国外社会管理体制建设的经验

一、国外社会管理体制建设的经验

世界各国社会管理体制建设的实践表明,社会管理是同社会经济发展的特定阶段相关联的。总结社会管理体制建设的国际经验，首先需要将社会管理放到特定的经济与社会发展阶段中去考察，然后概括出国外社会管理体制的基本的模式，发掘出国外社会管理体制的特殊主体性力量和参与机制，以此为基础，才能从历史和逻辑的角度把握西方国家现阶段社会管理体制的成功经验。

（一）国外社会管理的发展阶段

历史上，西方国家社会管理基本上经历了三个大的发展阶段：⁽¹⁾

1.自由竞争的市场经济时期，政府仅具备有限社会管理职能

这一阶段是自市场经济发展以来直至20世纪初人均GNP达到1000美元左右的阶段。19世纪，以亚当·斯密为代表的古典经济学思想占社会主流，认为政府的职能除必要的国防、警察和行政管理职能外，应尽可能减少对社会经济的干预，这时的政府职能是有限的社会管理职能。自由竞争的市场经济时期，政府的社会管理职能十分有限，主要是维护社会秩序的职能。这一阶段政府社会管理的基本特点与主要经验是：

第一，社会管理以社会自我管理与社会自治为主，政府对社会基本上采取放任自由的态度，对社会自我管理采取自由放任的不干预政策。地方自治特别是市镇自治是政府社会管理的基础，是公民社会不断发展的前提条件。

第二，政府的社会管理职能主要是进行社会秩序管理。维护社会秩序的主要目标是保护财产权，维持一种建立在财产权基础上的社会秩序，其主要手段是运用保护财产权利的法律以维护社会的根本秩序。近现代西方国家财产法律制度的核心是保护财产的自由权利。保护财产权利的法律制度的稳定，使得西方发达国家逐步走向成熟的市场经济和发达的民主政治，它是社会得以持续发展和长治久安的基础保障。

第三，政府承担起了济贫的职能，但济贫职能的履行尽量利用非政府组织进行。如1869年，在索里牧师的倡导下，英国伦敦成立了第一个以济贫为主要功能的社区服务组织——慈善组织会社；1884年，英国的巴尼特牧师在伦敦东区贫民区首创了社区睦邻服务中心——“汤恩比馆”。

2.混合经济时期，政府全面建立社会管理职能

这一阶段是20世纪初至1978年左右人均GNP由1000美元左右增长到8000美元左右的阶段，这一阶段既是福利国家建立与完善的阶段，也是市场经济发达国家经济高速增长的黄金时期。第一次世界大战前后，特别是20世纪50年代后，政府职能不再局限于传统的国防、司法和行政管理职能，而是通过管理经济、收入再分配和社会福利来影响社会经济生活，国家干预社会经济生活的职能日益强化，福利国家逐步建立和完善。这一阶段政府社会管理的基本特点和主要经验是：

第一，建立完善的社会保障制度，建设福利国家。福利国家是指承担维护和增进全体公民基本福利或社会福利的职责的国家；其主要目标是维持全体公民的最低生活水平与教育水平，实现充分就业，建立完善的社会保障制度。

第二，建立和完善基本社会关系管理制度。建立资本与劳动合作的社会制度；完善社会主要利益集团围绕国家政府与公共支出的多数表决制度；同时，发展社会自治和社会自我管理。

第三，始终注重提高消费需求，以促进充分就业、维护宏观经济稳定作为政府施政的重要目标。政府同时起到弥补市场失灵与社会失灵的双重作用。运用社会政策手段调节收入分配，维持正常需求，保障经济持续发展；运用公共部门承担社会安全保障责任，维持社会和谐。混合经济时期的经济发展模式是福利经济发展模式，它是一种追求资源配置的全社会效益最大化的经济制度和模式。

3.全球化市场经济时期，政府社会管理职能调整和改革

这一阶段是1978年至今，人均GNP由8000美元增长到26000美元左右的阶段。20世纪80年代以来，随着政府改革的开展，政府对社会管理职能与社会政策不断进行调整和改革，政府缩减了某些社会福利项目的支出。这一时期依然是西方发达国家经济快速增长的黄金时期，而政府公共支出与社会福利支出的增长却趋于缓和。这一阶段政府社会管理的基本特点与主要经验是：

