编制与评价

第二节　计划的形式、编制与评价

一、计划的形式

不少人思想上都存在着这样一种观念，计划只包含着预算和规划。这种观念是十分片面的。现代管理学理论认为，组织中开展的一切以未来为工作内容的管理活动都可以称之为计划工作。同理，这些工作的形式化结果也就是计划形式。在一个组织中，常见的广义的计划形式有：

（一）宗旨

宗旨指社会赋予组织的基本职能和基本使命。它要解决的是一个组织是干什么的和应该干什么的问题。不同的组织有不同的宗旨。宗旨不是目标，它是拟订、明确目标的最高原则。一个组织必须有明确宗旨，特别是最高管理层应牢记本组织的宗旨，并灌输到每一个员工的头脑中去，贯彻到计划的制订和执行过程中。

（二）目标

目标是宗旨的具体化，表现为组织在计划期内要追求的结果。目标通常由一系列指标来体现。经济组织的目标常用利润、产量、产值、利润率、成本等来表示。在一个书面计划中，组织要实现的目标常常有一组，它们构成一个由总目标领导的目标体系。诚如一些管理学家所说的，组织计划中的目标是分等级层次的，并且还会形成一个网络。由于目标的层次特性和网络特性，保证各级目标、各部门目标之间的协调统一是计划工作要予以充分注意的。

（三）策略

策略是计划的指导方针和行动方针。它表现为在计划中明确重点、程序；为计划提供基本原则；为考虑问题、采取行动指明统一思想的方向和必要的框架。比如，企业是以大批量单一品种、低成本为生产原则，还是以小批量、多品种、供应齐备为生产原则？它们就是企业生产和销售中可选择的两种不同的策略。策略并不是孤立的而是为实现组织的宗旨和目标服务的，同时又为重大政策和各种规划提供原则。

（四）政策

政策是一个组织行动的所定方针。用管理学的话来说，它是一种用文字表述的计划，主要作用是保证组织的沟通，规定行动的方向和范围，明确解决问题的原则。如有管理学家在讨论公司的政策所指出的：“政策好比指路牌，它规定必要的，并为公司董事会或执行委员会所认可的活动范围。”一个组织中的决策可能是多种多样的。例如一个企业，需要制定招聘员工的政策；提级增薪的政策；鼓励职工提供合理化建议的政策；企业在市场上的价格竞争政策等等。^[2]

之所以将组织制定的政策也归入计划职能之中，是因为政策的目的也是着眼于未来的。一个组织需要制定某一项政策的起因是因为当前出现了某种问题，但其作用则是为了应付未来再发生诸如此类的问题。如果不是着眼于未来，那就只是解决当前问题的方案，而不是政策了。

（五）程序

程序也是一种计划。它规定如何处理未来活动的例行方法。程序是指导人们去如何针对大量常见的工作采取行动，不是指导去怎样思考问题。它详细地说明在组织活动中，人们必须准确地按照某种既定的方式去完成某种活动。程序的实质是对所要进行的活动规定的时间顺序。

程序在一个组织中处处存在，并且还是多种多样的。不同的工作需要不同的程序。如在股份公司中，董事会的决策程序就不同于基层管理人员所遵循的程序。一般来说，越到基层，所规定的工作程序也就越细，数量也就越多。原因就是基层工作大多是执行性的工作，程序化决策最为常见。

在现代管理中，应当特别重视程序工作。从科学管理的要求来看，应当运用科学的程序保证预期的结果。因为只有程序清楚，才可能保证大量常规性工作的效率。重程序，运用程序保证工作的目标是现代管理的趋势。

（六）规则

规则也是计划。它同其他许多计划一样，是从各个备选方案中选定的要采取的行动。用孔茨的话来说，规则往往是一种最简单的计划。

在一般情况下，规则、政策和程序三者很难区分开，因为它们共同构成组织的制度，都隐藏在制度之中。西方管理学家认为，规则与指导行动的程序有关，但它不说明时间顺序。实际上，可把程序看作是一系列的规则。然而，有些规则却是程序所不能包括的，如在防火要求很高的企业中，“禁止吸烟”的规则就与任何程序无关。但企业关于审批购货单的程序，其中就包含了某些规则，如大多数额的订货单需要当天送主管副经理审批的规则。管理程序中所包含的这些规则是不允许随意违犯的。规则的本质就在于它反映了是否采取某种行动的管理决策权限。不准确地说，规则是划分权力的计划。规则与政策的区别在于政策主要作用是指导人们在决策时如何考虑问题。规则则是在执行决策时起指导作用，人们执行规则一般没有自由度，而政策则给了人们较大的自由度。

（七）规划

规划是最常见、最典型的计划形式。在一个规划中，组织的宗旨，计划期内要实现的目标，实现目标要采取的策略，执行策略需要遵守的政策、程序、规则等都将得到体现。也正因为如此，人们才将规划与计划等同起来。从前面的论述可知，规划不能与计划等同。它只不过是一种综合性的计划形式而已。

