西方国家非政府组织在公共治理中的作用

3．2　西方国家非政府组织在公共治理中的作用

3．2．1　西方国家非政府组织与政府的关系

西方非政府组织与政府的关系是非常密切的。为了清楚地认识两者的关系，我们应从纵向和横向两个角度进行解读。

1．从纵向看，西方非政府组织与政府存在着范式转型的关系

（1）传统范式：冲突的对手关系

传统的非政府组织—政府关系往往是一元化的视角，即或以国家为中心、或以社会为中心，认为国家和社会之间存在着内在的矛盾，将政府与非政府组织之间的关系视为一种敌对的关系，认为政府权力增大就意味着社会力量的减小，社会力量的壮大会削弱政府的权力和实力。这种观点又分为两种，一种强调以社会为人类生活的主导场所，认为政府是一种必要的恶，所以公民社会构成保护公民个人免受国家强大权力侵扰的中间缓冲带。政府作为政治权力的代表者也就成为人们在家庭、朋友、社会组织、教会等组织形式穷尽之后仍不能解决问题的最后制度路径选择。另一种观点是国家中心论，认为推动发展是政府的事，盲目发展没有效率的非政府组织对真正有效的公共服务体系的建立构成阻碍。认为非政府组织是不同利益者聚集起来的不同群体，难免对社会整体的公共利益的确定施加影响，从而可能造成国家制度和政策的公共利益取向的偏差。

从实际的发展进程来看，这种传统的非政府组织—政府关系冲突范式更多的是从理论和意识形态的角度来抽象概括，对现实经验中人们为了实现利益最大化而采取的广泛合作的意愿和可能性予以武断的忽视。各国经验表明，现实的选择是合作，即同时运用国家机制和非政府组织机制，以使自身的利益最大化。公共服务的垄断只能导致服务的低效率甚至无效率，已经无法适应全球化时代多样化的公务服务需求。在全球化的时代背景下，传统的非政府组织—政府关系范式不仅不利于公共服务的高效和高质供应，也难以为社会的和谐、社会资源的挖掘和公民的个体全面发展提供足够的说服力和支撑力。

（2）治理范式：多样化、多渠道的合作方式

公民需求的多样性对利益满足渠道多样性的要求不断冲击着传统范式，放松管制而更多地依赖社会自我控制和调节系统来加强对非政府组织的监管，引导越来越多的国家的策略选择，而这正是新范式出现的诱因。在政治现实中，非政府组织构成社会的基本组织，政府机构构成政治领域的基本政治权力组织，各种现代企业构成市场领域的基本组织，由此形成了一种多中心治理的现代社会组织网络体系。非政府组织已经成为推动国家发展的一个重要经济和社会力量。创造出减少彼此冲突而扩大相互合作的和谐社会效应，成为非政府组织与政府之间塑造新型关系的内在推动力。

对于一个国家来说，发展不仅涉及财富的创造和企业的发展，还关涉制度文明和公民个体的全面发展。因此，市场、国家和社会是相互影响、相互补充的。非政府组织可以通过已有的各种渠道并努力创造出新的渠道来对政府施加影响，在社会发展中与政府承担起不同的，但又互相补充的功能。

2．从横向看，西方非政府组织与政府存在着三种典型关系

非政府组织同政府的关系，是政府在公共治理过程中对非政府组织进行定位的重要依据，也是非政府组织最重要的外部关系之一。由于各国的政权性质、法律制度、分权程度、发展程度、社会异质程度、文化渊源、宗教传统等的不同，政府与非政府组织的关系也存在着明显的差异性。大量研究显示，世界上没有一个国家的第三部门是完全独立于政府存在的，它们都在某种程度上依赖于政府存在，尤其是在财政收入上的依赖性更强。二者的关系主要是通过财政资助和提供公共服务两个方面划分的，形成以下三种类型的相互关系：一是合作互补关系，当社会经济发展是双方的共同目标时，政府提供资助，第三部门提供服务，同时，政府接受非政府组织的自主权、独立性和倾听非政府组织的意见，非政府组织则协助政府实施国家计划、政策和规章，共同从事社会发展活动；二是补充关系，第三部门自行负责筹款，满足政府未能满足的需求；三是对抗关系，是指第三部门作为公众利益的代表，负责推动政府进行政策改进。

