预算管理过程

第二节　预算管理过程

一、预算编制

（一）预算编制的基本原则

1．目标明确原则。预算的编制应当围绕组织的目标开展。不同性质的组织目标是不同的，如企业的目标在市场上可能是利润最大化，企业的市场占有率最高；而政府的工作则是服务对象、公民的满意程度最高等。那么，对于企业的预算来说，就必须明确获得最大的利润目标。如果能够获得更多的利润，只要有必要，在一定条件下，追加投入，突破预算就是合理的。但是，对于政府部门的预算，可能更多的是在保证服务质量不断提高的前提下，尽可能地节约开支。预算的重点要突出的就是怎样减少行政开支，因为一个节约的政府是当代各国政府追求的目标。

2．全面准确原则。由于预算的核心是资金的运用，而组织的一切活动都不可能离开资金的运用。所以，预算必须覆盖一切涉及资金运用的领域。也就是说，预算的管理覆盖面要全。此外，在资金使用的预算中，还要讲求准确细致。预算是高度定量化的。预算的一切工作，都必须实事求是，深入细致。

3．保证平衡、突出重点原则。预算在组织的资金使用上起着全盘规划的作用。为此：一是要保证平衡，即保证组织的各个部门正常运转；二是时间上的平衡，不能够大起大落。在做到这个原则的同时就是要求突出重点，保证重点。在资金有限的约束下，预算应当保证重点工作、重点部门所要求的资金。因为这些重点工作、重点部门是具有举足轻重，牵一发而动全身的作用的。预算切忌将资金撒胡椒面。

4．人人参与原则。预算是一种资金使用的形式安排，能否对实际的资金运行起到指引、保证作用，是否真正能够实现财力投入上的效益与效率的最大化，仅仅只有预算编制工作人员的努力是不够的。还必须得到领导者的支持，组织上下的认同，自觉的维护与执行预算。这样，预算才能够在组织的管理中发挥真正的作用。因此，在预算的编制过程中，切忌闭门造车，应当让所有的部门和有关的人员参与预算的编制。特别是本部门，本项目的预算编制工作。诚然，大多数人都有扩大预算的冲动，因为预算宽松，完成工作的压力就会大大减小。但是，只要在预算平衡的过程中，将有关的困难与情况与有关的部门沟通，取得支持，争取谅解，在人人参与的情况下做到预算的平衡是完全可能的。

在实际工作中，一些预算管理人员担心大家参加预算编制不容易求得平衡，关起门来少数人干。结果是预算不能够为大家所理解，也不会去主动积极地执行预算，突破预算的现象自然也难于避免了。

（二）预算编制的程序

预算属于计划的一种形式，自然其编制的工作程序与计划没有太大的差别，主要有自下而上的编制与自上而下的编制两种程序。需要注意的是，预算工作中涉及的资金问题是一个组织各个方面都十分关注的问题，要处理的矛盾自然比其他的计划编制要复杂。所以，预算编制人员在预算的编制中，一定要全面准确地掌握，按照组织的战略要求，突出重点，做好平衡工作。

（三）预算编制的方法

1．固定预算法。固定预算法指的是以基期某一个时点或者是某一个时间段的预算执行的情况作为标准进行计划期的预算编制。因此，它又称之为静态预算。固定预算法的假定是组织在计划期的条件与基期相比没有什么变化，可以直接运用基期的预算执行数据。这种方法的最大优点是编制简单，工作量小，在组织内部结构与外部环境没有太大的变化的情况下，也容易被接受。不过在现实中，这样的情况比较少见。一般来说，如果预算调整的幅度不大，也可以看作是固定预算法的运用。

2．比例增长法。这种预算编制方法即将组织选定的预算执行情况，在确定一个比例之后，按照增长的比例确定计划期的预算。这种预算编制方法的指导思想是：第一，确认基期的预算执行是合理的；第二，确认计划期的支出在基期预算或者是决算的基础上有增长。比例增长法在现实的预算编制中比较常见，因为它符合这样几个条件：一是组织的各个部门和成员都有逐步增加预算的期望和心理；二是从一个长时期来看，支出总是要增加的；三是这样一种方式使各个部门，各项工作的预算都同样增加了，形成一个皆大欢喜的局面，比较容易为大多数人所接受。但是，简单地按照一定的比例增加总的预算与各个部门的预算，肯定是不合理的，而且容易形成增长刚性。在现实的预算编制中，多数会做一些调整，即在部门之间进行增长率的调整，以保证重点的工作。

3．零基预算法。所谓零基预算法是指对基期的预算以及执行的情况进行评估，并对计划期的活动进行全面的评估与预测，重新确定预算的方法。在这样一种预算方法中，各个部门、各项工作的基期预算不再是确定计划期预算的标准，仅仅只能够供评估分析用。计划期的预算完全按照新评估的结论来确定。从这个意义上讲，好像一切又都重新做预算，因此称之为零基预算。由于零基预算在现实中运用比较普遍，我们将在下一节详细介绍有关内容。

（四）编制科学预算的其他条件

预算是一种计划与控制工具，但是要发挥好这个工具的作用，还需要许多的条件。这些条件中最主要的是：

1．最高层管理部门的支持。要想使预算的编制和管理有效果，就必须得到最高管理部门的大力支持。如果仅仅下达命令去设置一个预算管理办公室，可是在编制时又将它甩在一边，通俗地说就是“说起来重要，干起来次要”的现象；或者是再提出另外的程序，或者提出另一套有待编制的报表来加重下属主管的负担，这样预算就会失去应有的作用。当公司的最高管理部门积极地支持预算，并且将预算建立在牢固的计划基础上，预算管理就会发挥它的积极作用。

2．各个部门、各个层次的积极参与。使预算发挥作用的另一个条件是尽可能使各级管理部门都有机会参与预算的编制，各个部门对预算就会有一个全面的理解，自觉地执行预算。这样，就不会将预算仅仅当作一项任务来完成。

3．合适的标准。这个问题在有关章节中已经作了比较详细的论述，这里就不再重复。

4．充分准确的信息。预算的编制和执行都需要充分的信息。充分、准确、全面的信息是编制合理的预算的必要条件，而保证预算的有效执行，同样需要及时、全面的信息。

二、预算审批

预算编制部门编制好的预算还只是预算草案，该预算草案要提交预算审批部门审批，通过之后才能够执行。预算审批是预算管理的一个重要环节。预算的审批应当做到：

1．合法性。预算的审批必须由合法的权力机构审批，如政府的预算就必须由同级人民代表大会审批；股份公司的预算必须由股东大会审批通过。这些审批机构是合法的机构。

2．全面性。预算的审批应当全面，除了收入支出外，还有一些事前控制的预算，如政府预算中的预备费动用预算，企业预算中的新产品开发预算等，都应当一并提交审批机构审批。

预算审批机构审批之后，应当及时下达预算，便于各个执行部门执行。

三、预算的执行与调整

预算的执行与调整从管理学的立场来看似乎不是计划职能的内容。但是在预算管理中，是预算管理过程中不可缺少的一个环节。这里仅仅做简要的介绍。

预算一经审批，就具有权威性，执行机构不得随意调整。预算的执行，一方面要加强监督，保证预算得到完全执行。对于偏离预算的情况，要及时报告。另一方面，必须进行调整预算，应当包括预算审批机构或者预算审批机构授权的部门批准之后，才能够进行调整。

各级管理者都应当建立预算法律意识，尊重预算的权威性，保证预算得于贯彻执行。