政策工具和公共危机管理的联系

一、公共危机管理概述

（一）公共危机及其分类

对公共危机管理理论的研究首先需要搞清楚“危机”、“公共危机”、“危机管理”等概念的含义。迄今为止，国内学者对于“危机”概念讨论得并不多。一般在引用《辞海》、《现代汉语词典》、《韦氏词典》等词条解释的基础上，借用希斯、罗森塔尔、皮内伯格、巴顿和班克斯等国外学者的概念界定。其中，罗森塔尔关于“危机”概念的引用率较高，即危机是指“对一个社会系统的基本价值和行为准则构架产生严重威胁，并在时间压力和不确定性极高的情况下必须做出关键决策的事件”。国内学者在讨论“危机”概念时，往往把危机事件也叫突发事件。近年来，随着进一步研究，国内也有学者对“危机”概念作出了可贵的探索，比较有代表性的有如下几种：⁽¹⁾

一是“危机”通常是决策者的核心价值观念受到严重威胁或挑战，有关信息很不充分，事态发展具有高度不确定性和需要迅捷决策等不利情境的汇聚。

二是区别突发事件与危机两个概念，据此，危机可以看成是内部或外部不确定的变化突变或渐变因素对组织整体利益产生威胁的一种紧张状态。

三是认为所谓“突发性公共事件”，就是在某种状况下，由于缺乏准确预测或者有效预防而发生的，危害公共利益与公共安全的意外事件。

四是认为危机是对组织或社会系统的基本观念、行为准则及组织架构产生不可逆转的严重威胁，并且在紧急时间内和极大不确定性的情况下必须对其作出决策，以影响未来生存与发展的重大事件与精神状态。此外，也有学者则给予危机概念以乐观的阐释，认为危机就是“危险和机会”。每一次危机既是失败的根源，又是孕育成功的种子。

关于“公共危机”，界定其概念的研究者更是寥寥。有学者认为，凡涉及公众安全的危机就是公共危机。也有学者认为，公共危机是指由于内部或外部高度不确定的变化因素，对社会共同利益和安全产生严重威胁的一种危险境况和紧张状态。还有学者认为“公共危机”是指影响范围广大，或对一个社会系统的基本价值观和行为准则架构产生严重威胁，需要以政府部门为主体的公共部门在时间压力和不确定性极高的情况下作出关键性决策的事件。⁽²⁾

关于危机性事件的分类十分庞杂，依据不同的标准可以对公共危机事件作出不同的划分：

表9-1　危机分类⁽³⁾

（二）危机管理

关于危机管理概念，大致可以分为以下三种：⁽⁴⁾

第一种概念偏重于危机管理的过程性，强调的是危机管理贯穿于危机性事件发生、发展的全过程，即危机性事件的整个生命周期。有学者指出“所谓的危机管理是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，政府针对潜在的或者当前的危机，在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行动，以期有效地预防，处理和消弭危机”⁽⁵⁾。上述界定在学术界得到比较普遍的认同。

第二种概念偏重于危机管理组织及其采取的措施，强调危机管理不仅是政府管理的重要组成部分，还是政府组织相关社会力量共同对付危机性事件的过程。有学者指出，所谓危机管理，是指有关组织、国家乃至国际机构为避免或者减轻危机或者紧急事态所带来的严重威胁、重大冲击和损害，而有计划、有组织地学习、制定和实施一系列管理措施和应对策略。也有学者认为危机管理就是政府组织相关力量在监测、预警、干预或控制以及消解危机性事件的生成、演进与影响的过程中所采取的一系列方法和措施。

第三种概念则将“危机管理”看作“突发事件管理”，强调的是危机的多样性和复杂性乃至各种形态的危机和紧急事态的共性。如有学者认为，“危机管理”也称为“突发事件管理”、“紧急状态管理”，特指公共危机的潜伏、爆发、控制、化解、修复、常态化等全过程中的应对机制和制度安排。

（三）政府危机管理

政府危机管理是政府以突发性危机事件为目标指向，对突发性危机事件及其关联事物的管理活动，目的是通过提高政府危机发生前的预见能力、危机发生时的反应能力与控制能力、危机发生后的救治能力，及时、有效处理危机，恢复社会正常秩序。⁽⁶⁾

政府作为公共事务的管理者，有义务承担控制由突发事件引起的连锁反应的责任，另一个方面在社会原有秩序遭到破坏，社会处于失衡与混乱状态之时，也只有政府才有具备危机管理的合法性与能力。危机爆发后，政府的管理是否处于一种无限状态，是一个需要在理论上深入探讨的问题，因为无论在什么情况下，只要政府的权力不受限制，权力作用的结果都可能走向它的反面，导致权力本身成为社会的致害因素。基于此，当政府在危机管理中处于无限状态，就等于赋予了政府无限的权力，这种无限权力同样会在危机处理中带来新的问题。所以，政府应对危机的管理应该是适度的。⁽⁷⁾