补充型关系一般应用于拥有较发达的第三部门的国家，例如美国。非营利组织大多是在私人捐款基础上建立起来的，并且它们参与社会事务的活动大多数时候是先于政府出现的。在政府作用较为薄弱、私人市场关系勃兴的领域中，非营利组织的作用最为显著。

对抗型关系一般发生在社会不稳定或者政治动乱时期，非营利组织要求政府的行动和政策向着有利于自身的方向转变。

合作互补性关系是以上三种模式中讨论最多的一种，焦点集中在政府与非营利组织进行合作的原因、合作的方式以及在合作过程中可能发生的问题等方面。这一理论认为政府应该通过与非政府组织订立协议，使后者成为公共服务和产品的提供者，分担政府的部分责任。

首先，政府与非营利组织应该建立一种合作关系，即“委托政府”。政府为实现自己的目标而将提供公共服务的任务委托给非政府组织来承担，二者之间达成一种依赖各自比较优势的分工，政府负责资金动员，第三部门负责提供服务，二者的合作可以使双方各自发挥出自己的优势。这一措施可以提高效率，节约成本，政府可以利用已有的机构，节约了建立新的组织架构和雇用雇员的成本。同时，这种合作可以较快地适应服务地方需求的要求，避免了庞大的官僚系统的弊病。其次，从交易成本的角度来看，政府通过把一部分职能下放，达到节约政府成本的目的。从科斯的交易成本扩大的理论出发，可以证明，尽管政府需要订立合约和进行监督，但是这些都低于提供公共服务的成本。最后，第三部门的特点使得政府与非营利组织的合作比与私营组织的合作更加有保障。除去成本的节约之外，非营利组织的内部机制、结构使它们与营利组织相区别，客观上保证了它们的行为目标，同时也降低了讨价还价的机会成本。

3．2．2　西方国家非政府组织在公共治理中的积极作用

“治理”一词在新近治理理论的语境中，首先出现于1989年世界银行所使用的“治理危机”（crisis in governance）一词中，“此后‘治理’便广泛地用于政治发展研究中，特别是被用来描述后殖民地和发展中国家的政治状况”^[5]。目前学者对治理的定义基本上未超出治理的核心理念，就是寻求多主体协作参与，对事务能作出有效应对的一系列管理活动。如治理理论的主要创始人之一罗西瑙（J．N．Rosenau）认为，治理是“一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用”^[6]。政府面临严峻的信任危机、财政压力和行政压力，积极干预政策无法应对日益复杂的社会状况，原有的社会福利制度遭到质疑，政府服务的不断扩张已经超出了公众支付相应款项的意愿，公共行政方式需要进行根本的变革，政府放权社会成为必然，而NGO被认为是承接政府原有部分职能的理想单位。“正是在这一背景下，市场的作用受到强调，民间非营利、非政府组织趁势而起”^[7]。因此，在权力重新界定、鼓励社会组织化参与和协作提供公益物品方面，大力推动政府治理模式的变革，以适应非政府组织兴起的现实和治理理论的价值取向，成为西方国家公共治理变革的必然选择，这样也才能充分发挥非政府组织在公共治理中的积极作用。

1．非政府组织自身特性决定其独特的地位

非政府组织具有的特性使它们有可能在某些领域发挥市场组织和政府组织无力发挥的作用，也决定了它们在以政府改革为核心的公共管理改革中的独特地位。其中包括：

（1）组织性质的非政府性。非政府组织不是政府的附属机构，而是正式登记的社会独立法人。其非政府性体现在如下几个方面：其一，资金筹集比较自主。其绝大部分的资金来源于成员会费、社会捐赠或有偿的咨询或服务收入。其二，组织决策相对自主。决策权属于理事会或多人的委员会，采用集体决策体制。其三，运作机制独立。一般来说，政府、捐赠人或其他利害相关组织和个人享有对其工作的建议权和监督权，但无干预权和决策权。独立运作机制的核心是独立的财务管理制度。

