政策过程再现

三、机制与机理：政策过程再现

（一）公平公正机理——公平内核

伍启元在《公共政策》里提到，公共政策本质上是对“全社会的价值作有权威的分配”^[13]，它的逻辑起点是政策主体与客体的价值要求。张国庆在《现代公共政策导论》里也提到 “一切公共政策都是为了寻求价值、确认价值、实现价值、创造价值、分配价值”。因此，任何一项公共政策的出台，都必须包含政策主体的价值选择，体现政策主体的价值观。所谓公共政策价值观，是指公共政策主体对公共政策价值物、公共政策价值关系、公共政策价值创造活动及其结果的反映，以及由此形成的较为稳定的心理取向、评判标准和行为定势。公共政策价值观是公共政策文化的一个重要组成部分，是公共政策主体的认知、情感、态度、理论、理想等因素在一定时空中的综合体现，也是公共政策主体对社会资源的提取和分配以及对行为管制的选择。

公平作为公共政策的价值取向，可以理解为对社会价值分配的合理性。公共权力主体制定公共政策的过程，也是选择价值分配方案的过程。对全社会的价值进行合理的分配，是调整社会利益关系，形成和谐的利益格局，进而实现全社会协调发展的前提条件。对体现政策公平取向的价值分配的合理性，可以做一般意义的理解，那就是通过公共政策的作用，为人们创造平等发展、充分发挥聪明才智的政策环境，包括：（1）机会均等的政策环境。主要指在从事社会活动之前，每一个人参与社会活动的机会都是相同的，对社会价值具有同等的支配权，使人们能够站在一个起跑线上平等竞争。（2）规则一致的政策环境。在社会活动过程中，每一个人都遵守相同的规则，各种规则对不同的人具有同样的约束力。（3）收益适当的政策环境。所有人的劳动都是平等的，等量劳动换取等量产品，等量资本换取等量收益。衡量价值分配的合理性从更深意义上理解，就是这种价值分配是否反映了最广大人民的根本利益，是否不断满足了人们多方面的需求，从而促进人的全面发展。这体现了价值分配合理性的本质。公共政策是政府为管理社会公共事务，实现公共利益而制定和实施的行动准则，它以致力于全社会的进步和正义为宗旨，维护和增进社会公共利益。公平合理地分配社会价值，最大限度地满足人们不断发展着的利益要求。

（二）优生互生原理——优胜劣汰

1．公共政策优劣判断的标准

公共政策是否优秀主要取决于政策资源配置的有效性。公共权力主体制定公共政策的过程，实际上是对自己掌握的政策资源进行配置的过程。对政策资源的有效配置，充分发挥其作用，是公共政策主体永恒的价值追求。政策资源配置的有效性，可以从公共政策正效力和负效力关系的视角来分析。正效力是公共政策对社会生活产生的积极影响，反之，对社会生活产生的消极影响，就称为负效力。任何一项公共政策在发挥正效力的同时都会产生一定的负效力。有效的政策资源配置可以最大限度地发挥公共政策的正效力，把负效力降低到最小的程度。效率范畴说到底是一种关系范畴。它反映了公共权力主体与公共政策资源的关系，标志着在政策实践中，公共权力主体有效配置政策资源的能力和水平。

2．公共政策有效性在现实中面临的威胁及优生互生原理的实际运用

（1）公共政策执行中的政策资源流失

政治资源是维持公共政策执行顺利推进的力量源泉，是实现公共政策目标的基本保证。政治资源同任何物质资源一样，都在一定的环境中生长、积累、消耗、再生长，从而维持着政治共同体的存续，任何一个环节的脱落都将导致政治共同体失去其存在的理由而消失或转换。一项政策出台之后，执行环节出现的效率低下，造成严重政策资源浪费的现象，主要的表现为政策执行者与政策制定者之间的一种博弈。这场博弈主要是指非合作博弈，即在博弈过程中，互相依赖的局中人在策略选择时尽量使与对方利益相冲突的个人效用最大化，而不是使集体收益最大化。最后的情形是这样的：政策执行者在执行政策的过程中，基于本地区的实际情况和利益得失的考虑，按照自己的理解和目的，有意识地运用讨价还价、交易、变通等合法或不合法的手段和策略执行政策，进而导致政策制定者的政策意图不能圆满实现甚至完全落空。

