我国政府组织对非政府组织管理的政策框架与变迁

5．2　我国政府组织对非政府组织管理的政策框架与变迁

公共行政的价值和最终目标都是为了实现公共利益。解决公共问题，处理公共性的事务，实现社会的公共利益是公共行政公共性的必然体现。然而，在公共行政过程中，什么是公共利益，政府在多大程度上体现公共利益，以国家利益为主体的公共利益的实现在多大程度上影响了个人利益和其他的利益，正是问题的所在。众所周知，在传统计划经济条件下，所有的公共利益都是以国家利益为核心的，整个社会利益结构从本质上就是要求个体利益（包括局部利益）服从政府利益，同时在以国家利益为代表的社会整体性的协调和控制下，实现个体之间和局部利益的平均化。

以这种社会利益结构为基石，在整个公共行政中，政府拥有绝对自由权和决策控制权，可以说几乎不会受到来自社会群众或个体的挑战，并且极端强调公共利益而忽视与抹杀个人利益，以公共利益（国家利益）为借口无休止地要求个人奉献、服从。这种“公共利益”至上的根本观点在很大程度上扭曲了社会的团体利益和个人利益需要，强化了国家与政府的公共利益取向，很容易被某些政府部门和某些领导人滥用公共利益名义为部门或个人谋利。事实上，在市场经济的发展初期，许多政府行政过程中都是以公共利益（或是国家利益、政府利益）为其出发点，而实际上却是以部门利益和地区利益，甚至是领导利益为政策取向。

但是，市场经济的发展，利益分化是必然的结果，多元经济结构必然促进多元利益的产生，政府职能地位所反映的也必然是多元的利益平衡。特别是随着市场经济的发展，我国传统的社会利益结构发生了很大的变化。经济结构反映的是经济利益结构，也是影响到公共决策利益结构的最重要因素之一。市场经济发展最明显的结果是经济的多元化，尤其是非公有制经济在整个经济结构中的比例不断加大，实际上非公有制经济正在成为公共决策利益考虑的重要因素。特别是我国在1999年修订宪法时将非公有制经济作为社会主义经济基础的一个部分以法律形式确定下来，这显然在很大程度上使非公有制经济得到了较大的发展空间。其结果是全社会多元利益结构的形成。

同时随着社会的发展与进步，我们已经开始进入一个社会结构和利益明显分化的社会。这意味着，在这样的社会中，不同社会群体的利益往往是不一致的，甚至有时会存在不同程度的利益矛盾和利益冲突。并且在这样的一个社会中，各种利益诉求表达将会成为一种常规性的社会现象。由此提出的对社会的挑战是，社会的制度和结构能不能容纳这种利益表达，以及如何为这种利益表达设立相应的制度安排。^[10]同时，以权利为基础的社会，必然体现出政府与公众之间的关系取向是合作与共治，特别是“权利的高水平均衡在宏观制度框架上将体现为一种合作主义的宪政体制。在这种宪政体制中，承认社会利益高度分化的现实，承认不同的社会群体追求自己利益的合法性并保护其权利，就不同群体表达自己的利益以及为追求自己利益施加压力作出制度性安排，而国家的作用则在于充当规则的制定者和冲突的裁决者”^[11]。即在社会结构和利益明显分化的社会里，政府必须处理好多元利益间的关系，以最大多数人的最大利益为出发点，也就是以公共利益的最大化为出发点，从而实现多元利益的平衡和妥协，尽可能使不同利益间的冲突减少到最低程度，以实现社会的和谐发展。