（2）组织运作的非营利性。非营利性并不意味着NGO在运作过程中不会营利，而是指它们不以营利为目的，重要的是禁止利润在组织的经营者或捐赠者中间进行分配。NGO的非营利性使它们愿意进入营利性组织一般不愿意涉足的领域，如无利可图的慈善事业和环保事业等。另一方面，非营利性也使人们对这些组织的信任大大高于对营利性组织的信任，为它们在医院、托儿所、养老院等领域与营利性组织竞争奠定了基础。需要说明的是，当今西方社会尤其是美国，许多非营利性的NGO通过重新登记，从而确认它们的营利性身份，并且这一特性的改变直接影响到它们的行为方式。这是值得我们注意的NGO的新变化。

（3）组织活动的志愿性。NGO的志愿性是其区别于政府和市场的又一特性，因而NGO又常被称为志愿组织，NGO许多活动的开展都依赖于义工和志愿者。志愿性不仅对受惠组织有好处，对志愿者本人同样有益。人是社会的动物，而“经济人”假设过分强调了人利己的一面。按照这种假设，就很难解释NGO为什么会存在。如果人们坚信人有利他的一面，NGO就是他们在家庭以外表现利他的最佳途径。

（4）组织内容的多样性。如果说非营利性给予了这些组织相对于营利性组织的优势的话，多样性则给予了这些组织相对于政府组织的优势。由于政府提供的服务难以满足人们千差万别的偏好，就需要其他社会组织来填补空白。NGO数量众多，规模不一，遍布社会生活的方方面面，成为公共物品多样化的组织保证。

（5）组织目标的中立性。这个中立性主要是指NGO的非政治性和非宗教性。按照前文的定义，政党和相关政治组织似乎也具备了NGO的大多数特征，但在西方人们有一个未经言明的共识，政党与政治组织排除在NGO之外，即NGO不与特定的政党结盟，不卷入推举公职的党派斗争。至于宗教性组织，不同的国家对其是否属于NGO有截然不同的看法。此外，NGO还有其组织结构弹性、组织手段灵活、组织人员专业化等特点，这些特点共同构成了NGO的独特优势，使其在西方社会发展中发挥着显著的作用。西方国家的NGO已经成长为一支主要的经济和社会力量。萨拉蒙认为：“它在国民就业和近期的就业增长中占据的份额之大远远超出了人们一般认识到的分量，而且它已经成了个人和社会追求各种公共和私人目的的普遍机制。”^[8]

第一，NGO在提供公共物品中具有效率的优势，有效地弥补了政府缺陷。NGO是提供公共物品的私营机构，事实上表达了NGO的两方面特性：它具有政府部门提供公共物品的功能，又具有类似于企业的运作方式。NGO的弹性组织形态、灵活的应变能力和强烈的使命感，使其在提供公共物品时比政府更加低成本、高效率。现今西方NGO已经进入了教育、卫生保健、社会服务、环保、文化等社会公共部门的核心领域，以其经济能量和社会号召力动员社会各方面参与社会发展，填补政府用于社会发展方面的不足，帮助政府解决易被忽视的边缘问题。

第二，NGO创造了大量的就业机会，促进经济增长。如英国第三部门雇用了近150万名志愿者，超过整个经济领域就业人口的6%，整个公共部门的就业人口中每四人就有一人是第三部门的职员。NGO为西方国民经济的增长贡献了巨大的力量。1995年，美国第三部门的花费为5020亿美元，约占国内生产总值的6．9%；英国第三部门支出74．9亿美元，占国内生产总值的6．06%。

第三，NGO的发展增加了资源运用的透明度和合理性，扩大了社会公平。由于NGO的群众参与机制，使其运作完全在社会的直接监督之下，能够较好地避免贪污、浪费，而且能够充分利用社会过去闲置或未能利用的各种资源。这更有利于扩大社会公平，推动社会关注与帮助在经济和社会发展中资源和人力薄弱的某些部门以及遭遇困难的弱势群体，缩小经济发展中产生的贫富悬殊。^[9]

第四，NGO的发展培养人们的互助协作精神。NGO发展的最终动力是以慈善、志愿为特征的利他精神。NGO自身的发展同样也可以促进培养人们的互助协作精神。培养道德意识的最佳方法就是让思想渗透到实践中，NGO中强烈的志愿性特征不仅可以让受惠者得到益处，而且也在潜移默化地影响行动者和周围的人。NGO在西方的成功发展，彻底地改变了人们传统的政府管理以及公共物品生产与提供的固有观念，开辟了社会管理改革的新时代。