这样的博弈实际是一种政策规避的过程，其主要表现形式有以下几种：①政策敷衍：主要指在政策实施过程中，执行主体仅做表面文章，不采取可操作性的政策执行措施。②政策损缺：一项政策往往由相互依存、有着共同政策目标的若干小政策组成，一些政策执行主体却对政策“断章取义、为我所用”，符合自己利益的部分就执行，不合自己利益的就不执行。③政策附加：主要是指政策在执行过程中附加了不恰当的内容，使政策的调整对象、范围、力度、目标超越了原政策的要求。④政策歪曲或替代：是指对政策的精神实质或部分内容有意曲解，利用政策的某些抽象性，借口本地区或部门的特殊性做出不同的解释，从而导致政策失真甚至被替换为与原政策完全不同的“新”政策。

（2）公共政策的优胜劣汰——加速政策新陈代谢的途径

要提高政策的真正实际效能，可以通过以下的途径来实现：

①提升公共政策的可操作性，减少政策执行弹性。利益差别的客观性决定了下级执行者在政策执行的灵活性环节中具有采取使上级政策失真行为的内在冲动。政策执行弹性越大，中介环节越多，意味着不同层次政治区域利益发生冲突的概率越大；政策执行所经受的利益筛选次数越多，执行过程所积累的失真冲动能量越大，政策失真的频率和幅度也就越高。要提升公共政策的可操作性，必须处理好政策制定者与执行者之间的利益差别，合理掌握公共政策的回旋余地，尽量减少执行弹性。

②健全政策执行机制。具体包括：首先，完善政策执行的管理体制。其主要目的是处理好政策执行机构内部及其与其他组织机构的各种关系，使之运转协调、工作灵活。其次，健全信息沟通机制。特别要加强信息反馈系统的功能，使信息反馈经常化、制度化。再次，建立政策执行控制机制。即要建立两个连动和循环运作的子机制，即政策监控机制和政策调控机制。政策监控机制的运作是通过对政策执行前、执行中及执行结果的预测分析和比较分析来监督政策执行的各个环节；政策调控机制的运作是通过制定调整方案或纠偏措施，对政策执行的目标、范围、力度等进行调整和更新，从而实现执行再决策。

③进一步完善财政管理制度。政策的有效实施必须借助于充足的执行资源，这种资源也成为地方利益结构中的重要组成部分，有时一项政策没有被贯彻实施并不在于政策不合理，而是执行者想以执行政策为条件同政策制定者进行讨价还价，获取更多的资源。而我国公共政策体制的一个突出现象是，中央政策在地方实施时，中央很少提供相应的配套资金或财政支援，以提升地方政府执行中央政策的意愿和能力，而是寄希望于地方政府自筹资金。在这种情况下，当中央政策影响到地方政府的财政收入且中央政府又未提供相应补偿的情况下，地方政府自然要从维护本地财政收入出发抵制中央政策在地方的执行。

④进一步完善绩效考核制度。我国现行的政府绩效考核制度具有浓厚的“官本位”特点，即它以“对上一级负责”为政府行为的出发点，把所谓经济发展的速度视为一级政府绩效考核的唯一指标，这种“官本位”的绩效考核制度明显助长了地方政府在政策执行博弈中采取“对策”行为的倾向和动机，在很大程度上降低了地方政府采取“对策”行为的风险和成本。

（三）群体理性机制——协作精神

1．公民参与——群体理性机制的集中体现

由于政府自身的缺陷和公共事务的愈加复杂等因素，致使公共政策并不像人们所想象的那样有效。于是为了制定出科学、合理、公正的公共政策，人们不断地从多方视角、通过多种途径进行探讨及实践。其中，公民参与可谓是提高公共政策质量的重要途径之一，甚至可以说是公共政策的基石。公民参与之所以意义重大，是由于：

（1）我国公共政策主体具有非完备性。主要表现在公共政策制定过程中，执政党包办太多，民间思想库、法人组织、利益团体和公民个人，在公共政策参与中难以找到自己的位置。事实上，公共政策作为管理社会公共事务的工具和准则，是一种权威性的价值分配方案，它的主体不是单一的，至少应包括政党（包括执政党和非执政党）、立法机关、行政机关、利益集团、法人、民间思想库和公民个人等等。前三者习惯称之为官方主体，后者称之为民间主体。这样构成一个完备的政策主体系统，在既定的政治制度框架内和谐运行，才是公共政策参与的有效方式。显然，我国公共政策主体不够完备，民间主体在观念中仅仅是作为政策的客体而存在的，其主体地位并不明确。

