中国非政府组织存在的主要问题

4．3　中国非政府组织存在的主要问题

4．3．1　中国非政府组织存在的主要问题

改革开放以来，我国非政府组织发展迅速，在公共治理过程中起到很好的作用，但在非政府组织的发展过程中也出现了一些亟待解决的问题。只有充分认识并有针对性地解决这些问题，非政府组织才能更好、更快地发展。概括来说，中国非政府组织的发展主要面临外部制度环境问题和自身制约因素两大块问题。

1．非政府组织发展面临的外部制度环境问题

我国非政府组织虽然数量增长迅速，已具有相当大的规模，但仍面临着很多外部制度环境方面的阻碍因素。这些外部制度环境既阻碍了非政府组织的发展，也是当前中国公民社会的大制度环境，俞可平在《中国公民社会的制度环境》一书中将其概括为宪法、法律、行政法规、党的政策和非正式制度五个方面的内容。^[8]有些有利的外部制度环境，如《宪法》对结社自由的肯定以及党的重要政策对非政府组织的倡导，极大地促进了非政府组织的快速发展。但有些障碍性外部制度环境，如非政府组织法律体系不健全、准入门槛过高、财税支持体系不健全、评估监督缺乏等问题，严重制约着民间组织的发展。

（1）法律体系不健全，社会公信力低

我国政府对非政府组织的管理缺乏严格的规范，法制化程度不高，立法工作落后于非政府组织的发展。虽然目前为止我国非政府组织发展的法律环境有所改善，但从整体情况上看，现行法律规范立法层次依然较低，在原则、体系、结构、内容等很多方面存在问题，法律位阶低和重要法律缺位是当前较为突出的问题。迄今为止我国还没有一部完整的法律对非政府组织的性质、地位、作用、结构以及权益等进行全面定位。现行主要法规均停留在行政法规层面，而且在税收优惠、财政资助、人事管理、社会保险等方面缺乏健全配套的优惠政策，行业协会、商会、境外非政府组织以及社会保障、志愿服务等方面的立法也存在空白。除此之外，已有的有关非政府组织的政策法规已不适应形势发展，有待完善。这些问题的存在，不但直接构成非政府组织发展的制度性障碍，不利于公民结社自由权利的行使和公民社会的健康发展，也不利于政府部门对民间组织的规范和管理。

从现行非政府组织法律法规实际执行的效果来看，由于现有法律法规原则性强，可操作性不够，没有相应的司法解释和具体的实施细则。行业协会、商会等重要类型的非政府组织仍缺乏相应的立法，它们的法律地位和职能管理没有明确的可操作性规定，造成行业协会或商会法律地位不明，管理机制不顺。一些基层社会团体，其发起、成立、职能、管理机构、法律责任等方面，均缺乏相关的法律规定，造成政府部门管理“无法可依”。由于现行非政府组织立法的不健全、不完善，使得政府对非政府组织既缺乏有效的培育扶持手段，又缺乏有效的监督管理机制。政府对非政府组织的管理一方面存在缺位现象，另一方面又有不到位和越位的问题。

（2）双重管理体制，治理效率低下

现行的非政府组织管理体制的特点可以概括为“归口登记、双重负责和分级管理”。“归口登记”指的是除法律、法规明确规定免予登记的之外，其他所有非政府组织都由民政部门统一登记；“双重负责”指的是由登记管理机关和业务主管单位分工合作，共同实施对民间组织的管理监督；“分级管理”则指的是县级以上民政部门分别负责同一层级的非政府组织的审批、登记、年检、变更、撤销和监管。“归口登记”、“双重负责”和“分级管理”三者相辅相成，共同构成了我国非政府组织管理的基本模式。^[9]“分级”和“归口”延续了计划经济条件下“条块分割”的行政管理模式，“双重负责”也暴露出国家控制与统合社会的影子，从程序和条件等方面对非政府组织成立实行严格的限制，在资格的准入方面设立了非常高的门槛，采取的是严格把关的许可制度，属于一种典型的控制性管理模式。这种管理模式的主导原则是以政府或政府管理部门的立场为出发点，既限制社团的数量，同时也限制社团的活动，通过适当限制社团的发展以及彼此之间的竞争，期望以此来消解由竞争所引起的各种社会不安定因素，体现的是限制竞争、抑制发展的政策导向。