第一，以教育、培训、基础科技领域为主要投资方向，以人力资本投资为核心，将“消极的福利国家”转变为“积极的福利国家”或“社会投资型国家”。20世纪90年代以来，社会政策的重点发生了转移，社会政策的主题是围绕着国家、社会、社区、家庭、个人在福利中的地位和作用展开的。

第二，以充分就业政策为核心，并适度限制福利支出的增长，达到平衡经济发展与社会保障发展、需求管理与供给管理相中和的社会管理与经济增长目标。如近年来欧盟国家普遍把发展经济作为解决就业的根本出路，通过大力发展中小企业和第三产业、改革福利制度、实施就业培训计划和就业促进计划、保护就业人员利益、完善政府公共就业服务机构等措施，不断强化政府就业公共服务职能。

第三，主动利用基本社会组织、社会利益群体、非政府组织进行社会协作治理。福利国家改革时期也是非政府组织大发展的阶段，如法国1990年就有60000多个私人社团成立，而60年代每年只有11000个组织成立；在德国，每十万人口的社团数量从1960年的160个增加到1990年的475个，翻了近3倍。瑞典公民社会的参与率世界最高，创建了一个每十万人口就有2300个社团的稠密的社会网络。

第四，重视社会资本、重视社区建设与社区发展。20世纪80年代以来，人类社会出现了向社区回归的发展趋势，即社会社区化或社会人文化的趋势。如前美国总统克林顿所领导的行动特区和企业社会计划，就是通过自下而上的全面动员，向社区授权，从而复兴美国、重建社区和福泽人民。如英国1990年颁布了社区照顾法令，经过三年实践检验，于1993年在全英推行。

从历史的角度看，当前西方国家政府社会管理职能是其三个发展阶段的基本经验积累的结果，我国要全面借鉴西方政府社会管理三个发展阶段的各种经验，防止只借鉴其中一个阶段或某一时期的片面做法。

（二）国外社会管理体制的基本模式

尽管经历了上述三个发展阶段，西方各国的社会管理体制和管理体系仍然处在不断的改革过程之中。由于政治、经济、文化等多方面的影响，西方各国的社会管理体制也是多种多样的。根据陈振明先生的研究，当代西方社会管理体制可归纳为四种主要模式，它们各具特点，但并非彼此割裂，在现实中它们相互影响、彼此交叉，呈现出一种混合的状态。⁽²⁾

1.市场式格局

市场式格局在西方社会管理体制当中应用最为广泛，它的理论基础是新保守主义和货币主义，主张在社会管理中大量应用市场或类似的竞争体制。市场式格局宏观上调整了多种社会管理主体之间的地位关系，微观上调整了社会管理主体内部的组织结构。从发展趋势看，市场式格局的落实意味着原有政府职能向社会转移，NGO在社会管理中的作用加强；政府对市场的干预大量减少，政府对社会和市场的管制放松；公共服务市场化。英国撒切尔政府推行的“新公共管理改革”运动和美国克林顿政府推行的“重塑政府”运动都是推动市场式格局形成的典型改革。政府社会管理部门，由于引入了竞争和市场机制，组织上发生了改变，社会管理流程大大简化；组织结构明显极大优化；消除垄断导致的低效率，政府充分放权；传统的以资历决定报酬等级被以工作绩效标准取代；在财政管理中，购买者和提供者被分开，并建立内部市场，保证各部门采用市场原则。

2.多元式格局

多元式格局与市场式格局的明显差异是将民众参与大量引入社会管理，寻求更为民主、更具有政治性和集体性的机制来向政府和社会组织传递信号。多元式格局重新吸纳了过去常常被排除在社会管理决策范围外的社会组织成员，鼓励广泛的协商和公民参与，较之于市场式格局，它更重视非利益团体尤其是底层民众对社会事务的反馈。在此类格局中，政府社会管理部门的结构更加扁平化，高低层级被明显缩减，底层人员的意见能够更迅速而真实地向上反映。同时，为了避免传统政府或者地方政府在结构和功能上的不足，维护单一领域的私人部门和非营利组织被广泛建立起来。