（2）我国公共政策过程具有非环闭性。按照环闭性原理，公共管理过程是由研究、决策、监督、反馈等环节构成的，以决策为中心构成一个封闭的回路。缺了其中任何一个环节，都可以导致决策偏离目标，从而危及公共管理的有效运行。而在我国的公共政策制定过程中，公共政策研究比较薄弱。虽然各级党政机关都建立了自己的政策研究室，但是往往把它们与秘书班子同等对待，导致研究的质量不高。民间的研究机构不发达，缺少与党政和领导机关沟通的机制。公共政策监督也不够有力，缺乏专门的政策监督机构，人大对公共政策的监督没有深入到具体政策的执行过程中去。另外，公共政策反馈机制不健全。国家统计系统与政府执行系统难以分开，反馈信息与政策指令信息往往形成干扰，导致反馈信息失真。这种公共政策过程的非封闭性，违背科学和民主决策的原则，对提高公共政策质量有极大的妨害。

正由于这两点原因，公民参与机制需在我国尽快地发展和完善起来。在实践中，我国目前已经出现了一些民间公共政策分析机构。民间公共政策分析机构具有官方、半官方公共政策研究机构所不具备的一些优势：一是，由于民间机构没有像行政性政策分析机构那样采用行政式的组织结构与管理方式，所以它们的灵活性更大一些，民主性更高一些，在集体决策过程中更能体现出公正性来。二是，民间机构相对于官方、半官方公共政策研究机构来说，更容易适应市场经济的变化，在政策允许的范围内尝试一些产业经营模式，为NGO（非政府组织）的发展寻求多种途径而努力。三是，民间机构可以吸收更多的学者，包括民主党派和无党派人士加入。四是，民间机构在调查问题的时候，调查问卷的设计显得更加游刃有余。五是，民间机构的政策评估更加客观。民间政策评估组织聚集了大批专门从事政策评估理论研究和实践活动的人士，有利于提高政策评估的科学性。而且，作为非官方人士，民间机构的成员更能接近社会基层中直接受政策影响的各阶层民众，更容易感受群众的真实意愿，对政策所产生的实际效果体会更直观、更深刻。

2．针对公民参与机制的诘问与对策思考

“公民参与”是非常好的公共政策机制之一，但是在实践方面，要鼓励一个人去参与社会事务，要求他不单是只顾个人的利益，而是要引导他的意识，关注公共事务，从而介入参与和协助、表示意见、推广活动和参与决策，这确实是不容易的。面临的实际问题有许多，例如，一些观点认为一般公民没有空余时间去关注或去认识政策问题，而那些有时间和有兴趣的，未必有足够的专业知识去理解，所以公民大众的真正意愿实际上是很难确定的。另一些观点则认为，一般公民的意见常被指为只求眼前利益，急功近利；而且所要求的多属狭隘的利益，而忽略社会全局性的发展。再有的观点就是认为，公民参与效率低、耗时和昂贵，而且使政府部门内的专业及行政人才难以发挥其知识及经验，不能采取果断措施应付瞬息万变的现代化社会形势。

当然，在反驳针对公民参与机制的诘问的同时，我们也必须承认我国公民参与公共政策的总体水平较低，还存在着许多现实问题，如公民参与的主动性和自觉性较低；公民参与的理性化程度较低；公民参与的能力不足等。

要改善现状我们还需要做以下工作：（1）加强公民参与的制度化建设。就是在充分尊重宪法和法律赋予公民的政治权利和自由的前提下，对公民参与的内容、方式、途径作出明确的规定，使其可以按一定的程序实际操作，并用法律的形式固定下来，做到有法可依，依法参与，使公民参与经常化、制度化。（2）建立、健全公民参与的方法和渠道。一方面，政策制定者可以多采用一些公民参与的方法，如深入交流法、在政策组织中加入公民代表、公民训练、基层意见搜集法、价值取向法等；另一方面，公民自己应懂得运用不同渠道去影响公共政策的制定，如个别接触、舆论扩散、集体推动、游说工作等政策参与渠道，这是较为积极和主动的做法。（3）营造有利于我国公民参与的政治文化，如普遍的平等观念，广泛的自主意识，强烈的责任感，法制原则等，从而为公民参与创造良好的政治心理背景。

