城市轨道交通建设的几个阶段

第三节　城市轨道交通建设的几个阶段

城市轨道交通虽然具有运量大、速度快、占地少和安全、准点、舒适、方便等优点，但也存在建设投资大、建设周期长和投资收回期长等问题。因此，对涉及城市轨道交通建设成本的要素，例如，建设规模、运营线路走向、车站位置等，在确定时都必须十分谨慎，必须进行科学的论证。

城市轨道交通的建设一般都要经历提案、审批、设计、建设、投用等几大阶段。如果以建设阶段作为阶段划分参考点，则建设阶段前可以划归为建设前期准备阶段，建设阶段后即为开通运营阶段。因此，城市轨道交通建设过程可以大致地分为：前期准备阶段、设计建设阶段和开通试运营三个阶段。

一、前期准备阶段

轨道交通的建设费用十分巨大。据估算修建城市地铁的费用一般为5亿～6亿元人民币/千米。修建城市轻轨的费用为3亿～4亿元/千米。巨额的建设费用迫使城市管理者的决策必须慎重。因此，国家规定：我国的城市轨道交通建设计划必须报国务院审批。

1.国家审批原则

国务院办公厅在《关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》（见附录1）中明确指出申报发展地铁的城市应达到下述基本条件：

（1）城市地铁建设申报条件

申报建设地铁的城市应达到下述基本条件：

①地方财政一般预算收入在100亿元以上。

②城市的国内生产总值达到1000亿元以上。

③城区人口在300万人以上。

④规划线路的客流规模达到单向高峰每小时3万人次以上。

（2）城市轻轨建设申报条件

申报建设轻轨的城市应达到下述基本条件：

①地方财政一般预算收入在60亿元以上。

②城市的国内生产总值达到600亿元以上。

③城区人口在150万人以上。

④规划线路客流规模达到单向高峰每小时1万人次以上。

（3）特大城市优先审批

特大城市由于人口数量多、市民的出行量大，城市的交通拥堵就更为严重，更应当优先发展城市轨道交通，国家也给予优先审批。

①国务院的文件规定：对经济条件较好，交通拥堵问题比较严重的特大城市，其城市轨道交通项目予以优先支持。

②城市的划分：依据人口数量划分城市的规模可分为大城市、中等城市、小城市。我国规定：20万人口以下为小城市；20万～50万人口为中等城市；50万～100万人口为大城市；100万人口以上为特大城市。

2.申报前的准备

城市轨道交通建设项目在申报前往往都会经历勘察、讨论、论证、宣传等环节。在征求民意、提出规划、形成提案、专家论证、政府审查等步骤完成后，最后形成报批文件上报国家，经国家批准后，才能进入建设阶段。

（1）加强建设规划编制、审批

城市轨道交通发展直接影响城市的布局结构和发展方向，往往采用“统筹规划、分步实施”的原则。因此，在编制城市总体规划及城市交通发展规划的基础文件时，编制人员就已根据城市发展要求和财力情况，组织制订了城市轨道交通的建设规划，并初步明确了远期目标和近期建设任务以及相应的资金筹措方案。编制的规划经市政府组织专家们会审通过后，以当地政府的名义报国务院有关部门审批。国家发展和改革委员会将会同建设部组织审核后上报国务院审批。经国务院批准的城市轨道交通建设规划才能进入建设阶段。

原则上，城市轨道交通建设项目的建设资金由提出建设的当地政府自行筹措，建设的资本金须达到总投资的40%以上。对社会保障资金有较大缺口、政府投资项目在建规模过大，与其筹资能力明显不适应的城市，其城市轨道交通项目一般难以获得国家批准。

（2）两个重要的技术文件

国家在对城市轨道交通建设的审批中，《客流预测》和《沿线用地控制及土地利用调整规划》是两个十分重要的技术支持性文件：

①《客流预测》将直接决定城市轨道交通建设的规模与投资。

②《沿线用地控制及土地利用调整规划》则直接决定城市的重新规划、布局和调整。

这两个文件往往直接决定城市轨道交通建设项目的审批结果。

城市轨道交通作为城市的重大基础设施项目，因其投资大、工期长、影响广，往往被列为城市基建项目的头号工程。根据国内各城市的建设经验，做好前期规划工作将有利于后期建设工作的顺利开展，从而保障轨道交通的顺利开通运营。