现行的对非政府组织的双重管理体制，存有三个主要的弊端：一是非政府组织找业务主管单位困难，找不到业务主管单位，就无法登记成立；二是有些业务主管单位重审批轻管理，没有履行有效的监督管理；三是双重负责管理体制造成事实上的两个行政许可，既不符合《行政许可法》的立法精神，又带来相关部门在执法问题上的推诿扯皮，提高了行政成本。由于现行管理体制赋予业务主管单位非常广泛的管理权限和管理责任，但对业务主管单位来说，其同意设立非政府组织得到的也许只是沉重的负担，不一定会得到任何实际收益，这样的结果导致很多非政府组织因为找不到业务主管单位而无法正式成立。过于严格的限制政策导致非政府组织成立难度较大，导致大量非政府组织不办理任何注册登记手续，以一种“非法”状态存在，使政府部门对这些相当数量的非政府组织无法进行有效监控。^[10]

2．非政府组织发展中的自身制约因素

我国非政府组织发展除了面临外部制度环境的限制因素外，还有一些受外部环境影响而产生的自身制约因素。清华大学NGO研究所通过调查，最终归纳了我国非政府组织面临的五个主要问题（如表4－3所示）。第一是缺乏资金，第二是缺乏活动场所与办公设备，第三是缺乏人才，第四是政府的支持力度不够，第五是组织内部管理混乱。上海被调查的非政府组织在回答所面临的主要挑战时，认为是“资金”的占总数的37．8%，认为是“人才”的占26．7%，认为是“项目开发”的占13．4%。这说明资金和人才是大多数非政府组织所面临的最大挑战。^[11]概括而言，我国非政府组织面临的自身制约因素可以概括为资金、人才、自身能力建设。

表4－3　　　中国社团面临的主要问题（开放式问题，总比例超过100%）

续表

资料来源：邓国胜．全国问卷调查分析．联合国区域发展中心，清华大学NGO研究中心，2001．

（1）资金不足

资金不足是制约非政府组织发展的最大瓶颈，极大地限制和影响了非政府组织的健康发展。非政府组织的经费来源一般有三种：一是政府拨款，二是慈善收入，三是提供服务的收入。目前，我国大多数非政府组织身处财政窘境，捉襟见肘，缺乏多元的资金来源渠道。中国非政府组织资金匮乏是多种原因造成的，其中最主要的原因在于，中国现阶段的非政府组织处于一种从政府领域向公众领域的过渡时期。政府部门迫于财政压力千方百计压缩财政预算，希望能大大降低政府部门经费负担。因而，政府部门不会在经费上给予非政府组织过多的支持。^[12]

曾经一度依赖政府拨款的部分非政府组织，终究无法彻底解决财政经费问题，因为政府对非政府组织的财政拨款始终有限，而且不能长年累月地持续进行。即使非政府组织渴望与政府共同完成对社会某公共物品或服务的提供，但由于政府尚未建立起向非政府组织购买服务的社会化机制，服务转化为赖以生存的经费的想法也只能暂时作罢。而更多的情况是，大多数非政府组织自身能力较为弱小，它们在提供服务、获得收费收益的能力上普遍不足，无法在激烈的市场竞争中赢得一席之地。另外，我国社会的慈善捐赠风气尚不浓厚，还未形成长效机制，社会捐赠收入相对有限。收入结构单一，加上单笔收入数量的不足，必然使得我国大多数非政府组织面临着经费不足的窘境。

（2）人力资源水平偏低

我国非政府组织人力资源管理与开发程度极为不足，大部分工作人员以非专职人员和中等文化程度的职员为主，高素质人才较为匮乏。以我国非政府组织数量大省四川为例，四川省没有关于民间组织从业人员的人事、社会保障等扶持政策，非政府组织不能吸引也留不住高素质人才，支撑非政府组织工作的大部分是离退休人员和临时聘用人员，非政府组织从业人员的总体素质不高。实际上，人才匮乏问题的原因一方面在于非政府组织员工的工资水平普遍较低，另一方面在于一些非政府组织没有类似于国家机关或事业单位的社会福利、社会保障待遇。^[13]

