为什么会有公共政策

二、公共政策的逻辑起点：为什么会有公共政策

为什么公共政策会存在？科斯教授在《社会成本的问题》一文中指出：“在企业内部组织交易的行政成本也许很高，尤其是当许多不同活动集中在单个组织的控制之下时更是如此。以可能影响许多从事各种活动的人的烟尘妨害问题为例，其行政成本可能如此之高，以至于在单个企业范围内解决这个问题的任何企图都是不可能的。一种替代的办法是政府的直接管制，政府不是建立一套有关各种可通过市场交易进行调整的权利的法律制度，而是强制性地规定人们必须做什么或不得做什么，并要求人们必须服从之。”从以上论述可以得知，政府的公共政策是一种在市场、企业的社会成本很高的情况下的现实选择或者替代选择。事实上这也从理论的高度论证了公共政策存在的理论基础，也就是公共政策存在的逻辑。科斯教授是从成本的角度来分析公共政策出现和存在的逻辑理由的。

实际上从另一方面来看，他所谓的“成本节省”正是为了满足我们所赖以生存的国家和社会在其本身发展过程中的一些关于资源配置、秩序维护、价值导向等方面的需要。换句话说，公共政策存在的理由可以通过分析公共政策所具有的功能来认识。

（1）公共政策具有很强的导向功能。公共政策作为规范公众行为的社会准则，其对公众行为具有重要的引导作用，这种引导既包括行为的引导，也包括观念的引导，它告诉人们应以什么为标准，应该做哪些事和不该做哪些事。公共政策的导向功能具有两种作用方式，一是直接引导，二是间接引导。比如，我国改革开放后的农村政策直接调动了农民发展农业的积极性，引导他们走上脱贫致富的道路；而农村剩余劳动力向城市的大量流入，必然会给城市居民的工作与生活带来影响，起到农村经济政策间接导向的作用。

（2）公共政策有较强的管制功能。为避免影响社会良性运行的不利因素出现，公共政策就要发挥对目标群体的约束和管制职能。这种功能往往通过政策的有关条文规定明确地加以表现，通常采取两种途径达到这一目标。一是积极性管制。政策条文的规定突出正激励原则，即对某种行为加以物质或精神方面的奖励，以刺激这种行为重复出现的频率，从而达到减少其反向行为的目的。另一种是消极性管制。政策条文的规定突出负奖励原则，即对某种行为加以物质或精神方面的惩罚，以抑制这种行为重复出现的可能，从而达到有效管制的目的。

（3）公共政策具有调控功能。公共政策的调控功能是指政府运用政策手段对社会生活中出现的利益冲突进行调节与控制。政策的调控作用主要体现在调控社会各种利益关系，特别是物质利益关系。在社会生活中人们有着不同的利益需求，而且表现出阶段性的特征，利益的差别使冲突不可避免。为了平衡这种矛盾，保持社会的稳定和经济的发展，作为政府重要管理手段的公共政策需要承担起调控社会利益关系的重任。

（4）公共政策具有分配功能。对社会公共利益进行分配是公共政策的本质特征。每一项具体政策都会涉及“把利益分配给谁”这样一个问题，换句话讲，就是都要面临一个“政策使谁受益”的问题。政策的这种利益分配功能对社会的良性运行和稳定发展有着非常直接的影响。近年来，虽然我们一直强调社会公正的原则，但社会的利益矛盾仍突出表现在分配不公的问题上，而物质利益的分配不公，更是公众瞩目的焦点。那些不合理的分配政策如果得不到及时纠正，就可能激化社会的利益冲突，进而使物质利益上的矛盾转化为政治利益上的矛盾。因此，公正分配的问题既是重要的理论问题，又是紧迫的实际问题。

正因为公共政策具有上述的功能，其在一个国家管理运行中发挥的作用是巨大而不可替代的，这也是公共政策之所以会存在的重要原因之一。