总的来说，公民参与机制能加强公民对政府的信心和信任，比较容易使公民支持政府政策，并予以执行上的方便和合作。近些年来，政策应该注入更民主的表达的观点日益盛行，要求民主决策的呼声愈来愈高。公民参与政策制定实施的过程实际是一种和政府协力合作的过程，通过摩擦调试，使得公共政策的适用性更高，在为公民提供最大效益值的同时，也节省了政策资源，出现了“双赢”的局面，是互助互利团队精神的具体体现。

（四）复杂系统的不确定性原理——适者生存

1．公共危机对政策的冲击

危机的一般特点是：爆发具有突发性和不可预测性、发展具有高度的动态性和不确定性。危机应对实质上是一种非程序化决策，公共危机则可以对正常的政策过程产生严重的冲击。公共危机的首要特征是公共性，公共危机是对一个社会系统的基本价值、行为准则、社会秩序产生的严重威胁，其影响和涉及的主体具有广泛性和公共性。需要由以政府为核心的公共管理系统做出决策并加以解决。危机事件的处理过程实际上就是利益的协调过程，公众的利益必须被置于优先地位，公众与政府在利益立场上的认同是政府处理公共问题的核心所在。只有在不同的利益之间找到最佳的平衡点，才能使危机事件获得最为妥善的解决。

2．公共政策在危机中陷入的困境

首先，由于政策自身存在的局限性，加上危机发生时的严峻形势，就会导致更严重的政策困境。在各种政策困境中，政策制定者经常要面对着两难抉择，甚至是悲剧性抉择（指必须在不可选择的对象中做出抉择）。两难抉择是指在同一时间、同一政策问题上，两种几乎同等重要的价值需要发生直接的冲撞，政策抉择因此出现困境的情况。公共政策要发挥危机预警的作用，就应该在危机潜伏期获得尽可能详尽、准确的信息，作为公共政策制定的基础。但恰恰是在这一时期，危机还没有全面显露，信息的搜集存在很大的难度，信息的准确性和数量都具有不完善性。而另一方面，政策人员通常为眼前更为迫切的其他问题所困扰，难以制定出台政策，这样就往往会贻误时机，错过危机解决的最好机会。但是如果在信息不完善的情况下，盲目出台政策，结果可能不仅于事无补，而且会火上浇油，加重危机的危害形势。从公共政策的执行方面来说，公共危机为政策的执行增加了许多不可预知的变数。由于危机政策制定得比较匆忙，使得许多已经出台的政策自身并不完善；同时，许多政策执行的资源在公共危机发生时期难以得到充分的保证，政策执行的保障就存在许多不足。所以在公共危机发生时期，政策的执行所面临的困难要远大于平常时期。

3．走出困境——超越与改进政策制定系统，提高公共危机总的政策制定能力

（1）更新危机决策观念，提高核心决策者的意志素质。公共危机已经成为现代社会难以逃避的重要组成部分。因此，政府作为必须坚持危机情景假设、紧急性、权变性、创新性等理念应该常态化，借以提高危机决策思想基础。决策者必须善于从多角度对政策的效果进行分析，决策者必须具备长远的眼光；要有果敢的决心和魄力；核心决策者应该自觉成为知识精深广博、技能高超、意志坚定的综合型危机决策领袖。

（2）提高核心决策者的模糊赌博决策能力。危机决策表现出的特征是不确定、变量多、利害依赖性强、政策问题复杂，处理复杂化的能力体现在政策模糊赌博的能力上。模糊赌博有两层意思：“模糊”是指政策问题本身内涵的模糊性，政策实施后效果的不确定性；“赌博”本是一个贬义词，但它强调在危机中，基于无法把握的预期后果必须勇于承担风险，积极进行带有风险性的决策，尽管有可能失败，但舍此便无法应付恶劣的危机。^[14]

（3）提高问题排序能力，善于集中政策资源处理首要问题。在分析和把握危机处理的主要变量的前提下，政府决策者应当把政策资源优先使用到亟待解决的政策问题上，并实行强制性干预，以缓和并进一步消除危机。