一般而言，从危机管理的主体来看，政府是其中的核心力量，负责计划、组织、协调、控制危机全过程。在一定程度上，政府危机管理的能力强弱取决于政府是否安排了专门用来处理危机事件的资源即是否有某种专门的危机处理基金并在平时配备专门的人员和机构。但在如何设置组织机构问题上，学者们仁者见仁，提出了不同的看法。比如在危机组织的设置是遵循公平原则还是优先照顾经济发达地区问题上，有人认为应首先照顾经济发达地区而无须“一视同仁”。理由是区域经济发达地区通常人口密度大，产业密度大，工业化程度高，环境污染加剧，人为诱发危机与自然灾害相互叠加放大，形成危机链和恶性循环，可能导致危机频度增高，强度加大，危机造成的人财物损失更为巨大。也有人主张危机组织的设置应遵循城市与农村、发达地区与欠发达地区公平原则，他们批评政府危机管理组织设置只考虑城市和发达地区，而忽视了广大农村地区、欠发达地区和少数民族地区这一现状，并认为同发达地区相比，广大农村地区、欠发达地区和少数民族地区由于交通闭塞、通讯不发达、经济、技术落后、复杂多样的地质地貌以及普遍存在的听天由命的传统观念，危机管理意识更淡薄，应对危机事件的能力更差，上述地区危机形态也更为复杂，因此，也应该设置专门危机管理组织，完善危机管理体系。再如，在组织内的集权与分权问题上，有人主张，在紧急时期，为提高危机管理质量，应进行危机管理过程的统合与集中化，强化指挥关系，一元化地实施有关人力、物力、信息的统制。也有人认为由于危机中许多组织活动必须在严格的时间制约下进行，因而分权地、平行地采取应对措施才是比较理想的做法。⁽⁸⁾与此相适应，在危机管理组织的形态上，集权论者主张，危机管理组织的形态应是纵向分割的阶层型行政组织，分权论者则主张必须以民主的制度框架为前提，将危机管理决定过程予以制度化，在确立以信息公开为前提的责任制度的基础上，形成有关危机管理的精简型组织，即“课题应对型的开放的、水平的、直接的、专门的危机管理体制”。⁽⁹⁾

自20世纪90年代以来，战争危机、外交危机、金融危机、宗教危机、社会危机等各种类型的危机如滔滔巨浪，扑面而来。危机不仅对国家的经济发展和社会的稳定带来威胁，而且对政府的管理体制和管理能力提出挑战。危机凸现了政府加强危机管理的必要性，尤其是处于转型期的我国社会，已进入危机频发期，对危机管理重要性的认识更要提高：⁽¹⁰⁾

（1）提高政府危机防御和保持能力的需要。当代危机冲突理论认为，没有一个社会系统是整合得十分完美的，包括群体性突发事件在内的社会系统中的冲突是普遍存在的，它随时存在，随时发生。因此将危机管理理念融入政府管理过程，制订有效的危机管理战略，不仅可以提高政府阻止危机发生、发展和降低危机不良影响的防御能力，避免危机给社会带来的巨大经济损失和政治危害，而且可以使基于危机意识的政府在今天瞬息万变的社会中持续有效地维持政府在公众中的公信力和影响。

（2）提升政府处理危机事件能力的需要。危机管理包含了政府在顺境、逆境中以及发展过程各阶段的管理内容，包含了一整套预防、察觉和化解危机事件的管理机制，是一种具有较强操作性的管理思想和管理模式。危机事件处理是任何一国政府不可避免和需要正视的，历史和现实已经证明政府危机处理能力直接体现着政府管理水平，影响到国家政治经济的发展，关系到政府的形象。美国“9·11”恐怖事件发生后，由于美国政府有一整套有效的政府危机管理应急机制以及较强的危机处理能力、控制能力，危机事件能在较短的时间得到平息，社会秩序也得以恢复，也提高了美国政府在社会公众乃至于在国际上的形象和影响力。⁽¹¹⁾