3.应对式格局

应对式格局要求实现弹性治理，在应对式格局中，各方主体根据社会各类问题的性质，对组织的比重以及内部结构进行弹性调整，社会管理部门（包括公共部门）经常采用临时性组织，解决短期或密集性的政策问题。而且，各部门根据科技发展变化及时调整组织结构，避免由于组织永久性所带来的僵化和低效。应对式格局具有明显的弹性，政府自己进行精简，更多地利用非政府部门或半政府组织进行工作。

4.自由式格局

自由式格局主要是针对政府内部的社会管理体制。如果取消一些限制和制约，政府机构的工作就能够更有效率地进行，并更有可能进行创新，使得社会的整体利益最大化。在此格局中，政府在社会管理中的错误管制能在较快时间内被消除，层级政府间的各类限制也被不断取消。因为“政府无效率的主要原因是对管理层进行预前控制的规则太多，它们包括僵化的付酬制度、预算规则、具有约束性的采购法则以及许多别的规则。基本的假设是，如果公共组织能够清除这些清规戒律，它就能更加具有灵活性和效率”，所以，北欧各国在20世纪80—90年代的“自治地方政府”改革后，允许地方政府在制定和执行政策方面，享受更多的自由。⁽³⁾

当代西方国家社会管理体制的设置正基于上述四种模式之上，或以上述某一模式为主导，或是四种模式之间的相互结合。对我国当前社会管理体制的改革而言，上述四种模式有着重要的借鉴意义。

（三）国外社会管理体制中的社区参与

社区参与作为社会管理的重要内容，在西方各国已经成为社会政治发展的明显趋势。西方各国以社区为依托管理社会，鼓励主体根据个人责任和社区义务的道德规范来进行管理，这与过去政府主导的、中央集权的、家长式的社会管理方式形成鲜明的对照，形成了独特的社会管理体制。国外社区参与社会管理的特点主要表现在以下方面：⁽⁴⁾

1.政府逐渐重视社区的社会管理功能，主动扶助和培育社区的社会管理能力，逐步推进社区发展计划的法制化、制度化，并给予稳定的制度和资金支持

美英等国已将一些社区发展计划通过立法明文规定为独立的政策，而且，这些国家的政府与社区发展组织逐步建立起合作关系，并将这些关系制度化。政府与社区关系的制度化直接导致参与社区发展的组织可以从政府获得稳定的资金支持。各国对社区发展提供资金支持的形式不尽相同，但无论社区发展组织的资金由中央政府、地方政府或基金会等NGO来提供还是由企业来提供，关键问题在于政府积极探索相关的制度框架进行引导。

2.社区承担的社会管理职能日益丰富

西方各国社区发展的一个重要特征是城乡差别小,乡村社区与城市社区并无太大差别，一体化程度高。以社区建设主导乡村发展有效地提高了落后地区的可持续发展能力和积极变革的能力，这已经为美国、欧洲和澳大利亚的实践所证明。以社区为依托展开社会管理，能够有效提高社会管理的效能，尤其在环保、治安、就业、教育等领域，效果十分明显。

3.社区志愿者组织日益活跃，与政府之间逐步形成了合作伙伴的关系

志愿者组织在社区发展过程中的作用引起了各方的普遍关注，它不仅为社区事务管理提供了充足的人力资源，而且还提供了物质资源。更重要的是，它培育了社区的社会资本，调动起居民的民主热情和主人翁精神。志愿者组织的主要工作机制是以志愿者的组织方式为社区居民提供专业服务。以美国为例，NGO在城市社区发展过程中充当了主力军的角色，社区发展合作组织通过争取捐款、搞好社区关系、游说议员和社区建设等活动来发挥作用。