综观我国多元利益平衡和妥协的发展历程，我国非政府组织的发展按照目前学术界普遍认可的建国后三个阶段的划分方式，经历了1949—1965年的整顿发展时期、“文革”中断时期和1978年以来的全面发展时期。进入20世纪90年代后，随着社会主义市场经济体制的建立和“小政府、大社会”目标的确立，在一些政府和市场都“做不好、不好做和不能做”的领域已孕育出大量的非政府组织。20多年来中国各种非政府组织通过各种不同途径发展起来，尤其是社会团体获得空前的发展，仅正式登记的就从6000多个发展到现在的20多万个。伴随我国改革开放的深入和社会主义市场经济的建立与发展，整个社会越来越趋向多元化，公共物品的提供也开始走向多元化，有越来越多的NGO活跃在社会生活的各个方面，为社会提供多种多样的公共物品，近年来在一些社会问题比较突出的领域如环境保护、扶贫开发、艾滋病防治，它们的身影经常出现在我们的视野之中。清华大学NGO研究所对我国NGO的问卷调查显示，我国NGO开展的活动一般都不局限于某一个领域，平均每个NGO的活动领域达4．15个之多，少数NGO的活动更是多达10多个领域。其中，NGO活动领域涉及社会服务和调查研究的最多，其次是行业协会、学会；而较少涉及的活动领域是民办大学、民办中小学。此外，较多活动的领域包括国际交流、政策咨询、扶贫救灾、环境及动物保护等。总体来看，改革开放以来我国非政府组织的发展体现出了以下几个方面的特点：一是数量上呈增多趋势，据民政部的统计，截至2004年年底，全国共有非政府组织28．3万个。二是种类趋向全面发展。非政府组织的业务范围涉及教育、科技、文化、卫生、环保、公益、慈善事业等生活的方方面面。三是功能显现更为明显。非政府组织不断增强法制意识，拓展业务规模和服务领域，完善自律规程，提高人员素质，自我治理和社会服务能力大大提高。同时政府也加强了对非政府组织的治理力度，不断完善有关政策法规，非政府组织的社会环境有所改善。非政府组织在促进社会主义市场经济发展和完善，促进社会福利和公益事业发展，促进科技、文化、教育事业的繁荣，增加社会就业等方面发挥了良好的作用^[12]。

通过上述的变迁历程，我们也看到相比于国外非政府组织以及我国社会整体发展的要求，我国非政府组织自诞生之日起，始终面临着行政机构的严密控制，相关法律的不完善和难以实施，以及由此而来的资源、能力严重不足等诸多方面的困境。在国内，非政府组织的不发达使社会经济发展、政治文明的发展缺乏非政府组织有力和有效的参与，我国非政府组织的发展明显滞后，其所需要的法律制度、社会支持、文化背景和经济基础还很薄弱，面临着诸多问题。具体表现在：

一是法律制度的欠缺。在我国非政府组织的法制领域还存在许多法律空白，现行的登记治理制度框架在很大程度上不利于NGO的发展，它们所具有的控制、限制的基调和烦琐的手续规定成为制约NGO发展的不利因素。

二是政府改革不到位，政社不分，受政府干预过多，官办比例过大。相当一部分由政府职能部门转变而来或由政府扶持建立的社团，都严重依靠政府，工作方法带有浓厚的行政化倾向，运行效率低下。

三是组织资源不足。首先是资金不足，缺乏一批大型的、有实力的基金会支持，后备资源跟不上，大多数NGO资源动员能力不够，而导致其生存能力薄弱；其次是人力资源不足，难以吸引高素质的专业人才。

四是治理落后，缺乏自治。在依靠发起人个人举办的民间组织内部容易形成典型的个人魅力型权威和不同程度的家长制作风，各种日常治理工作缺乏科学的程序，治理比较粗放。组织本身的自治不够，理事会和监事会的作用没有充分发挥。

同时，我国现代非政府组织的制度变迁存在着明显的路径依赖。一方面，我国的非政府组织带有浓厚的政治色彩，即使慈善性机构，其政治性也往往多于其善行，因而普遍缺乏独立性和自主性，甚至于缺乏合法性；另一方面，我国大多数非政府组织要么直接隶属于政府部门，要么脱胎于政府部门而又变相承担着政府行政管理职能，它们与政府之间存在着千丝万缕的关系，其制度变迁的路径总是围绕着对政治权力的依赖。又由于我国现行法律制度规定对非政府组织实行双重管理原则，每一个组织必须有一个主管单位，从而使得非政府组织的制度变迁只能依赖于主管单位体制的变迁。随着我国政治体制的改革和政府管理职能的转变，非政府组织的内外部环境将发生急剧的变化，制度创新和组织创新的趋势日益显现。^[13]

鉴于此，如何依据我国的国情，充分借鉴西方发达国家非政府组织发展的经验，构造有中国特色的非政府组织发展模式，成为当前亟待解决的重要问题。