（3）危机的管理关系到社会的稳定和国家政权的生死存亡。随着社会经济的发展，尤其是在经济全球化、信息网络化的今天，组织生存危胁越来越大，遇到的危机越来越多，政府也不例外。如果各级政府部门、企业、个人缺乏危机意识，仅仅看到“出事了”，而不从政权和社会稳定的高度关注危机管理，不从国家安全的高度看问题，不能将其扼杀于萌芽之中，而最终会酿成严重后果。我国的政治经济改革已进入攻坚战，在这样的变革过程中，社会结构的分化导致权力和利益的重新分配转移，酝酿着许多不稳定的因素，存在形成不同危机的可能，但我们的危机意识比较薄弱，还没有从社会稳定和国家政权生死存亡的高度关注危机，缺乏能够预防、察觉、化解危机事件的内在机制，这就需要我们从理论上对我国现阶段社会矛盾、冲突、成因、影响、预防、控制、消除等方面进行探索和研究，建立适合我国国情的危机应对机制，解决这一关系到我国社会的长治久安和国家政权生存与发展的大问题。

（四）危机管理体系

危机管理体系的构建问题是我国学者比较集中的研究领域之一。2003年“非典”事件后，学者们开始反思我国公共危机管理体系中存在的问题，并从不同的视角提出了自己的策略和主张。归结起来，危机管理体系的构建包括了三个方面。

1．制度构建

制度体系的缺陷是影响政府危机管理能力的主要因素，具体表现为机制不健全、法制不完备，因而构建中国特色的公共危机管理体系首先应该着眼于制度体系的改良和升级。⁽¹²⁾目前，完善公共危机综合管理机制应着重在如下几个方面着手进行危机处理决策机制：⁽¹³⁾

第一，建立有效的内部协调机制。建立有效的政府间合作机制和国家间合作机制，减少危机事件负面的外部效应，发展专业化的组织能力，有效地处理各种危机事件。

第二，建立某种社会支持系统，鼓励支持公民对政府的危机管理政策采取合作态度。

第三，建设公共危机管理机制。包括如制定预防各种危机的战略、政策和规划，完善危机管理的组织体系，发展危机管理的网络和伙伴关系，把危机的风险管理整合到政府和社会的日常管理中，通过良好的沟通和有效的信息交流，整合和协调危机管理的行动，建立和发展危机管理的资源保障体系，提高公共管理者和社会公众的危机管理意识与能力。

第四，建设公共安全保障机制。在国家层面上要加强危机应对方面的立法建设，尽快建立国家级应对危机的常态综合管理机构，建立公共安全的监管机制，形成各部门分工负责、综合治理的工作格局在地方各级政府层面，要强化服务意识，加大安全投入，切实加大公共场所、道路交通等事故多发领域的专项整治力度，加强公共安全宣传教育，建立公共安全应急救援体系，建立起各部门联动、信息和资源共享的机制等政策建议。

2．法律体系构建

具体而言，公共应急法制的核心和主干规范应是宪法中的紧急条款和统一的突发公共事件应急法、紧急状态法。与常规状态相比，公共应急法制有权力优先性、紧急处置性、程序特殊性、社会配合性、救济有限性特征，其基本要素包括完善的应急法律规范和应急预案、依法设立的应急管理机构及其应急权限与职责、紧急情况下国家权力之间、国家权力与公民权利之间、公民权利之间关系的法律调整机制、紧急情况下行政授权、委托的特殊要求、紧急情况下的行政程序和司法程序、对紧急情况下违法犯罪行为的法律约束和制裁机制、与危机管理相关的各种纠纷解决、赔偿、补偿等权利救济机制，以及各管理领域的特殊规定。

3．全面整合

“全面整合论”认为，由于公共危机事件的复杂性多变性，某一种机制、模式或策略都很难解决问题，必须整合各种资源和力量，建立一个全面整合的危机管理体系来不断提升政府和社会的危机管理能力。持此种观点的学者指出，所谓全面整合的政府危机管理体系，是指在高层政治领导者的直接领导和参与下，通过法律、制度、政策的作用，在各种资源支持系统的支持下，通过整合的组织和社会协作，通过全程的危机管理，提升政府危机管理的能力，以有效的预防、回应、化解和消弭各种危机，从而保障公共利益以及人民的生命、财产安全，实现社会的正常运转和可持续发展。具体而言，全面整合的政府危机管理体系的基本特征和主要构成因素在于以下几个方面：（1）政治承诺、政治领导与政治支持；（2）全面危机的管理；（3）发展途径的危机管理；（4）全过程的危机管理；（5）全面风险的危机管理；（6）整合的危机管理；（7）建立在充分资源支持基础上的危机管理；（8）以绩效为基础的危机管理。全面整合的危机管理体系，代表着一种危机管理的哲学和理念，代表着一种危机管理的整合流程，代表着一套危机管理的科学方法，具有前瞻性和启发意义。⁽¹⁴⁾