2．在西方社会，非政府组织是政府和企业（市场）之外的第三种力量

非政府组织在西方社会已经发展到具有举足轻重的地位和作用。研究西方社会的专家学者普遍认为，西方发达国家中的非政府组织同政府和企业构成了社会的等边三角形态，很难想象没有非政府组织的西方社会会是什么样子。“第三部门”在西方社会迅猛发展，根本原因在于，资本主义的发展进入现代社会之后，由于其存在的弊端，经济、政治和社会生活中都出现了“政府失灵”和“市场失灵”现象，在传统的社会发展模式之外寻求新的有效途径的呼声日益高涨。而作为“第三部门”的非政府组织则能在一定程度上缓解和解决现代化资本主义社会产生的许多问题和矛盾，在西方社会寻求“中间道路”的过程中体现出自己举足轻重的战略地位和作用。在形形色色的西方非政府组织中，有一些反政府组织，也有专门在特定的问题上与政府对抗的利益团体、“压力集团”。但总体上来说，西方非政府组织同政府的合作在加强。非政府组织的兴起根本上并没有影响社会的稳定，而是对社会、经济甚至政治的发展起了一定的协调、促进与平衡作用。

第一，非政府组织是西方社会一支重要的经济力量。根据20世纪90年代末公布的美国一项世界范围内的非政府组织情况调查结果，在所涉及的20多个国家中，非政府组织已经形成主要经济力量之一，达到1．1万亿美元的经济规模，雇佣了相当于近1900万个全职工作人员，非营利支出平均占到生产总值的4．6%，非营利就业占所有非农就业的5%，占所有服务业就业的10%，占所有公共部门就业的27%。其中，发达的西方国家的情况应该尤为突出。

第二，非政府组织可以帮助解决西方社会面临的一系列社会问题。由于非政府组织更加贴近民众、贴近基层的特性，许多政府不便解决或解决不好的社会问题可以交由非政府组织去处理和解决，尤其是在解决西方社会日趋蔓延的艾滋病、吸毒等一些政府也感觉棘手的问题上更是如此。非政府组织所能提供的公共服务为数可观，在社会生活领域扮演了不可替代的角色。在美国“9·11”事件的善后处理和各国应对突发性灾害方面，非政府组织都发挥了仅次于政府的作用。

第三，非政府组织成为公民社会的活动平台。风行于西方的公民社会理论一直将非营利组织作为与政府部门、企业相对应的组织类型，认为这三类组织之间是合作、平等、制衡的关系，只有组合在一起才能基本上涵盖整个社会。三类组织分别对应三部分相互独立的社会空间，即公共领域、市场、公民社会。与前两者不同的是，公民社会及非政府组织是自称为防止国家权力破坏个人权利而存在的，其以自愿性为基础，为实现公共利益为目的的公共性活动也正说明了这一点。非政府组织使公民广泛参与社会成为可能，成为西方现代化社会在加快经济、科技发展的同时，民主化以及民主政治多元化也在不断变化的一个重要特征。公民社会的逐步形成从各个方面促进了社会的平衡、稳定和西方民主政治的运作。

第四，非政府组织具有强化社会监督职能和推动良政建设的作用。总体上，非政府组织既与政府合作又与企业合作，这也是非政府组织自身存在和发展的需要。但非政府组织也时时发动和组织民众对抗政府的行为和政策，以宣传、游说、咨询等方式来影响政府决策，以集会、示威、请愿等手段来抗议和反对政府的决定，甚至试图影响和改变政府的重大政策，例如近年来的反对政府的改革举措、反战、反经济自由化、反全球化等大规模的示威游行活动。

第五，非政府组织主张和推行的社会公益作为平衡器，可以减缓贫富悬殊、分化可能引起的社会动荡。在非政府组织广泛的宣传、运作和推动下，西方社会的公益捐助、志愿义工、社会服务等各项公益事业不断得到强化，社会公益意识日益成为一种普遍认可的社会价值观念和人的精神寄托。作为服务于社会公众的非营利组织，非政府组织发挥了不可取代的作用，并因而获得相当强大的社会公信力。非政府组织的存在、发展已经普遍得到西方社会的认可和支持。