从清华大学NGO研究所的问卷调查来看，我国非政府组织专职人员规模一般都不是很大，职员构成为中年人最多，青年人其次，老年人最少，职员年龄结构较为合理，但负责人相对年龄偏大，领导人年龄结构老化是一些民间组织当前面临的主要问题。从被调查NGO职员的文化程度来看（这里仅包括专职与兼职人员），高中和中专以及大专文化程度职员比例最高，分别占31．7%和27．4%，初中文化程度职员占11%，大学本科文化程度职员占27．8%，而研究生文化程度职员仅占2．07%。可见，我国非政府组织职员的文化程度呈现两头小，中间大的格局，职员文化程度整体偏低，本科以上文化程度职员只占总数的30%左右。人力资源水平不高直接导致非政府组织自身能力羸弱，不能有效发挥服务社会的作用。这种状况进一步制约了非政府组织自身的发展，使其陷入反复无止境的人才困境之中。

（3）内部治理不足

我国非政府组织面临的经费不足、人力资源不足等问题，直接影响到其自身的建设，具体表现为内部治理机制不健全以及能力建设不足。

组织的决策方式反映了组织的治理机制与民主化管理的程度。数据表明，全国有近一半的非政府组织缺乏正式的决策机构。虽然其中不乏部分非政府组织是通过全体成员共同协商的方式来进行决策，但总体来说，仍还有大量的非政府组织缺乏民主决策的机制和制度上的保证。决策机制的匮乏，是长期以来我国部分非政府组织产生“志愿失灵”的原因之一，严重影响了我国非政府组织的社会公信力。

非政府组织尤其是从事公益活动的非政府组织，它们作为公益、慈善的化身，担负着人类最为神圣的事业，它们所暴露出来的种种问题不仅会直接影响整个非政府组织的健康发展，而且会沉重打击公众的道德与信念，严重影响社会筹款与志愿者的参与。诚如里贾纳·E．赫兹琳杰所说：“非政府组织必须运行良好，因为我们托付给它们的是最重要的社会职责：启迪心智、升华灵魂、保护健康和安全。”“公众缺乏对非政府组织的信任不是由于管理问题，而是由于治理不善造成的。”如何改善治理，构建并维持公众对非政府组织的社会信任成为关键，社会公信力是非政府组织的生命线。

4．3．2　中国非政府组织的发展对策与建议

尽管我国非政府组织发展存在诸多问题，但这些问题的出现在非政府组织整个发展过程中都是难以避免的，它们将随着公民社会的发展、民主政治的进步、相关立法的完善而逐步得到解决。

1．完善管理体制，正确处理好与政府之间的关系

正确处理好非政府组织与政府之间的关系的关键，首先在于改革“双重管理体制”。对于双重管理体制的改革，清华大学王名教授认为，第一，要转变思路，由行政控制转向分类监管、资源引导和行为控制。可以从“社会影响”或“外部性”的功能视角把各种形式的非政府组织划分为公益服务类、政策倡导类、工商经济类、政治参与类、一般社会类等五大类，继而根据每种类别的非政府组织来确定其管理方式，是要控制、要监管，还是要防范、要利用。第二，修改现行法规，将民间组织的发展和监管建立在法治基础上。要把修改和完善非政府组织的相关立法作为当前和今后一个时期我们面临的首要任务。第三，改革现行体制，建立统一协调、相对集权的行政监管体制。目的在于建立一个统一的、权威的非政府组织监管体系。一方面统一协调各个不同政府部门之间围绕非政府组织监管问题的关系、权责和利益；另一方面统一信息、统一政令，将中国境内的所有非政府组织置于国家统一的行政监管体制和相关政策的框架内。第四，要建立健全新型的公共服务体系，培育发展公益服务类非政府组织。^[14]

另外，政府也要转变观念，通过对政府职能的合理定位，逐步做到“政社分开”，逐步把兴办社会事业的责任转移给非政府组织，通过一系列有利于非政府组织健康发展的政策推动和培育非政府组织参与社会活动的能力。从而构建“小政府、大社会”的社会治理模式，充分发挥非政府组织在构建和谐社会中的重要作用。