（五）我国公共危机管理现状

我国目前已进入危机事件高发期，并呈现出频次高、规模大，组织性强、危害性大，危机波动方式多元、国际化程度加大等特点。究其原因，一是我国的政治经济改革已进入社会结构的全面分化时期，制度变迁引起利益和权力在不同的主体之间的重新分配和转移，形成诸多不稳定因素。因此，引起社会不稳定的个体恐怖事件或群体事件时有发生。二是由于转型期出现的制度漏洞和真空，一些重大生产事故频繁发生，大规模的自然灾害处理失当，也对我们的政府管理能力和整个社会的有序运作和发展构成极大的挑战和威胁。三是由于全球化的影响，不恰当的现代医疗活动，城市化，环境变化，社会行为模式的变迁等，使得新型疾病成为人类社会安全的新威胁：如超级病菌、SARS、疯牛病等。此外，国际政治经济格局的最新变化，文明之间的冲突使得国际间的冲突和危机出现新的特点：从原来的针对个人的绑架暗杀到针对整个社会的各种恐怖袭击，从前线国家和地区到全世界每一个角落，从区域纷争到文明冲突等。⁽¹⁵⁾

正因为如此，党的十六大报告明确指出：“全党同志一定要增强忧患意识，居安思危，清醒地看到日趋激烈的国际竞争带来的严峻挑战，清醒地看到前进道路上的困难和风险，倍加顾全大局，倍加珍视团结，倍加维护稳定。”党的十六届三中全会发布的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》又进一步提出了科学发展、以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，注重统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展与对外开放，为我们防范和应对各种危机事件指明了努力的方向。

对于“非典”事件的应对，暴露出我国危机管理的一些值得注意的问题：危机应对比较有力，危机防范重视不够；指挥部模式为主，缺乏应对危机的常设机构；部门、地方各自为战，综合协调不够；缺乏具有会商决策功能的综合体系和综合协调部门；缺乏长期反危机战略和计划；各地区、部门之间的协同能力很低；政治动员能力强，社会动员能力不够，缺乏非特定紧急状态下政府和公民行为的法律框架：缺乏社会学习机制，总结经验教训不够。⁽¹⁶⁾

（六）西方的公共危机管理⁽¹⁷⁾

西方国家对公共危机管理的研究始于20世纪60年代，经过半个多世纪的理论和实践发展，西方国家公共危机管理，无论在指导理念、管理体系还是在管理经验上都有了比较深厚的积累。

1．指导理念

西方国家十分注重指导理念的创新，一般意义上的公共危机管理的指导思想主要关注于全灾难的过程，并着重于直接救灾；而当前国际上前沿的指导理念已经转为整合全方位的途径，着重于危机管理与社会的全面发展。

第一，强调系统视角，形成全面危机管理。在指导理念方面，西方国家强调全面危机管理，强调运用系统的视角应对危机，其有效运作需要四大机制。①政策支持：需要明确、周详的政策，确定危机管理的目标，合理授权给各级政府、团体、社区，规定其在危机管理中的救灾和应对职责。政策可以是法律文件、政策指南、规划或是协议。在危机管理循环中，通过战略规划和咨询流程形成的政策还能够有效地发现管理中存在的漏洞。②体制设计：组织结构及其制度设计应该便于各界的合作和发挥整个社会的力量，还包括建立和强化中央和地方的合作团体，形成抗灾、救灾的关注焦点等等。③能力提升：强化中央和地方建立和执行救灾和应对措施特别是薄弱环节和弱势社区的防灾建设，更要持久进行，还包括在抗灾和相关领域的教育和培训工作。④资源供给：识别和提供所需的资源，包括资金、物品和教育资源极其重要。

第二，注重危机的复发循环，形成周期管理理论。危机的复发循环使得危机往往能够形成“爆发—修复—再爆发”的周期规律，因而，公共危机管理也可以遵循周期，形成“预防—筹备—应对—修复”的循环。同时当形成危机管理循环后，预防和筹备的工作可以纳入到社会发展的部分，而应对和修复工作则可以纳入到人道主义援助的部分。这样，政府的运作能够更加合理，社会也可重新进入良性发展的轨道。

第三，关注危机的破坏力，形成可持续发展论。危机往往给公民、财产、经济和环境带来重大的破坏，但是危机的修复却又需要经济资源的救济。因此，要从可持续发展理论，从整体分析论的视角，深入地理解危机与环境和经济的关系。

2．制度建设

良好的危机管理体系能够有效地预防危机、制止危机、应对危机，西方国家经过长期的探索，逐步探索出包括法律、机制、监控信息系统及其他保障制度在内的比较完备的科学的危机管理体系。⁽¹⁸⁾