4.社区自治程度日益提高

在西方各国，社区的发展有效地促进地方自治，典型地体现了西方各国从统治向治理转变的进程。社区自我发展的能力在不断提高，积极性也逐步增强，政府通过制度和管理创新支持社区的自我发展和自我管理。社区管理的模式逐渐由传统的科层制管理向扁平化的民主参与式管理转变，权力分配、设置目标、过程评估等各方面社区管理要素都逐渐以居民参与为中心，筹资机构、专家、事务官的作用相对下降，已经和从前的社区管理模式产生了明显的差别。

5.专业知识在社区的发展过程中的地位日益重要

现代社会，任何一个领域的发展都离不开专业知识。专业知识在授权民众管理他们的生活和采取一种谨慎的方式实行自我管理的过程中是至关重要的。许多国家目前都十分重视社区发展专业知识的重要性以及对掌握这种专业知识的培训，这种重视主要体现在以下几个方面：其一，许多国家都强调，社区发展是大学或者非大学的教育机构授课的主要内容；其二，社区组织本身为社区发展工作者和社区社会工作者组织课程，课程主要涵盖能够对工作者在其专业活动有直接帮助的方法和技能；其三，除了社区发展组织，还有执行具体发展计划的第三方，例如英国成立了社区发展学习联合会。

6.各国重视社区能力的提高，而不仅仅局限于社区的基础设施建设

由于意识到社区能力的重要性，许多国家以建设社区能力为中心来提高社区发展的能力。社区的目的是要创造条件增强社区特点，以使社区做到发展、实施和维持有效的社区计划。社区能力建设既包括硬件建设，也包括投资软件的建设，并且这些资源必须能够被动员起来满足当地人们的需求。因此，各国在发展社区建设方面，都十分重视社区能力的建设，而不仅仅局限于社区基础设施的建设。

目前，我国已经日益重视社区发展的作用，许多社会管理的内容都是在社区的层面上进行的，但是与西方发达国家的社区发展相比，还有一定的差距，上述这些发达国家社区发展的经验是非常值得我们借鉴和参考的。

（四）国外社会管理体制中的非盈利组织参与

当前，西方国家已经出现了从传统的社会管理向公共治理和善治的转变，主张以治理的理念为核心的社会管理。在这样的社会管理格局当中，非政府组织（NGO，或非营利组织，NPO）作为公共服务的提供者和公共事务的参与者日益受到国家的重视。非营利组织已经成为社会管理中的重要主体，当前西方国家的社会管理体制是以政府和NGO的相互合作、共同参与为基础的。⁽⁵⁾

1.非政府组织在国外社会管理中的作用

NGO在当前西方国家的社会管理中发挥了重要的作用，这主要体现在以下五个方面：

第一，NGO在社会管理中的地位日益提高，而且为社会创造了大量的就业机会。

几十年来，尤其是过去的二十年，欧美国家的NGO大量兴起，为社会提供了大量的卫生、教育、文化等各种服务，其社会地位得到了普遍的认可，在经济上创造的价值也非常可观。NGO大量涌现，满足了许多差异化的社会公共需求，凡有公共需求，就会出现相应的NGO来提供相关的服务，如家庭护理、儿童看护、住房协调、劳动培训等等。这些服务是社会普遍需求的，但却是国家无法直接提供的。国家看到了NGO在社会事务方面的独特作用，因而通过财政拨款予以资助。NGO的发达自然需要相应的人力资源支持，因而NGO的繁荣也为社会创造了大量的就业机会。

第二，NGO作为一种组织、机制和制度，非常有益于培育社会资本，促进公民社会的发展，推动政治国家与公民社会之间形成良性的互动关系。

“社会资本是指社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，它们能够通过促进合作行为来提高社会的效率。”⁽⁶⁾社会资本是一种公共品，它不是对个人直接有用，而是一种集体的公共精神，不但有助于集体行动中的广泛合作，而且能克服集体行动的困境。NGO的结成既非为了盈利，也非为了权力，而是以共同的价值和理想为基础，本身就带有强烈的公共性，其运作机制主要是依靠合作，而非官僚制的上令下行。NGO的组织性质和运作机制非常有利于增强NGO内外的信任感和社会融合。社会资本的增加有利于克服经济和社会领域的各种“囚徒困境”，避免无谓的消耗，从而促成公共事业的繁荣。

