是美国最主要的矫正方式，美国刑事司法系统控制下的约70%的成年人被判缓刑或假释，在社区中受到监控。实践中的社区矫正实际是一个外延非常广泛的概念，其他形式主要包括转处、审前释放、社区服务、赔偿和罚款、缓刑、家庭拘禁/电子监控、日间报告中心、中途训练所。

第一，缓刑。美国是世界缓刑制度的发源地，已有160多年的发展历史。缓刑是将一部分已经被定罪判刑的罪犯，附条件地放在社会上给予监督，暂缓执行监禁刑。缓刑犯人必须遵守法院为其设定的缓刑规定，在社区内或社区矫正机构内接受缓刑监督。如果违反缓刑规定，将会被重新判处监禁。大部分缓刑犯都是非暴力犯罪。在美国，法院在作出有罪判决选择量刑时选择比较倾向缓刑。

第二，假释。美国约85%的罪犯可以通过假释的形式离开监狱返回社会。假释期间一旦发现罪犯有违规行为或违法犯罪，可随时收监。假释由司法部下设的假释委员会管理运作，各地假释委员会负责假释的决定和监督。法院对假释人员没有执行权，不介入假释人员的监督管理。

第三，转处。转处是指对情节和危害较轻的犯罪人采用非刑事方法处理，避免因进入刑事司法程序产生标签化副作用。此类案件主要包括酒后驾车、家庭冲突等轻微案件，审理前，部分被告通过保释、劳动释放等途径交由社区矫正机构监管，另一部分被告通过调解等替代措施交由社区矫正机构监管。只要对犯罪人的犯罪指控在一个特定的时间段里被撤销，或犯罪人成功地完成该转处项目，诉讼将不再受理。转处的适用要由三方介入，法庭通过审前干预方式介入，社区和警察在罪犯转处过程中负有监管责任。

第四，审前释放。审前释放是指在法院审判前，犯罪人所居住的社区内有可靠的矫正制度基础，根据犯人本人具结的保证书和交付的保释金(有财产作保证)释放，由法院批准释放。犯人须承诺在审前释放期间，如果法院要求，随时要到法院报到。

第五，社区服务。社区服务是一项行之有效的矫正方式。罪犯通过到社区劳动执行社区服务令，既改善了社区的设施和环境，也培养了劳动观念和社区精神，从中获取的技能和经验可为日后的就业做好准备。社区服务主要适用于危险较小的初犯或情节轻微的罪犯，其优势在于作为一种犯罪人对社区进行汇报和补偿的方式，能够弥补犯罪行为对社区造成的伤害，有利于社区建设，同时能够增加罪犯的归属感。研究表明社区服务的矫正罪犯重新犯罪率与缓刑相当。目前美国国内对该矫正项目研究甚少，虽然社会大众对此比较欢迎，但由于执行环节缺乏统一机构负责协调落实，在实际中运用得并不频繁。

第六，赔偿(罚金)。赔偿是指罪犯对被害人所受伤害的一种弥补。罚款是指交付法院一定的费用，根据犯人的支付能力和罪行的严重程度确定数额。罚款的目的是要求犯罪人对社会进行一定的债务支付。赔偿(罚金)项目的执行成本很低，对社会也产生一定的收益；但另一方面增加了部分罪犯的经济负担，并可能会对法院增加行政性负担。

第七，中间性惩罚。中间性惩罚是介于缓刑和监狱监禁之间的惩罚方式，目的是通过使用比监狱更不具有攻击性、费用更低廉的方式对某些罪犯进行适当地管理，对罪犯施加严格控制，提供更多罪犯必须参与的治疗机会，有效减少罪犯重新犯罪，保护社区。

美国的社区矫正体制维护了社区治安秩序，值得我们借鉴。在我国，社区矫正体制也走入了实践阶段。2009年9月，我国最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合下发了《关于在全国试行社区矫正工作的意见》。我国正处于改革发展的关键时期，维护社会和谐稳定的任务十分繁重。全面试行社区矫正工作，推动社区矫正工作深入发展，对于安定有序的社会治安秩序的实现，对于最大限度地维护社会和谐稳定具有重要意义。