2．制定和完善有关非政府组织的法律法规，对非政府组织依法进行管理

现阶段我国非政府组织的法律环境存在立法位阶低、体系不健全、法律法规欠缺以及对非政府组织严格限制的法律趋向等问题，制定非政府组织法，重新制定或修改原有的规章条例，逐步建立完善的非政府组织法律体系，是我国非政府组织健康发展的必然选择。政府应尽快对现行法律法规进行增补、调整和修改，并适当调整对非政府组织严格限制的取向。现阶段要把修改和完善非政府组织的相关立法作为当前和今后一个时期我们面临的首要任务，增加非政府组织内部制度、财产关系的民事法律规范，加强现有法律法规的衔接，强调上位法与下位法的一致等。

3．改善非政府组织的收入结构，提高可持续发展能力

我国大多数非政府组织都面临着资金不足的窘境，其根本原因在于组织的收入结构单一，资金来源少。要解决问题，就必须改善非政府组织的收入结构，提高其自身的可持续发展能力。

首先，要走出非政府组织不应当从事经营性活动的误区。在我国，人们有一种误解，即认为非政府组织既然是非营利机构，就不应当从事经营性活动，否则就不是非政府组织。事实上，非政府组织的非营利性并不等于不能营利，组织的经营性收入是非政府组织正当的资金获得渠道，关键在于组织所取得的收入不能用于组织内职员的分红。因而，在我国，可以适当放宽对非政府组织从事经营性活动的限制，同时，为确保非政府组织经营所得不是为了牟取个人利益，应加强政府、舆论与公众对非政府组织的监督管理与评估。

其次，改善政府补贴的用途。政府补贴是官办色彩比较浓厚的非政府组织的主要资金来源，但这种方式也有待改善。政府的补贴应该作为一种项目资金对非政府组织进行引导式、培育式的资金支持，应该通过加大对社会服务项目的投入，通过政府向非政府组织采购服务、项目委托、调查研究、项目执行等来推进非政府组织的发展，使得非政府组织在按规定完成所承担项目的同时，得到完整的资金支持。这样可以充分激励非政府组织的工作效率，又可以使非政府组织在项目中完成对自己组织的宣传，更可以保证国家的财政资金使用得恰到好处。

最后，民间捐助对社会热心捐助的风气和氛围要求很高，在我国暂时还没形成这种良好的风气，所以，民间捐助无法形成非政府组织资金的主要来源，但可以通过出台针对非政府组织的捐助是否能够在捐助主体的税收上有所减免的相关法令促进民间捐助的发展。另外，通过非政府组织在服务型收费等途径的自我经营，来拓宽资金收入途径，也是将来非政府组织收入结构改善和提高可持续发展能力的一个重要途径。

4．完善内部治理机制，建立外部监督机制

如何保证非政府组织的社会公信度，防止非政府组织做假账、开设小金库、打着公益旗号中饱私囊等问题，是政府和社会各界都十分关注的问题。建立良好的内部治理机制是非政府组织获得公信力和维持旺盛生命力的重要保障。非政府组织要建立自我约束、自我发展、自我服务的自律机制，完善自身的激励监督机制、自律机制、财务管理机制、绩效评估机制，同时要提高自我认同和成员素质，加强对成员公民意识、政治意识和政治技能的培养和训练，增加成员对国家相关法律法规及政策过程的了解。非政府组织内部管理要加快实行民主化、公开化，实现信息公开和问责机制，应对其所有资源作统一配置，对管理者的权利和义务作出明确规定并形成制度。

建立完善的非政府组织的外部监督机制，有助于提高组织的公信力。一般来说，主要有政府监督、传媒监督、社会监督三种方式。从政府的角度来看，政府在逐步放松对非政府组织的管制的同时，还要大力指导非政府组织逐步建立自律和他律机制。对非政府组织实行年度审核制度，或者由政府部门审计，或者通过政府委托的私人机构进行审计，通过建立非政府组织章程审核制度，帮助非政府组织建立和健全以章程为核心的内部管理制度。同时，通过媒体进行宣传和监督。另外，要加强社会监督的力量，社会监督成员包括所有捐赠者在内，可以是自然人，也可以是公司、企业或其他机构。这种监督通常体现在“口碑”。“口碑”不好意味着收入减少，甚至无以为继。通过政府的行政监督、社会监督和传媒监督，规范非政府组织的行为，促进非政府组织走向成熟。