第三，NGO不仅是一种公共服务的供给机制，而且是政治输入的重要管道，有助于公民有序地向政府表达意愿，促进政治民主化和决策科学化。

NGO除了提供公共服务，还是向政府有序表达公民意愿的政治输入机制，除了通过各种方式向政府反映公民意愿之外，还有一些NGO专门为政府决策提供各种各样的咨询。西方各国的咨询性NGO很发达，专业化程度很高，不仅在政府决策过程中具有影响力，而且在某些领域形成了竞争性格局。政府不仅拥有大量的民间智囊和参谋，而且咨询性NGO之间的竞争形成了客观机制上的“兼听则明”。这种格局不仅有利于公民向政府传达“要什么”的信息，而且还提供了“怎么办”的方案，而且是多个方案的竞争，非常有利于政府高效汲取公民需求的信息和作出科学的决策。

第四，NGO的重要功能是提供公共服务和公共产品，弥补市场和政府无法完全满足社会成员对公共物品多元化需求的缺位。更重要的是，NGO的公共服务和公共产品的供给非常有利于社会弱势群体改善处境，有效增进社会公平与和谐。

新制度经济学已经证明，政府与市场一样存在着失灵的可能性与空间，于是，公民将很有可能面对政府与市场的双重失灵。NGO因其自身的性质和特点，在提供公共服务和公共产品方面有着自身独特的优势，许多公共服务和公共产品，政府提供不了，市场不愿提供，都可以由NGO来提供。NGO的自下而上的志愿性，管理机制的非官僚性，组织目的的非营利性，以平等、自治和自主的原则运作，在容易收集和加工信息并根据准确的信息提供相应的公共服务和公共产品上具有不可替代的特性。尤其是许多NGO的宗旨就是扶助特定的弱势群体，比如无国界医生组织专门为全世界的医疗欠发达地区提供医疗服务，GBC专门为艾滋病患者提供服务。针对特定弱势群体的NGO日益发达，这不仅有利于社会问题的有效控制和最终解决，而且有利于形成公平与和谐的社会氛围。

第五，NGO与政府合作，建立合作伙伴关系，有利于政府自身的改革顺利进行。

政府需要随着社会情况的变化进行改革，但政府自身需要面对制度的“路径依赖”的巨大阻力和公民的压力，需要借助多方力量推进自身的改革，这一趋势在西方国家20世纪80年代的福利国家改革当中明显地表现出来。福利包袱使政府财政不堪重负，但无论是制度惯性还是公民不愿意削减福利都对政府改革构成了巨大的阻力。NGO承担了大量的公共服务职能，使公民的福利需求得到了很大程度的替代性保障，从而使政府可以相对容易地抽身而出，改革相对更为顺利地实现。政府与NGO的合作伙伴关系正是在这一大背景下逐渐成熟的，许多西方国家的政府甚至已经将这种伙伴关系以法律的形式固定下来，寻求与NGO长期的稳定的合作。如1998年，英国首相布莱尔签署发布了《政府与志愿及社区组织合作框架协议》（COMPACT）就是一例。

2.西方各国对非政府组织的扶助

国外政府对NGO的扶助主要体现为政府对NGO实行税收优惠政策，向NGO提供资金和进行政府采购。

第一，西方各国都通过税收优惠政策鼓励和扶助NGO的发展。通过相应的税收立法，政府向NGO，尤其是具有慈善性质的或者为公共利益目的的NGO，提供税收优惠。这些优惠政策主要通过以下两个方式实现，一是对NGO本身的税收实行优惠政策，另一是对向NGO进行捐赠的企业或个人实行税收优惠政策。

第二，西方各国还通过筹资的方式扶助NGO，主要通过向非营利组织提供资金补助，采用票券制度的管理机制扶助NGO。补助一般分为两种形式：一种是政府向NGO直接拨款，政府直接向NGO提供资金支持，与具体的项目无关。另一种是NGO通过公开招标的申请程序获得补助，通过竞争的机制，经历一系列相关程序来进行分配的。