规划的具体形式和内容弹性较大，如有的规划仅是粗线条的轮廓，或只是定性化的基本原则体系；有的则十分详尽，许多目标都已数量化、具体化、明确化。所以，人们也常将以粗线条勾画未来发展轮廓的设想称之为规划，如通常称之为战略规划的那一种规划，而将比较详尽的规划称之为计划。从计划管理工作的角度来看，这种区分也有作用。

（八）预算

预算就是对组织活动从经济核算的角度开展的计划工作。预算通常是用数字表示出来的。任何组织活动都需要付出代价，用经济学语言来说就是需要成本的。经济性是人们对工作进行计划的客观原因之一。尽可能地节约支出，求得最大的投入产出效益是每一个管理者努力的目标。所以说，预算是一切组织中最重要的计划之一。后面我们将用专门的一章来讨论预算问题。

一个组织不仅需要预算，而且预算还必须做到科学、可行、合理。与其他计划形式比较起来，对预算的要求更加严格一些，因为每一个组织都需要合理地利用自己的财力资源。所以，每一个组织都要做好预算工作。

要接受上述有关计划的观点，对我国的管理者来说还有一个观念转变的任务。因为长期以来，我们一直都只将预算式的计划看作计划的惟一形式，而将程序、规则、策略等不视作计划的。如果这一观念不转变，是不利于做好计划管理工作的。如一些企业和其他组织将完不成计划当作一件重要的事情来对待，但把违反程序、不遵守程序当作很平常的事情。显然，这是与科学的计划管理要求不相符的。由于预算的重要性，下面将有一章专门讨论有关预算管理的内容。

二、计划编制工作的程序

（一）机会预测

未来是不确定的，但又是可以认识的。认识未来的办法就是要在现实的基础上对未来进行科学的预测。机会预测包括定性和定量两种。定性预测主要是对未来趋势的基本估计，如企业所面临的市场是坚挺还是疲软，竞争是会更激烈还是会趋于缓和等。定量预测是对定性的趋势预测做出确定性的判断。

机会预测是确立目标的前提，是一项十分重要的工作。需要掌握科学的预测方法，需要占有全面、准确的信息。

（二）确立目标和分解目标

目标是未来行动的方向和努力的标准。在预测的基础上，结合组织的内部条件，合理地选择经努力后可以达到的目标。

组织在未来的一个计划时期中的目标不止一个，而是一个目标体系。因此，组织的总目标确定之后，还要进行目标分解。譬如，企业在未来一年的利润目标是实现税后利润5000万元，那么，这个总目标就必须分为主营业务收入和营业外收入各自要完成的税后利润两大目标，主营业务收入还必须分解到各个产品或各个分厂、分公司；目标分解也是确定目标的工作内容。

（三）制定方案

目标确定之后，就必须制定实施方案，将实施目标的条件、路线方法和可能出现的困难及克服方法，解决措施具体化。制定方案的过程不能闭门造车。方案的制定人员一定要深入基层，与计划执行人员讨论实施计划的路线、方法和措施。

为保证目标得以实现，就应制定出最优方案，在制定方案时应该采取几个方案进行比较。

（四）计划评价与选择方案

在计划方案未交决策者选择之后，应对各方案进行评估，包括程序性评价和经济效果评价。评价的结果必须做出书面说明，供决策者参考。决策者在接到计划评价书之后，就可以着手进行方案的选择。

要注意的是，在实际工作中，计划编制工作不是单一层次的。往往在战略性的计划、总体的计划制定好之后，先对这类计划进行评价与选择。在已经做出选择计划的基础上，再编制下一步的执行性计划，或者说备选的执行性计划。

编制计划的步骤可以用图5—2表示：

图5-2　计划编制步骤

三、计划编制工作具体方法

计划工作必须采用科学的方法，才能保证计划结果的科学性。一般来说，计划工作方法主要有两种：

（一）自下而上，层层平衡方法

这种方法的具体做法是由基层单位或各部门制定出自己的计划，然后交组织的计划职能部门进行综合平衡，形成总体计划。这种方法的优点是制定出的计划比较切合各部门的实际，执行起来顺利；缺点是制定计划的时间较长，平衡工作量大。

（二）自上而下，层层分解的方法

该方法是由组织的计划职能部门先制定出总体计划，然后分解到各级部门，各部门再按分配的计划任务制定本部门的实施计划。这种方法与自下而上方法的优缺点正好相反。

在实际的计划编制工作中，这两种方法经常结合起来运用。应当选择哪一种方法，与编制计划的层次、计划的类型、组织规模的大小、编制计划所规定的时间、预算等因素有关。战略性计划和长期计划，由于影响面大，影响的时间长，编制时间和预算一般都比较宽松，因此可以将两种方法结合起来。而基层的短期执行性计划，就可以根据实际情况选择一种。