3．2．3　非营利组织与政府关系中存在的问题及其消极作用

非政府组织和市场、政府一样，也并不是万能的，而是有着内在缺陷的。也就是说，西方非政府组织也并非一方净土，也存在自身“失灵”的问题。就在非政府组织及其监督机制已经相当“健全”的美国，20世纪90年代初就发生过美国联合劝募会（美国最大的一家慈善组织和联合劝募系统“United Way System”在美国的领导机构）的首席执行官和首席财务官私用捐款的腐败事件。因此，非政府组织本身的公信力及诚信建设问题在西方社会也越来越引起人们的注意。

1．制约非政府组织发展的三大威胁

有研究认为，政府对于非营利组织的资助是与控制联系在一起的，在二者的相互作用中，非营利组织获得政府的资助是以丧失一定的自主性为代价的，因为在它们与政府的合作过程中不可能保持自身的完全独立。在这个问题上存在着三种对非营利组织的威胁——官僚化、不适当的控制、自主性的危机。

官僚化。获得政府的资金的手续一般比较繁杂，而且这些资金往往由于承担一定的责任，为了获得这些资金，非营利组织就不得不以牺牲一部分自主性为代价。此外，与政府部门的联系比如撰写计划，或者申请资助，花费了非营利组织大量时间；同时，政府资助一般会鼓励组织的专门化，非营利组织为完成政府任务需要聘请专门人才。这些因素，就使得非营利组织发展出一套与资助它们的公共部门相仿的复杂的组织结构。

不适当的控制。政府会监督非营利组织的收入和支出，因为有的收入是从个人捐款或者税收中得来的，很有可能被转化成组织的个人收入或者其他形式的奖金。政府部门同时希望监督非营利组织物品的质量和标准，因为非营利组织不一定从顾客的需要出发。在以上这些管制之外，政府还可以在各个环节上对非营利组织进行检查，比如生产的比例、产出的价格、物品的分配以及财务上的监督等，这些都会形成政府对非营利组织的不适当控制。

自主性的危机。当政府资助与满足一定的标准和服从事项相联系的时候，政府资助使得非营利组织的决策自主度越来越少。在这一资助关系中，非营利组织与政府的关系是不均衡的，政府的资助可能改变非营利组织的目标、宗旨。这样，非营利组织的自主性无疑被破坏了。

2．非政府组织在一些事务中也可能扮演着极不光彩的角色

20世纪80年代以来，随着前苏联解体，冷战结束，全球化进程提速，被称为“第三种力量”的非政府组织在全球范围内迅速崛起，开始对各国内政外交及国际事务发挥影响和作用。资料显示，目前全球非政府组织的数量多达数百万个，具有相当国际影响力的机构也要超过四位数。它们其中一些在维护世界和平、保护自然环境等方面反映了世界各国人民的共同呼声，但另外一些则在本国或国际事务中扮演着极不光彩的角色。

非政府组织本该是民间性质的、非政治性的、独立自主的和非营利性的。然而，实际情况并非如此。对某些西方国家来说，非政府组织表面上不受政府支配和约束的特征极具欺骗性，完全可以充分利用，使其充当政府的工具和喉舌，成为政府机构另一种形式的扩展和延伸。尤其是在外交方面，西方国家的非政府组织往往可以发挥特殊功能和作用，完成政府通常不宜操作或根本难以承担的任务。

正因为如此，多数西方国家与本国的非政府组织都保持着相当紧密的合作关系，某些影响力巨大的组织干脆就是由政府幕后经营。在西方国家，多数名声显赫的非政府组织几乎全靠政府资助来支撑，而资助非政府组织通常也是政府财政支出的一部分。

这一类非政府组织常常先以推广民主、维护人权、保护环境等堂而皇之的理由进入目标国主权领域，并以人员培训、资金援助等手段逐步深入对象国，建立组织的影响力并逐步发挥其作用，向目标国宣扬自己的价值观，最终实现政权改造甚至政权更迭的终极目的。譬如，美国的国家民主基金会也自称是一个私人的非营利性质的组织，成立于1983年，其目标是通过它的努力，力求在全世界建立民主体制。该基金会由美国政府直接资助，是美国政府在全球范围内运用政治手段以外的民间“民主”方式推广美式民主的工具。