第三，西方各国通过政府采购的形式向NGO购买货品和服务。在需求日益多样化的现代社会，政府已经不可能生产所有的公共服务，在许多领域政府作为公共服务生产者和提供者的身份必须分离。而分离的前提是新的公共服务生产者的出现，政府通过市场的方式从新生产者那里购买，之后向公民提供。在这里，政府充当了NGO的顾客，向NGO提出了需求。这是现代社会发展和政府发展的趋势。西方各国已经建立起采购公共服务的制度化机制，既满足公民的需求，也扶助了NGO的发展。

NGO的兴起与发展已成为现代社会发展的必然趋势，在西方福利国家社会管理中已经日益成为不可缺少的主体。西方各国政府对NGO的扶助，对我国社会管理体制的改革创新以及我国社会主义和谐社会的构建有很大的借鉴意义,值得深入思考和学习。

（五）国外社会管理体制建设的总体经验

在实践中，西方各国的社会管理体制也有许多有益的经验，根据陈振明先生的总结，西方各国的社会管理体制在宏观上有以下五个方面的特点：⁽⁷⁾

1.比较科学合理的组织设计

西方各国大多都有自治传统，在“中央—地方”和“联邦—州—地方”之间基本不存在严格统属的条块关系，而是在各自的法定职责范围内各司其职。发达国家在处理社会管理职能的组织设计上充分注意因地制宜和因时制宜，相关管理部门之间都有法定的或管理实践中约定俗成的协同规范，很少出现多头管理、管理真空、扯皮或者“争着管”等现象，管理效率较高。近一二十年来，发达国家为了进一步提高社会管理绩效，纷纷在政府组织内推行“执行局化”，在特定的管理领域内设置了很多执行局。在实践中，执行局的效率较之原先的政府部门确实有明显提高。

2.分权化的管理取向

权力下放，是推动民主政治建设、加强经济发展的重要策略，西方各国已将其作为行政改革的主导理念和实践方向，这一方向也成为政府社会管理的一个明显趋势。在实践中，自20世纪80年代起，西方各国都开始了放权运动，地方政府在社会管理上有了更多的自主权，更有可能对地区内的利益格局进行调整。权力下放对于社会管理方面的政府绩效提高作用非常明显。

3.社会管理市场化

20世纪80年代，以英国撒切尔政府为首，西方各国普遍实行社会管理的市场化改革,即在社会管理中注入市场运作的意识。民营化是其中的重要组成部分。传统由政府管理的许多事业都被迅速民营化，如邮政、铁路、电信等。有些事业不便用市场机制解决，也都谨慎地交给NGO运作，如监狱管理、就业指导、消防等。社会管理的市场化并不意味着政府将一切社会管理职能都推给市场，而是在社会管理中充分发挥市场机制的作用。什么样的事业可以由市场机制运作，什么样的不可以；可以由市场机制运作的，政府如何保证其公共性，都是政府必须认真处理的问题。

4.较强的社会自主管理能力

西方各国社会管理的一个重要成功经验就在于运用社会力量进行自主管理。这与西方各国强大的公民社会传统密切相关，社会自治自理能力极强，是“大社会”也是“强社会”。行业自律组织、社会中介组织、社区乃至其他形形色色的社会组织都承担着大量的社会管理职能。西方各国深厚的公民社会传统为NGO的发展壮大直至参与社会管理提供了良好的基础，在分权化的导向下，政府开始慢慢将一些具体的工作交给第三部门。

5.管理工具多样化

管理工具是社会管理中极其重要的因素。在“统治”的管理方式下，政府的社会管理主要使用强制性的手段，使社会“遵从”，或通过各种类型的许可证的发放实现政府对特定社会领域的规制。现在，西方各国除了强制和许可证这两个最基本的管理工具以外，还大量使用人性化的管理工具，如类市场机制、绩效合同和协商式管理等，已经从单一使用行政强制和发放许可证发展到有效使用激励机制进行管理的新阶段。而且，管理工具在不同的领域有不同的组合使用方式，使得管理方式更加多样化，更加容易人性化。