第一，翔实的危机管理法律。世界各国为防范各种危机、突发性灾难制定了许多相关的法律，并使其发挥非常重要的作用。首先，严格的立法保障了政府及各部门在非常时期行使紧急权力，并使紧急权力有法可依。这是保障依法行政的重要环节，也是公民权利不受侵犯的制度保证；其次，国家通过立法，制定相应的单项具体法规措施来应对各种突发性灾难，使突发性公共事件在单项具体法规的框架内得到处理和解决。

第二，成熟的危机管理机制。美国应对危机的管理机制比较成熟，其管理模式是以总统直接领导、由专门对付各种危机的政府部门参与的组织体系。早在1979年美国就成立了联邦危机管理局，这是一个完全独立的直接负责全国灾变管理的常设机构，其职责就是运用减缓、预防、回应和恢复等手段管理各种自然灾害和人为灾难。除此之外，其他政府部门也有各自的危机管理职能。

第三，全面系统的监控信息体系。在危机管理中建立一套发达的监控信息系统至关重要，其中包括国家应急行动中心、全国医院传染病监控报告系统、全国须申报疾病监控系统、全球新发传染病监测网、全国医疗工作者监控报告系统、食品传播疾病动态监控网络、水传播疾病爆发监控报告系统、医疗部门新发病菌抗药监控报告系统、莫名死亡和重要疾病监控报告系统、全国食品传播疾病监控分子图表网、全国电子疾病监控报告系统以及临床公共卫生沟通系统。

第四，有效的危机保障制度。开展广泛的科学研究与实验，为有效应对生化武器、传染病和其他威胁公众安全的突发事件，提供必要的知识、技术和设备供给，应在全国范围建立多级实验室反应网络。社会媒体要充分利用现代信息手段，对不同类型的公共安全预警预防制度和应急制度进行广泛宣传和普及，促进突发性灾难得到及时有效的解决，以尽快恢复正常的生活秩序。各类公共安全指挥系统要定期进行不同范围、不同级别突发事件的应急预演。在高度重视专家和专业队伍建设的同时，建设公共安全志愿者队伍，定期培训，以提高全民应对突发事件的能力。将危机管理经费纳入国家预算体系，建立应对危机基金，有稳定的资金保障。为应对突发性灾难事件，许多发达国家都有足够的物质储备。

3．技术保障与资源整合

西方公共危机的管理经过多年的发展，在管理经验方面也有了很大的创新，危机管理逐步透明化、社会安全保障科技化公民的危机意识与抗危机能力有了明显提高，国内国外的各种资源能有效地被加以利用。

第一，信息系统。信息系统在危机管理的各环节均起到至关重要的作用，为此世界各国建设单一、便利的危机管理信息门户网站，建设和整合全方位的网络学习设备、工具和资源；同时建设全国的危机信息通讯系统，建设全国的电子信息分布网络，确保各层政府的所有领导能够及时掌握全部信息，随时联络负责的人员；运用知识管理协调危机管理信息，评估危机管理的信息需求，建设和实施全国的知识共享战略，对于尚未确定政策的危机能够便宜行事，保持与媒体的联系，使其能够运用高新科技的途径发布信息。

第二，在保障社会安全方面注重利用高科技。高新科技在公共危机管理领域的引入，对危机的预防、筹备、应对和修复各环节都起到了减少损失、提高效率和节约成本的功效。从国际主流的高新科技应用来看，主要包括三项工程：①灾害评估，包括：灾害管理、地理评估、环境评估、经济分析、统计等内容，形成灾情分析和危机评估报告；②卫星遥感应用，包括：遥感、地理信息系统等远距离监控技术，负责接收和分析卫星传送的信息；③网络通讯，包括：计算机、网络、通信、电子等设备，维护危机管理部门的网络和对外的通讯。

第三，有效整合国内国际资源。西方国家一方面强化对已有组织资源的整合，包括：全国的物资供给，急需资源的物流管理，全国各部门的运作配合，所有相关科研机构的紧密合作和资源共享等等；另一方面，强化对于自发资源的整合，物资方面主要表现为捐款捐物；同时加大国际合作，借助国际上先进的科研、资金等资源。

第四，增强危机意识与抗危机能力的培育。社区作为公共危机管理的最基层组织，公民作为最严重的危机破坏对象，在危机反应过程中的自救和互助行为越来越重要。因此，西方国家公共危机管理尤其突出全民的危机教育、灾难培训、实地演习等素质教育，提倡和优化各类志愿者服务，形成防灾抗灾的全民意识和社会氛围。