四、计划的评价

计划评价是计划制定工作中十分重要的一环，关系到所制定的计划的质量、水平、可行性等。做好评价工作，是计划制定工作中不可缺少的一环。

计划评价的内容包括两个方面：一是对计划本身的评价，又称程序性评价，指依照分析和评审制定计划的步聚，以及计划的结构等的标准对计划进行评价。更进一步说，这一评价的重点是计划制定工作。因为计划工作的科学性与制定出的计划的科学性密切相关的，这如同对产品质量评价一样，对生产产品的生产线、原料、材料、工人的劳动态度等工作质量的评价，检验也就起到了评价、控制产品质量的作用。在质量是制造出来的思想指导下，对生产质量的控制更为重要了。这一原理同样适用于计划管理。二是对计划的内容，特别是对计划执行之后的可能结果进行评价，这是一种事前评价。我们一直比较重视，并且与决策结合起来了。

（一）计划的程序性评价

1．评价计划的客观程度。计划的客观性程度是指计划制定时所依据的资料是否属实、考虑是否周到、分析是否合乎规律等。这是保证计划的科学性所要求的，如果计划的客观性程度越高，计划的结果容易为人们所接受，自然也就容易执行和实现。

2．评价计划的结构完整程度。计划的结构是指计划的覆盖面、涉及的时间跨度。责任的明确性和控制特性等。评价一个计划的结构完整程度首先要看是否全面。这里的全面包括两层含义，一是计划对组织活动所涉及的重大方面是否都纳入了计划。二是计划对所涉及的问题是否都提出了解决方案。评价计划结构完整程度的第二个指标是计划的时间幅度，即完成计划的明确时间。评价计划完整程度的第三个指标是计划的分工明晰程度，计划必须落实到组织中各个成员的头上。完整的计划必须明确每一个部门，每一个员工的职责。评价计划完整程度的第四个指标是计划的控制操作程度，如提出的指标是否适用，是否可操作。

3．评价计划的灵活性程度。计划要保持一定的稳定性。但由于外界环境的变动，内部条件的变化，计划不可避免地要进行修改，制定计划应考虑到这一点。所以，计划的机动性程度是对计划进行程序性评价的重要指标。

评价计划的机动性主要看不同计划的衔接协调程度。

（二）计划的经济效果评价

计划的经济效果评价指对计划实施后的效果的评价。它包括两个方面：一是计划执行前对计划方案实施结果的估计，即通过各种分析手段进行预先分析；二是在计划实际执行之后，将结果与计划进行比较。运用这个方法对计划进行评价是基于如下两个假设：

1．任何组织都以效用最大化为行为准则，都必须从一定量的投入中获得最大的产出，即使这个组织不是经济组织也不例外。

2．经济学的原理和方法应该是可以应用并转化为管理的原则和方法的，组织投入产出行为以一定的货币为标准度量是可能的。

关于计划执行结果评价的程序和方法，在一定程度上也就是决策的评价过程。本书第八章专门讨论决策职能，其中要论及方案的评价与选择问题，这里不就执行结果的评价展开论述了。

五、计划的调整与修正

（一）计划调整与修正的必要性

如前所述，计划是面对未来的工作。在现在的基础上计划未来，无论工作多么细致，投入量多么大，计划中某些方面，甚至有些计划总会发生与未来不相符的情况。产生这种现象的原因不外乎两个：一是计划时对未来的变化因素考虑不周，因为智者千虑也难免一失；二是未来的不可控因素出现了，变化了。无论哪一种原因造成的计划与现实不符的情形，要调整的只能是计划，而不是客观实际。所以，计划的调整与修正就是计划管理不可缺少的内容了。计划的调整与修正是计划管理循环中的一个中间环节，是协调计划与实际情况的重要工作，有必要认真对待。

（二）计划修正的原则

1．严肃性原则。虽然计划执行过程中修正、调整是正常现象，但却不能看作是随随便便的事情。计划是行动的指南和控制的标准，修正计划，不论其程度多大，都是对行动指南、控制标准的调整，事关全局，必须慎重。按照严肃性原则，计划修正要做到：①严格规定计划修正的权限范围。一般来说，计划执行主体无权修正计划，计划属哪一级下达的，由哪一级修正。②修正后的计划应视同重新制定的计划，需要进行评价、选择。

2．稳定性原则。在一个计划期内，如果多次或大幅度地修正计划，必然会给组织的管理和实现目标带来巨大不利影响。所以在计划修正工作中，应尽可能地保证计划的稳定性和连续性，不存在重大的原则性失误，计划修正就不要推倒重来；只要与实际情况差别不大，就不要随便修改计划。

（三）计划修正方法与程序

最常用的计划修正方法是滚动计划法。滚动计划法实质上是在计划制定时就包含着修正准备的一种计划方法。它的具体做法是：将一个较长的计划期划分为若干个阶段，每执行完一个阶段之后，就将计划做一些修正，并将计划期延伸一个阶段。这就使得计划始终处在边执行边调整的过程中。滚动计划法有助于保持计划的连续性和稳定性，但不足之处是修正调整计划的工作量较大。

此外，计划的修正还要根据计划与实际的偏差大小来进行局部调整或重新制定。后面这种情形属于推倒重来，可看作是计划职能重新开始。计划修正是一件十分严肃的事情，必须遵循一定的程序。这个程序也是管理中的控制程序，具体内容我们在本书最后一篇中讨论。