二、设计建设阶段

经国家批准、建设资金到位后，城市轨道交通项目才能动工建设。在建设单位确定前还必须经过扩初设计、公开招投标、专家评标、确定建设监理单位、招标结果公示等环节。

城市轨道交通建设单位严格执行“按图施工”的原则进行作业。在建设后期，运营管理人员往往会先期进驻尚未交付的城市轨道交通工地或尚在装饰中的车站，而且进驻的运营管理人员又往往会向建设单位提出一些工程上的局部变动要求。应当说运营管理人员提出的这些工程上的局部变动大多数是合理的，是符合日后管理需求的，但是却不符合建设单位的施工图纸，因此往往遭到建设施工单位的拒绝。

为了减少运营管理部门接管后的改造费用，也为了使建设施工单位不违反“按图施工”的原则，运营管理部门应当将需要进行局部修改的内容，通过有关部门向施工图设计单位提出建议，按规定程序在施工图上做出适当修改，施工单位才能按照局部修改后的施工图进行变更部位的施工。

特别需要强调：虽然运营管理人员终将成为在建车站的“主人”，但是在建设单位移交前，运营管理人员对在建车站没有管理的权力。运营管理人员可以提前进驻车站，但必须服从施工单位的管理。如果发现建设中存在问题或有改进的建议只能通过规定的流程向施工单位的上级单位反映，决不允许运营管理人员直接指挥施工单位的现象发生。

城市轨道交通建设过程中必须严格按照国家有关工程项目建设规定执行，任何个人都无权自行更改施工图。

城市轨道交通一条线路的建设一般需要经历多年，而形成城市轨道交通网络更是需要经历十几年甚至几十年的时间。

城市轨道交通建设工程经竣工初验、交付试运营、正式验收等阶段后，才能最终投入正式运营。

三、开通试运营阶段

城市轨道交通建设经竣工初验通过后，移交给运营管理部门投入试运营。

试运营阶段的车站管理职责归于运营管理部门。因此，城市轨道交通的车站管理职责就自然地转交给了车站客运站长。

城市轨道交通试运营时间一般为1～2年。城市轨道交通的试运营阶段既是运营设备的磨合阶段，同时也是运营管理部门对新建线路运营管理模式的探索阶段；既是市民对新投运的城市轨道交通线路的熟悉阶段，也是运营管理人员尽快熟悉业务的阶段。因此，也是对运营服务和管理人员进行培训的最佳时机。

在试运营阶段，运营管理人员必然会遇到运营设备发生故障的问题。运营设备发生故障，轻则影响管理的“名声”，重则影响到运营效率，甚至造成新建线路的停运，因此，运营管理人员切不可掉以轻心。

运营管理人员必须知道：在城市轨道交通试运营阶段，按照国家规定的设备“三包”规定，磨合过程中的运营设备如果发生故障，应当由设备安装单位实施保修。因此，一旦发生运营设备故障，运营管理人员应当在第一时间通知设备安装单位，督促他们尽快排除故障，恢复设备的正常运转。

除了运营设备之外，对员工的管理也是运营管理者的重点。

调动员工工作积极性的基础是提高员工的业务技能，加强对员工的培训就是十分有效的手段之一。

为确保新建线路的如期开通运营，对运营管理人员的培训一般都在试运营阶段之前实施。作为车站的最高管理者——站长的业务水平和管理能力的培训就更为重要了，因为运营管理的质量主要体现在对车站的管理。

站长应该在试运营阶段，对管辖人员的业务能力作出准确的评估，这样才能“因人而异”地分配工作。对业务能力不强的员工，还要加强现场业务培训。车站站长只有在不断检验培训质量和不断地进行系统评估后，才能建立符合车站特点的管理制度，最终形成具有车站特点的运营管理模式。

为了实现运营管理的标准化、规范化，往往需要制订大量的管理规则和制度。但是运营管理者面临的是全新的线路、全新的车站、全新的人员、全新的设备、全新的环境，因而制订的也是全新的管理模式，这种预先制订的管理模式是否能取得预期的效果尚未经过实践的检验。因此，运营管理模式也应当在试运营的过程中不断进行调整、补充和完善。

随着城市轨道交通运行线路的交付试运营，车站也正式向社会开放，同时也就意味着车站站长正式进入管理者的角色。

作为车站最高管理者，在车站接管的过程中站长应当承担的工作职责将另用专章阐述。