（4）加紧进行政策方案的创新。高质量的政策制定特别注重政策制定的权变性，因此也就强调政策方案的多样性和创新性。方案创新实质上是对公共政策中的渐进决策方式的否定。在一定程度上，公共危机的爆发显示出在主要政策领域存在巨大的而且越来越多的创新不足，因而使得备选方案的创新变得越发紧迫。提高政策创造力无论多难，也是有效的政策制定需要满足的一个主要要求。政策方案的创新要鼓励更多元化的思考，充分发挥组织的积极性和创造性，突出智囊组织在政策制定中的作用。

（5）争取做到强有力的政策执行。应付危机的政策往往突破了传统的政策典范，并带有很大的创新性，因而更有可能遇到执行阻力。有力的政策执行依赖于以下两个方面进行努力，即改革执行机构和加强执行过程的监督与指导。在危机发生时，更强调政策执行的坚决性和彻底性。强有力的政策执行是克服危机政策资源短缺、权威削弱的有效手段。

（五）工具理性与价值理性的融合机理——生态伦理

1．公共政策决策责任中的工具理性与价值理性

（1）公共政策决策责任中的工具理性

工具理性的特点是注重过程、注重手段、注重方法、注重技术、注重实证、注重量化，反映在社会生活中，制度和体制成为其关注的对象。近代科学的发展，推进了理性的工具化，而工具理性的扩张使人成为技术的工具。对制度和体制的过分强调和依赖，是工具理性扩张的结果。制度和体制的作用是不可忽视的，尤其在我国，各种制度和体制都有待于进一步完善，更应予以格外的关注，但它们不是公共政策决策责任发挥作用的唯一途径。工具理性的过分张扬导致公共政策决策责任的扭曲。

公共决策的责任可分为两类：一是客观责任，是指法律以及上级交付的客观应尽的义务责任，意指负责任和义务^[15]；二是主观责任，即坚守道德的标准，避免出现不符合伦理道德的行为。工具理性对价值理性的侵犯导致客观责任的无限夸大，不仅主观责任的作用成为人们忽视的对象，甚至科学和民主也成为逃避责任的手段。在公共政策决策中，由于价值理性为工具理性所遮蔽，致使技术专家和技术官僚包打天下，“一般公民即使透过最‘民主’的程序，顶多只能在不同技术专家与官僚的决策方案中作别无选择的选择”^[16]。专家仅仅追求决策技术和方法的改进，以及运用数学、逻辑等手段追求过程的所谓科学性，无视其结果。这在某种程度上对公共政策决策主体责任的追究，失去了充分的理由。

在我国，公共政策决策的民主化和科学化的进程正在向前推进，经验决策逐渐为科学决策所取代，工具理性正在成为公共政策决策主体的重要依托，也许同西方国家相比，工具理性应成为进一步弘扬的对象。当然，要充分认识以科学技术为标志的工具理性的作用，但是也应看到工具理性片面发展的危害。尤其是在探讨公共政策决策责任的过程中，切不可忽视价值理性的作用。依据工具理性形成的责任机制，包括立法控制机制、行政控制机制和司法控制机制，完善这些机制是我们面临的重要任务。

（2）公共政策决策责任中的价值理性

何谓价值理性？“价值理性是人类对价值和价值追求的一种自觉意识，是在理性认知的基础上对价值追求的自觉理解和把握。价值理性在人的活动中表现为价值主体的规律性与目的性相统一的行为取向。”^[17]价值理性注重目的，注重结果，方法和技术只是达成目的的手段。在社会生活中，建立在伦理道德基础上的价值取向，成为其关注的对象。在价值理性失去其应有地位的情况下，呼唤价值理性的回归就成为人类理性的一种追求。价值理性的回归，必然要求对公共政策决策责任的重新界定。如果说，依据工具理性形成的责任机制，包括立法控制机制、行政控制机制、司法控制机制，那么，依据价值理性形成的责任机制，就是公共政策决策主体的职业伦理的作用机制，有人称之为“黄金法则”。

公共政策决策主体的良心或曰责任心，就是在其完成决策职责过程中形成的道德责任感和自我评价能力。对其履行主观伦理责任的作用可做如下分析：在进行公共政策决策之前，责任心要依据公共政策决策主体应履行的义务的道德要求，对决策动机进行自我审查，对符合道德要求的决策动机予以肯定，否定不符合道德要求的决策动机，以确定正确的决策动机；在决策行为进行的过程中，责任心发挥着监督作用，坚持符合道德要求的政策目标及其价值取向，清除不符合道德要求的政策目标和价值取向，特别是在发现问题时，能够改变决策行为的方向，避免导致错误的决策；在决策做出之后，责任心可以对制定的公共政策做出评价，对公共政策制定中履行了道德义务而获得内心的满足，对没有履行道德义务而愧疚。还原价值理性在人类理性中的地位，充分发挥主观伦理性责任的规范作用，是公共政策决策责任发挥作用的重要前提。

2．公共政策决策中伦理和责任意识的缺位

公共政策决策的失误往往与决策人员伦理道德和责任意识的严重缺位有着直接或间接的关系。

（1）决策者在行政决策及决策执行中缺乏伦理意识。行政决策伦理是指行政决策人员在决策过程中的行政道德意识、行政道德活动以及行政道德规范的总和。公共政策决策由于决策者的伦理素质或决策缺乏伦理学考虑导致决策失误的事屡屡发生。公共政策决策其实是伦理道德价值的整合过程，其重要任务之一是评析人们的各种价值追求，对人民的各种需要进行取舍，进而对各种利益需求作出合理整合，提炼出有利于最大多数人的利益。利益与道德冲突是公共政策决策行为中所面临的特殊情况。具体来说，就是在某种特定的情况下，决策者所选择的决策行为虽然符合某种行政要求，但同时却违背了有一定道德价值的另一种行政要求，在两难中，决策者必须在相冲突的利益关系与道德价值中进行选择，并通过选择解决面临的矛盾以实现公共政策的价值目标。

（2）决策者在决策制定和执行中缺乏责任意识。决策责任意识的实质是，从过去过分依赖行政体制、规章制度、管理结构和工作程序以及超理性甚至反理性的道德感召的管理，转向重视人、重视人的思想、重视人的价值的决策方式，使决策人员产生强烈的使命感、责任感。在现阶段，我国的公共政策责任观念还很淡漠，表现为不敢承担责任，“不求有功，但求无过”，决策偏于轻率，缺乏科学论证，往往造成公共政策资源严重流失。

公正对于公共政策决策主体来说，是最主要的主观伦理责任。政治决策相关的道德选择，是以这样的原理为基础的，即作为安排人力、物力的政治秩序，必须反映出对公正的某种理解。公正的核心就是处理好自我利益和公共利益的关系。公正的政策决策者和研究者必须把自我利益纳入更高的和更广的公共利益之中。

3．公共政策决策责任需要工具理性和价值理性的统一

通过在公共政策的实践进行中对道德伦理缺位的反思，我们认识到对公共政策决策责任必须从工具理性和价值理性的双重视角进行分析，在工具理性和价值理性的统一中把握公共政策决策主体的责任，要把客观制度性责任同主观伦理性责任统一起来。

客观制度性责任只有通过一定的途径才能更有效地发挥作用。因此，需要把客观制度性责任通过服从、认同和内化的路径，使之成为公共政策决策主体价值体系的组成部分。内化是对客观制度性责任接受的最高层次，它是以公共政策决策主体对客观制度性责任的内容准确而深刻的理解，并做出积极、肯定的评价为依据的。这时，他就会把制度规定的责任纳入自己的价值体系，与自己的价值取向有机地融合在一起，积极自觉地接受并担负起应有的责任。另一方面，主观伦理性责任通过道德立法和社会化的路径，能够使公共政策决策主体的主观伦理责任制度化。道德失范的原因来自于公共政策决策主体的角色冲突，从其发生内在机制的视角进行分析，利益选择中的伦理困境，是公共政策决策主体履行道德义务过程中随时都可能遇到的矛盾。关于道德立法也许还存在某种争议，但可以认为它是主观伦理责任制度化的重要途径。在当今的西方，颁布道德法典的国家不断增多，为公共政策决策主体提供明确的伦理规则和道德指南，是完善责任机制的重要举措。道德立法固然重要，但更需要建立一套责任机制，来规范公共政策决策主体的决策行为，使之不履行道德责任的行为更容易控制。

在工具理性和价值理性的双重作用下，当外在的客观制度性责任内在化了，内在的主观伦理性责任外在化了，公共政策决策责任的规范作用就会充分发挥出来。